反腐立法，如何應(yīng)對？

本社記者 李天琪

腐敗是社會的毒瘤，在全球反腐浪潮下，我國也在不斷加大對腐敗犯罪的打擊力度。

十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央掀開了中國歷史上罕見的反腐風(fēng)暴，懲腐治貪取得重大進展和突破。針對近年來貪賄犯罪不斷呈現(xiàn)新特點、新態(tài)勢所帶來的立法滯后、實踐困惑，立法工作上做出哪些應(yīng)對？又解了哪些燃眉之急？我們慢慢說來……

陷入數(shù)額僵局之困

有學(xué)者感嘆，恐怕世界上沒有哪個國家有我國這么多的貪賄罪名。這話有一定的道理，從新中國成立初期至今，單就數(shù)量來看，不斷增多的貪賄犯罪罪名漸漸編織成日益嚴(yán)密的法網(wǎng)。

“79 刑法”對貪污罪、受賄罪沒有作出數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，司法實踐中給案件的查辦帶來了影響。浙江工業(yè)大學(xué)教授張兆松向記者介紹，當(dāng)時實踐中只能根據(jù)全國人大常委會制定的《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定（草案）》及中央政法委規(guī)定的“貪污、受賄二千元以下的，根據(jù)情節(jié)可以判刑，也可以不判刑，不宜都不判刑”執(zhí)行。

1988年《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補充規(guī)定》正式施行，開始明確貪賄犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。采用如此模式，主要是考慮到?jīng)]有具體數(shù)額的規(guī)定，各地不好掌握量刑標(biāo)準(zhǔn)；同時針對當(dāng)時對受賄罪的刑罰適用，全國各地相差懸殊，也是為了防止刑罰適用的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和辦“關(guān)系案”“人情案”“金錢案”的情況。這種立法模式后被1997年刑法修訂所完全照搬，并不斷強化數(shù)額對法定刑的影響。以至于一段時間內(nèi)，在司法實踐中，受賄的數(shù)額逐漸成為裁量決定刑罰的主要依據(jù)，甚至是唯一依據(jù)。不過事與愿違的是，這種“數(shù)額思維”的立法模式，不僅導(dǎo)致了司法實踐中對受賄罪適用刑罰時的尷尬，難以做到罪責(zé)刑相適應(yīng)，而且難以發(fā)揮刑罰在懲治腐敗犯罪中的功能作用。

簡單來說，在這種模式下，只有受賄數(shù)額達到了法定刑檔次，法院才會判處相應(yīng)檔次的刑罰。反過來說，如果沒達到，司法人員便“無計可施”。另一方面，隨著近年來受賄犯罪數(shù)額的不斷攀升，這種完全根據(jù)數(shù)額決定刑罰的做法已從多方面顯現(xiàn)出不合時宜。

上世紀(jì)八九十年代，說起“萬元戶”，在國內(nèi)絕對算得上是有錢人的象征。1988年“補充規(guī)定”將貪污、賄賂罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為：2000、1 萬、5 萬。這種劃分，起初也比較合乎國情。不過伴隨時間的推移，立法規(guī)定慢慢顯現(xiàn)出嚴(yán)重滯后于社會現(xiàn)實的特點。所以，“97 刑法”將定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)提高到：5000、5 萬、10 萬。但隨著時間推移，貪賄犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)明顯不符實踐要求。

就拿2012年舉例，全國檢察機關(guān)當(dāng)年共立案偵查貪賄犯罪案件26247 件，其中貪賄5 萬元以上、挪用公款10 萬元以上的案件20442 件。這意味著全國檢察機關(guān)偵查的大案數(shù)已占立案總數(shù)的77.9%。再從整體投射到局部地區(qū)，拿反貪立案數(shù)連續(xù)兩年位居江蘇省第一的南京市來說，2013年南京市檢察機關(guān)全年立案150 件192 人，大案率高達100%。這就意味著并解釋了五萬元以下的貪賄犯罪案件，在一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已基本不予追究。

再繼續(xù)拿“個人貪污數(shù)額在十萬元以上的，處十年以上有期徒刑或者無期徒刑，可以并處沒收財產(chǎn)；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處死刑，并處沒收財產(chǎn)”一款來說，只要貪污數(shù)額在十萬元以上的，如果沒有法定減輕處罰情節(jié)，必須處10年以上有期徒刑，量刑過重，不符合罪責(zé)刑相適應(yīng)原則。另外，何為“情節(jié)特別嚴(yán)重”？從過往案例來看，受賄數(shù)額從數(shù)十萬到百萬再到千萬、上億，死刑適用的標(biāo)準(zhǔn)如何掌握，一度成為實踐中司法機關(guān)難以應(yīng)對的問題。

>>隨著時間的推移，貪賄犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)提高。劉源制圖

>>嚴(yán)密反腐制度之籠 中國新聞圖片網(wǎng)供圖

嚴(yán)密反腐制度之籠

請大家思考一個問題：有兩名被告人，一名受賄10 萬元，一名受賄將近500 萬元，僅從判決結(jié)果作對比，兩人會不會得到相同的刑期？

太可能了！

首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授王劍波曾于2013年對2008年至2012年間受賄數(shù)額10 萬元以上不滿500 萬元的386 名被告人判處的刑罰進行統(tǒng)計。他發(fā)現(xiàn)，有29.5%的被告人被判處有期徒刑10年以上不滿11年的刑罰，有12.7%的被告人被判處有期徒刑11年以上不滿12年的刑罰。也就是說，受賄數(shù)額500 萬元以下的被告人，主刑量刑結(jié)果有很大一部分集中在有期徒刑10 至12年之間。

耐人尋味的是，實踐中就出現(xiàn)了這般景象：受賄10 萬元與受賄三五百萬元的被告人受到的處罰基本相當(dāng)。

此話怎講呢？

按照“97 刑法”規(guī)定，一旦受賄數(shù)額在10 萬元以上，且無法定情節(jié)減輕量刑，則必須處10年以上有期徒刑。如2011年12月，北京市平谷區(qū)黑豆峪小學(xué)原校長韓寶義貪污15 萬元被判刑10年；2014年2月，中科院空間科學(xué)與應(yīng)用研究中心原副主任許安受賄10 萬元，被判處有期徒刑10年。

為了具有可比性，我們拿同樣是2011年12月審判的張志忠案進行對比。首都機場原董事長張志忠索取或收受款物472 萬余元，被河北省衡水市中院判刑12年。

也同在那年前后，四川省委原副書記李春城受賄3979 萬元，與濫用職權(quán)罪兩罪并罰，判處有期徒刑13年；國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會原主任、黨委原副書記蔣潔敏受賄1403 萬元，加之巨額財產(chǎn)來源不明、濫用職權(quán)，判處有期徒刑16年；江西省人大常委會原副主任陳安眾受賄810 萬元，判處有期徒刑12年……

于是質(zhì)疑聲漸起：“貪污越多懲罰卻沒有越重，豈不是貪污越多越劃算？”

這種鮮明的對比、刑法適用不公平，很難給當(dāng)事人及其他民眾以合理解釋，自然也很難發(fā)揮出刑罰本應(yīng)有的懲戒和教育作用。

在這樣的背景下，人們開始不禁思考：為達到罪責(zé)刑相適應(yīng)，貪賄數(shù)額不應(yīng)是反映貪賄犯罪社會危害性程度和行為人人身危險性大小的唯一標(biāo)志。

為懲治貪賄犯罪的需要，2015年8月29日，第十二屆全國人大常委會第16次會議以153票贊成、2票反對、4票棄權(quán)，表決通過了《中華人民共和國刑法修正案（九）》（以下簡稱《刑法修正案（九）》）。

《刑法修正案（九）》對貪賄犯罪作出了一系列重大修改，加大了懲處腐敗犯罪的力度，進一步完善反腐敗的立法規(guī)定，嚴(yán)密了腐敗犯罪的制度之籠。它是“97刑法”實施以來立法機關(guān)對貪賄犯罪修改條文最多、修改幅度最大、修改內(nèi)容最為豐富的一次。

其中，《刑法修正案（九）》將“貪賄犯罪由單純的‘?dāng)?shù)額’標(biāo)準(zhǔn)修改為‘?dāng)?shù)額或者情節(jié)’標(biāo)準(zhǔn)”。第四十四條規(guī)定：“將刑法第三百八十三條修改為：‘對犯貪污罪的，根據(jù)情節(jié)輕重，分別依照下列規(guī)定處罰：（一）貪污數(shù)額較大或者有其他較重情節(jié)的，處……（二）貪污數(shù)額巨大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處……（三）貪污數(shù)額特別巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處……”

更值得一提的是，貪賄犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，不再統(tǒng)一由立法機關(guān)規(guī)定，而是授權(quán)最高司法機關(guān)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展和司法實踐的客觀需要作出解釋或調(diào)整。這既便于保持刑法的穩(wěn)定性和立法的嚴(yán)肅性，也符合司法規(guī)律和實踐需要。

與此同時，《刑法修正案（九）》在進一步完善反腐敗立法上，還有很多可圈可點的地方。如基本廢除貪賄犯罪的交叉刑；廢除貪賄犯罪中絕對確定的法定刑；進一步擴大貪賄犯罪坦白從寬的適用范圍；修改行賄罪處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大對行賄犯罪的懲治力度；增設(shè)對有影響力的人行賄罪，嚴(yán)密行賄犯罪法網(wǎng)；增設(shè)財產(chǎn)刑，加大對貪賄犯罪的處罰力度；對貪賄犯罪增設(shè)死緩期滿后適用終身監(jiān)禁；刪除貪賄犯罪中行政處分內(nèi)容。

>>修改行賄罪處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大對行賄犯罪的懲治力度。劉源制圖

鋪就產(chǎn)權(quán)維護之路

反腐敗之路，《刑法修正案（九）》的出現(xiàn)恰逢其時。2020年12月26日下午，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過的另一部刑法修正案，在懲治職務(wù)犯罪問題上，同樣意義非凡。它，就是《刑法修正案（十一）》。

為了加強對非公有制經(jīng)濟的平等保護，《刑法修正案（十一）》對非國家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)作出了重大修改，提高了刑事懲罰力度。

眾所周知，公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是我國社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分。而且，客觀地說，中國改革開放的歷史，從某種意義上講，實際就是中國非公經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大的歷史。進入上世紀(jì)九十年代，尤其在1992年鄧小平南巡之后，中國個體私營等非公有制經(jīng)濟得到迅速、持續(xù)、穩(wěn)步的發(fā)展。與此同時，相對應(yīng)的非公有制公司、企業(yè)中腐敗犯罪問題也日益突出。

但當(dāng)時我國的刑法僅規(guī)定了貪污罪、挪用公款罪和受賄罪，張兆松將其稱之為“一元制”，幾項罪名僅針對國家工作人員、集體經(jīng)濟組織工作人員等，顯然無法對非公公司、企業(yè)的侵占、挪用和受賄行為予以定罪處罰。

1993年6月22日，在第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議上，時任全國人大常委會法制工作委員會副主任卞耀武提到，有些同志認為，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，商事活動日益頻繁，商事犯罪逐漸增多，建議在制定公司法的同時，制定刑法關(guān)于懲治公司犯罪的補充規(guī)定。

隨后，全國人大常委會1995年2月28日通過《關(guān)于懲治違反公司法的犯罪的決定》，增設(shè)侵占罪（1997年更名為“職務(wù)侵占罪”）、挪用資金罪和商業(yè)受賄罪（1997年更名為“非國家工作人員受賄罪”）。

我們發(fā)現(xiàn)，決定中第11 條及12 條的相關(guān)規(guī)定所確立的立法模式，后被“97刑法”所采納。自此，拉開貪污賄賂犯罪的“二元制”序幕——我國貪污賄賂犯罪根據(jù)犯罪主體的不同區(qū)分為兩大類：犯罪主體是國家工作人員的，構(gòu)成貪污罪、挪用公款罪和受賄罪；犯罪主體是非國家工作人員的，則構(gòu)成職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。

實踐中，這種“二元制”劃分模式在一定程度上，造成非國有企業(yè)保護弱化的現(xiàn)實問題。就像在大多數(shù)人的認知中，腐敗犯罪一向被看作是公權(quán)力領(lǐng)域問題，企業(yè)家尤其是民營企業(yè)家腐敗犯罪研究往往易成為被忽視的領(lǐng)域。

毋庸置疑，全面反腐不僅意味著要覆蓋所有公權(quán)力部門（黨政機關(guān)、國有企事業(yè)單位等），而且還應(yīng)涵蓋以民營企業(yè)為代表的私營部門。

>>加強對非公有制經(jīng)濟的平等保護 劉源制圖

北京師范大學(xué)中國企業(yè)家犯罪預(yù)防研究中心主任張遠煌教授對2014～2018年五個統(tǒng)計年度的企業(yè)家腐敗犯罪案例進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)：“民營企業(yè)和企業(yè)家腐敗犯罪已占其全部犯罪總數(shù)的30%，增幅也明顯快于國有企業(yè)和企業(yè)家腐敗犯罪，已成為現(xiàn)階段我國腐敗現(xiàn)象的重要組成部分。而且公共部門的腐敗與民營企業(yè)和企業(yè)家的腐敗之間，客觀上存在著相互交織、互為因果的關(guān)系?！?/p>

早在1999年，修正后的憲法就賦予了非公有制經(jīng)濟在我國的重要地位，但我國刑法卻沒有跟得上憲法原則的變化，作出及時的跟進和調(diào)整。黨的十八屆三中全會更明確地指出：“公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)?！比缛粜谭▽用娌患訌妼ζ涞年P(guān)注和保護，顯然無法滿足我國非國有企業(yè)發(fā)展保護的客觀實際需求。

也是在這樣的背景下，2016年2月，最高人民檢察院出臺《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能依法保障和促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展的意見》，提出在司法層面“牢固樹立平等保護的理念，加強對非公有制經(jīng)濟的司法保護，對公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟平等保護”。同年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》，第3 條“完善平等保護產(chǎn)權(quán)的法律制度”明確提出，“加大對非公有財產(chǎn)的刑法保護力度”。同月28日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實加強產(chǎn)權(quán)司法保護的意見》，重申切實加強產(chǎn)權(quán)司法保護，“堅持各種所有制經(jīng)濟權(quán)利平等”。

種種跡象表明，已到了刑法及時跟進的時刻。

揭開平等保護之貌

2020年12月26日，第十三屆全國人大常委會第二十四次會議通過《中華人民共和國刑法修正案(十一)》。張兆松向記者介紹，《刑法修正案（十一）》涉及職務(wù)犯罪條文修改的共有5 條。

其中，《刑法修正案（十一）》進一步提高和調(diào)整非國家工作人員受賄罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪的刑罰配置。采取了增加一檔加重法定刑的同時減輕前一檔法定刑的修法方式，使公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟刑法保護進一步平衡。

首先，修正后的三個罪名法定刑幅度由兩個增加為三個。非國家工作人員受賄罪和職務(wù)侵占罪的自由刑幅度，由“五年以下有期徒刑或拘役”“五年以上有期徒刑”修正為“三年以下有期徒刑或拘役”“三年以上十年以下有期徒刑”“十年以上有期徒刑或者無期徒刑”。挪用資金罪的自由刑幅度由“三年以下有期徒刑或拘役”“三年以上十年以下有期徒刑”修正為“三年以下有期徒刑或拘役”“三年以上七年以下有期徒刑”“七年以上有期徒刑”。

其次，法定刑整體上進行了提升，非國家工作人員受賄罪和職務(wù)侵占罪的最高刑由15年修改為無期徒刑，挪用資金罪的最高刑由10年修改為15年。

從立法機關(guān)對此作出的說明可以看出，《刑法修正案（十一）》對這三罪的修訂，旨在“加大懲治民營企業(yè)內(nèi)部發(fā)生的侵害民營企業(yè)財產(chǎn)的犯罪”，“落實產(chǎn)權(quán)平等保護精神”。

在這樣的信號傳遞下，記者注意到，不乏有學(xué)者發(fā)聲認為：“現(xiàn)有的刑法體系中，刑法分則對分別侵犯了公有制、非公有制經(jīng)濟主體產(chǎn)權(quán)的同類行為設(shè)置差別性的刑罰并不合理，應(yīng)當(dāng)在入罪標(biāo)準(zhǔn)與量刑標(biāo)準(zhǔn)上均給予平等保護?！薄霸诩訌妼Ψ枪兄飘a(chǎn)權(quán)的刑法保護力度，平等保護非公有制產(chǎn)權(quán)與公有制產(chǎn)權(quán)的當(dāng)下，刑事立法似乎應(yīng)當(dāng)減少甚至消除前述三對犯罪的法定刑差距?！?/p>

對此，華東政法大學(xué)教授劉憲權(quán)認為，區(qū)分非國家工作人員受賄罪與受賄罪、職務(wù)侵占罪與貪污罪、挪用資金罪與挪用公款罪的關(guān)鍵并不在于侵害財產(chǎn)的性質(zhì)，而是取決于犯罪主體是否具備國家工作人員的特殊身份。因此，他在《刑法修正案（十一）中法定刑的調(diào)整與適用》一文中表示，加大對非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的刑法保護力度無可厚非，平等保護非公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)與公有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)也是產(chǎn)權(quán)平等保護理念的應(yīng)有之義。但是，這并不表示刑法必須將非國家工作人員受賄罪與受賄罪、職務(wù)侵占罪與貪污罪、挪用資金罪與挪用公款罪的刑罰配置保持一致或均衡。

>>劉源制圖

除了對法定刑的完善，《刑法修正案（十一）》以罰金刑分別取代了非國家工作人員受賄罪與職務(wù)侵占罪第二檔加重刑中規(guī)定的沒收財產(chǎn)刑，同時在每一檔量刑幅度中都增加了“并處罰金”的適用規(guī)定。劉憲權(quán)發(fā)文肯定，這種調(diào)整模式通過設(shè)置罰金刑避免了非“沒收財產(chǎn)”即“無財產(chǎn)刑處罰”的極端情況，司法實踐能夠以不同數(shù)額的罰金刑配合主刑自由刑，在一定程度更好地實現(xiàn)了罪刑相適應(yīng)的刑法基本原則。

《刑法修正案（十一）》提高了挪用資金罪的法定刑，廢除挪用資金“數(shù)額較大不退還”的加重處罰的規(guī)定。特別是新設(shè)立的退賠、退贓可以減輕處罰的規(guī)定，對今后的刑事立法具有深遠的影響。張兆松認為，不僅“職務(wù)犯罪行為人事后積極退贓退賠的情形，可以將其視為部分法益恢復(fù)犯罪”，而且一些涉及財產(chǎn)型犯罪，也可以納入“法益可恢復(fù)性犯罪”，只要行為人退賠、退贓的都可以得到從寬處罰。

因此，他建議在刑法分則中對更多的罪名作出類似的規(guī)定，以擴大退賠、退贓可以減輕處罰的罪名范圍，或者考慮在刑法總則中對特定的案件類型、退賠退贓時間等條件作出統(tǒng)一規(guī)定，凡符合條件的均可以從輕、減輕或者免除處罰。

就如中央民族大學(xué)法學(xué)院院長韓軼教授所說，實際上，基于法律的穩(wěn)定性需求和刑法自身的謙抑性本質(zhì)，每一次刑法修正案都應(yīng)當(dāng)是社會發(fā)展新情況的必要回應(yīng)和法律體系協(xié)調(diào)的剛性需求。只有充分理解每次修正背后的立法考量，才能正確適用修正后的刑法規(guī)范。

近年來，我國刑法的更新頻率和內(nèi)容都有了明顯的提升，這是由于當(dāng)前外部世界正處于急速發(fā)展的變革期間，法律所保護的各項權(quán)益也在不斷演變、異化。世界范圍內(nèi)各國的法律體系都在快速更新，我國刑法作為保護最為廣泛利益的重要部門法，也必然要實現(xiàn)自身的時代更新。

我們深知，反腐敗斗爭只有進行時，沒有完成時。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出的：“反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。”

反腐，我們始終在路上。

反腐立法，我們永遠不懈怠。