鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策行為問(wèn)題分析及優(yōu)化研究

顧詠（南京工業(yè)大學(xué)）

■ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策的特點(diǎn)

決策具有公共性。行政決策應(yīng)當(dāng)是一種公共決策，它可以是直接對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生影響的決策活動(dòng)，也可以是針對(duì)公共資源如道路、公共收入等實(shí)施決策，還可以是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的決策行為，有可能間接影響外部決策環(huán)境或條件。

決策具有普遍性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策具有普遍性。與城市相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共服務(wù)、衛(wèi)生環(huán)境、基本設(shè)施等方面都較落后欠缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需管理的事務(wù)比城市相對(duì)龐雜，尤其農(nóng)村社會(huì)具有復(fù)雜性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策所涉及的領(lǐng)域范圍越來(lái)越廣。不少行政決策制定后直接或間接會(huì)對(duì)許多鄉(xiāng)民的生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響，對(duì)于轄區(qū)內(nèi)全體鄉(xiāng)民來(lái)說(shuō)，這種決策是普遍且廣泛適用的。

黨政一體化的決策機(jī)制。由于中國(guó)政治制度的獨(dú)特性和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策實(shí)際上不只是單純鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政機(jī)關(guān)本身（狹義政府）的決策，而是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家政權(quán)（廣義政府）所有參與決策機(jī)構(gòu)的行為，這就出現(xiàn)了多個(gè)決策主體權(quán)力配置問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委負(fù)責(zé)人兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)和其他重要組織的主要負(fù)責(zé)人，決策主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策過(guò)程中的權(quán)力、地位各不相同，所做出的決策效力也不盡相同，比如有黨委決策、人大決策、政府決策，黨委決策重點(diǎn)把握方針政策路線(xiàn)以及機(jī)關(guān)事業(yè)單位轄屬?lài)?guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的人事任免；人大決策負(fù)責(zé)審議政府行政的重大事項(xiàng)、法律法規(guī)、監(jiān)督同級(jí)政府、法院、檢察院的工作以及其他機(jī)關(guān)工作人員的任免等內(nèi)容；政府決策涵蓋轄區(qū)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)文化等各方面工作。雖然決策的核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，但是對(duì)于黨委決策和政府決策二者來(lái)說(shuō)，黨政一體化的決策機(jī)制導(dǎo)致實(shí)際中不會(huì)刻意區(qū)分兩者的地位。

■ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策存在的主要問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政決策程序不規(guī)范

如前文所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在多個(gè)決策主體，有黨委決策、人大決策和政府決策，這些決策可能來(lái)自于有黨組會(huì)議、小組代表會(huì)議或者行政會(huì)議產(chǎn)生，一項(xiàng)正確的行政決策應(yīng)該怎么來(lái)？答案是依照程序而來(lái)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策層由于地處偏遠(yuǎn)缺乏監(jiān)管，在進(jìn)行決策時(shí)，在一些環(huán)節(jié)上缺乏程序約束于規(guī)范，尤其是缺乏完善的法律手段和條文進(jìn)行規(guī)制，導(dǎo)致決策主體的行政決策權(quán)缺乏必要的約束，“一言堂”和長(zhǎng)官意志的作風(fēng)仍有存在。

科學(xué)的行政決策有賴(lài)于依法決策、民主決策，一個(gè)決定，一項(xiàng)舉措，有時(shí)可能會(huì)決定一個(gè)單位的整體建設(shè)水平。領(lǐng)導(dǎo)干部在決策前要廣泛征求群眾的意見(jiàn)建議，尤其要多聽(tīng)不同甚至反對(duì)的聲音，尤其在制定事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大政策的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和人民意愿。除了要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，對(duì)涉及特定群體利益的政策，還要與相關(guān)人民團(tuán)體、社會(huì)組織以及群眾代表溝通協(xié)商。否則，一旦出現(xiàn)決策失誤，在程序上首先可以溯源追責(zé)，而且還能形成決策監(jiān)督屏障。

（二）行政決策的不穩(wěn)定性導(dǎo)致“朝令夕改”

行政決策一般要保持相對(duì)穩(wěn)定性，尤其是重大行政決策的變動(dòng)可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、公共安全產(chǎn)生重要影響或引發(fā)社會(huì)輿情的決策，任何變動(dòng)之前都應(yīng)當(dāng)慎重考慮，暢通意見(jiàn)表達(dá)渠道，切實(shí)保障市場(chǎng)主體和群眾在政策制定中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，否則，一項(xiàng)行政政策的隨意改動(dòng)，對(duì)政策的針對(duì)性和有效性、對(duì)政府執(zhí)行力和公信力將會(huì)大打折扣。誠(chéng)然，行政決策也并非一成不變，任何決策都應(yīng)當(dāng)因地制宜，及時(shí)跟蹤反饋實(shí)施情況，并做出相應(yīng)調(diào)整。

（三）決策主體的素質(zhì)偏低

人是決策過(guò)程中的關(guān)鍵因素，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部能否做到依法決策、有序決策，決定了權(quán)力機(jī)關(guān)能否規(guī)范用權(quán)、正確履職，關(guān)系著法治政府建設(shè)目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。而決策者的素質(zhì)高低，影響著一項(xiàng)決策能否有效地制訂、實(shí)施，執(zhí)行。有的行政領(lǐng)導(dǎo)的綜合素質(zhì)和知識(shí)水平結(jié)構(gòu)無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展。黨政領(lǐng)導(dǎo)在決策過(guò)程中出現(xiàn)官僚主義、主觀主義、經(jīng)驗(yàn)主義等決策模式，還有的憑機(jī)關(guān)一把手“拍腦袋”決策；行政領(lǐng)導(dǎo)決策的前提和依據(jù)是社會(huì)發(fā)展面臨的新情況、新問(wèn)題、新要求，現(xiàn)實(shí)中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)缺乏大局觀，沒(méi)有站在全局的角度全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題，有些出于考核要求而做出的決策，有些還以決策者個(gè)人情感、價(jià)值偏好為決策依據(jù)，這些都極大影響決策水平的高低。

■ 提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策科學(xué)化、法治化的對(duì)策建議

（一）健全重大政策事前評(píng)估和事后評(píng)價(jià)制度，推動(dòng)行政決策程序化、科學(xué)化

健全重大政策事前評(píng)估制度。為了確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面正確履行職能，在重大政策出臺(tái)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定等決策法定程序，充分論證政策的必要性、可行性、科學(xué)性等內(nèi)容，從源頭上把握政策方向，防止決策的隨意性。要密切跟蹤監(jiān)測(cè)決策實(shí)施情況，及時(shí)了解政策實(shí)施效果和產(chǎn)生的影響，深入分析出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，有針對(duì)性地調(diào)整完善相關(guān)政策，確保其取得預(yù)期成效。

健全重大政策事后評(píng)價(jià)制度。重大行政決策實(shí)施完成后，要將決策設(shè)定的目標(biāo)和實(shí)際取得效果進(jìn)行對(duì)照分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不足，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為今后制定相關(guān)行政決策的重要參考。

引入法律顧問(wèn)工作機(jī)制。當(dāng)今社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展等許多方面都離不開(kāi)法律的規(guī)定和執(zhí)行，政府法律顧問(wèn)制度在推進(jìn)政府依法行政、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧方面發(fā)揮著重要作用。尤其對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來(lái)說(shuō)，引入法律顧問(wèn)有助于化解民間矛盾，為人民群眾提供法律咨詢(xún)，法律顧問(wèn)能夠?yàn)檎疀Q策提出合法有效的法律意見(jiàn)，幫助政府提高依法行政能力，防控法律風(fēng)險(xiǎn)。從全國(guó)的角度來(lái)看，雖然政府法律顧問(wèn)依然處在探索階段，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)積極引入法律顧問(wèn)，為政府工作沿法治軌道健康運(yùn)行提供重要保證。

（二）加快轉(zhuǎn)變政府職能，完善責(zé)任監(jiān)管體系

2017 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，提出要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)功能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，繼續(xù)提出要對(duì)加快轉(zhuǎn)變政府職能作出重要部署?？梢?jiàn)，認(rèn)真落實(shí)加快轉(zhuǎn)變政府職能，是開(kāi)啟國(guó)家新時(shí)代新征程的重要保障。加快轉(zhuǎn)變政府職能，就是正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社三者關(guān)系的重要要求，轉(zhuǎn)變政府職能，就是要做到政企分開(kāi)、簡(jiǎn)政放權(quán)，基層黨委、人大、政府在各自職責(zé)范圍內(nèi)切實(shí)履職，靈活運(yùn)用智囊團(tuán)、專(zhuān)家?guī)?、互?lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)等方式手段，不斷提升行政決策質(zhì)量。轉(zhuǎn)變政府職能，還要保障人民群眾通過(guò)多種途徑和形式參與決策，是轉(zhuǎn)變政府職能的內(nèi)在要求，也是不斷提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平的目標(biāo)方向。

完善責(zé)任監(jiān)管體系，強(qiáng)化行政決策責(zé)任。按照“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究”的原則，對(duì)違反依法科學(xué)民主決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、給工作造成重大損失，給人民群眾利益造成嚴(yán)重?fù)p害的，要實(shí)行“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，依法追究決策者的責(zé)任。隨著國(guó)家治理體系逐步健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府在決策時(shí)隨意性、盲目性會(huì)逐步減少，反之科學(xué)性、合理性要求會(huì)越來(lái)越高。

（三）提升決策隊(duì)伍的綜合素質(zhì)

當(dāng)前，科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)風(fēng)云變幻，世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新問(wèn)題、新事物、新知識(shí)不斷涌現(xiàn)，擺在各級(jí)行政決策者面前需要解決的問(wèn)題復(fù)雜而多樣，矛盾越來(lái)越多，處理難度也越來(lái)越大，政府決策者的責(zé)任也對(duì)來(lái)越重。無(wú)論是集體決策還是個(gè)人決策，建立一支素質(zhì)精良、責(zé)任感強(qiáng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策隊(duì)伍，是從源頭上推進(jìn)行政決策科學(xué)化、法治化的重要措施。主要從以下幾個(gè)方面提升決策者的綜合素質(zhì)：一是要有完備的知識(shí)結(jié)構(gòu)，決策者的知識(shí)結(jié)構(gòu)應(yīng)該是豐富多樣的，尤其對(duì)其專(zhuān)業(yè)研究領(lǐng)域更應(yīng)當(dāng)擁有比較完整的知識(shí)體系、知識(shí)儲(chǔ)備和比較深入的分析見(jiàn)解，對(duì)非專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的關(guān)鍵性知識(shí)也應(yīng)當(dāng)有比較準(zhǔn)確的了解。二是隨時(shí)更新知識(shí)庫(kù)。信息時(shí)代知識(shí)迭代更新非?？?，決策者要不斷提升學(xué)習(xí)吸收新鮮知識(shí)的能力，不斷擴(kuò)充自己的知識(shí)儲(chǔ)備。三是活學(xué)活用。決策者要善于將理論運(yùn)用到實(shí)踐中，要靈活變通，具體問(wèn)題具體分析。