綜合性積分落戶(hù)政策的特征、限度及完善

謝寶富 袁倩

[摘要] 北京市積分落戶(hù)政策目標(biāo)多元化，積分指標(biāo)體系較具綜合性，強(qiáng)調(diào)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的基礎(chǔ)而非主導(dǎo)作用，重視不同類(lèi)別積分指標(biāo)的賦分平衡，具有從指標(biāo)冗繁、不以就業(yè)及居住積分為主的舊積分落戶(hù)向指標(biāo)簡(jiǎn)約、以就業(yè)及居住積分為主的新積分落戶(hù)過(guò)渡之特征;雖較具正面價(jià)值，但本質(zhì)上是以一套積分落戶(hù)體系適用多類(lèi)流動(dòng)人口，在流動(dòng)人口落戶(hù)權(quán)與城市人口調(diào)控之間、推動(dòng)流動(dòng)人口平等落戶(hù)與促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、積分指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)導(dǎo)向功能與引導(dǎo)力不足之間、積分指標(biāo)的簡(jiǎn)約性與合理性之間矛盾凸顯。應(yīng)建設(shè)都市衛(wèi)星城，擴(kuò)大落戶(hù)規(guī)模，完善人口調(diào)控及職住平衡，針對(duì)不同流動(dòng)人口采用不同落戶(hù)辦法。

[關(guān)鍵詞]超大城市;流動(dòng)人口;積分落戶(hù);公共政策

[中圖分類(lèi)號(hào)]D631.4中圖分類(lèi)號(hào)[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]文獻(xiàn)標(biāo)志碼A[文章編號(hào)]16724917（2021）03004911

引言

2010年以來(lái)，積分落戶(hù)逐漸由農(nóng)民工落戶(hù)城市政策演變?yōu)槌蟪鞘薪鉀Q存量流動(dòng)人口落戶(hù)問(wèn)題的政策工具，受到中央重視。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》（2020年3月30日）明確指出，要深化戶(hù)籍制度改革，推動(dòng)超大城市完善積分落戶(hù)政策。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，戶(hù)籍因關(guān)及每個(gè)人的生老病死而被視為中國(guó)第一證件。在40余年改革滌蕩下，多數(shù)地方戶(hù)籍制度早已面目全非，但北京市戶(hù)籍改革仍是“難啃的骨頭”。2011年，北京市政協(xié)常委會(huì)首次強(qiáng)調(diào)以科技貢獻(xiàn)、專(zhuān)業(yè)技能、在京時(shí)間等指標(biāo)，計(jì)算非京籍人才積分，達(dá)標(biāo)者可落戶(hù)北京。2014年，北京市發(fā)改委草擬積分落戶(hù)方案，組織領(lǐng)導(dǎo)、專(zhuān)家討論。2015年12月，北京市頒布《北京市積分落戶(hù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)征求意見(jiàn)。2016年8月，北京市頒布《北京市積分落戶(hù)管理辦法（試行）》（京政辦發(fā)〔2016〕39號(hào)）。2018年4月，北京市公布《北京市積分落戶(hù)操作管理細(xì)則（試行）》，開(kāi)放在線(xiàn)系統(tǒng)，接受積分落戶(hù)申報(bào)。2020年7月，北京市頒布《北京市積分落戶(hù)管理辦法》（京政辦發(fā)〔2020〕9號(hào)）及《北京市積分落戶(hù)操作管理細(xì)則》，對(duì)2016年政策方案涉及的年齡、職住平衡等方面指標(biāo)進(jìn)行微調(diào)，開(kāi)啟新一輪積分落戶(hù)工作，迄今為止，已完成三輪積分落戶(hù)。

作為改革熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，積分落戶(hù)向?yàn)閷W(xué)界關(guān)注。鄭梓楨和宋?。?012年）、楊安隊(duì)（2015年）、劉小年（2011年）指出，積分落戶(hù)有利于突破戶(hù)籍藩籬，解構(gòu)其背后的福利，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[1-3]。孫婕（2018年）比較15市（或?。┓e分落戶(hù)政策，認(rèn)為各地積分指標(biāo)體系均有科學(xué)性，是選擇落戶(hù)人員的科學(xué)手段[4]。陳景云和劉志光（2013年）認(rèn)為，積分落戶(hù)可改善城市戶(hù)籍與非戶(hù)籍人口“倒掛”現(xiàn)象，優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)，吸納高學(xué)歷、高技能人才[5]。趙德余（2013年）認(rèn)為，相對(duì)行政審批式準(zhǔn)入制度，積分落戶(hù)更具合法性，可獲更多社會(huì)支持[6]。但也有學(xué)者指陳其不足。陳景云和劉志光（2013年）、陸杰華（2015年）、李曉壯（2016年）直陳超大特大城市積分落戶(hù)門(mén)檻過(guò)高[5][7-8]。張小勁和陳波（2017年）發(fā)現(xiàn)，多數(shù)城市積分政策“篩選性”過(guò)強(qiáng)，優(yōu)選高學(xué)歷、高技能、多財(cái)富者的傾向明顯[9]。江立華和谷玉良（2014年）指出，學(xué)歷、技術(shù)技能、投資納稅等分值過(guò)高，使積分落戶(hù)淪為變相人才引進(jìn)，有違政策初衷[10]。侯慧麗（2014年）認(rèn)為，積分落戶(hù)會(huì)加大地區(qū)間人力資本、城鄉(xiāng)公共服務(wù)、個(gè)人發(fā)展等差距[11]。在指陳問(wèn)題之余，一些學(xué)者提出了改革建議。張煒（2015年）建議，北京市要妥善處理積分落戶(hù)與人口調(diào)控的關(guān)系，制定合理的落戶(hù)規(guī)模[12]。康嵐（2015年）認(rèn)為，應(yīng)提高實(shí)用技能和年限指標(biāo)的權(quán)重值，適當(dāng)降低學(xué)歷指標(biāo)的權(quán)重值[13]。侯慧麗（2014年）建議，減少積分落戶(hù)風(fēng)險(xiǎn)，讓流動(dòng)人口享受政策福利，保持政策公平[11]。鄭梓楨和宋?。?011年）認(rèn)為，既要抓積分落戶(hù)，也要抓屬地服務(wù)，以期基本公共服務(wù)均等化[14]。

總體來(lái)看，既有成果多屬地域性政策個(gè)案或比較研究，且地域關(guān)注尚欠均衡，珠三角城市積分落戶(hù)政策出臺(tái)早，學(xué)界關(guān)注多;北京市積分落戶(hù)政策頒行晚，學(xué)界關(guān)注少，雖有專(zhuān)門(mén)研究，但多屬政策出臺(tái)前預(yù)研成果陳沖的《北京市居住證立法問(wèn)題研究》（中央民族大學(xué)學(xué)位論文，2015年），考察了北京市積分落戶(hù)規(guī)模、目標(biāo)群體、指標(biāo)公正透明等問(wèn)題。陸杰華的《首都人口調(diào)控背景下的居住證制度設(shè)計(jì)》（《北京觀察》2015年11期），分析了北京市積分落戶(hù)門(mén)檻高、與人口調(diào)控有矛盾等問(wèn)題。李曉壯的《居住證積分落戶(hù)規(guī)模初步測(cè)度與分析——以北京市為例》（《調(diào)研世界》2016年7期），考察了北京積分落戶(hù)政策草案，認(rèn)為積分落戶(hù)門(mén)檻有普惠性，建議處理好戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、門(mén)檻高與底線(xiàn)公平、存量與增量等關(guān)系。以上成果都是北京市積分落戶(hù)政策頒布前的預(yù)研成果。，對(duì)正式政策及實(shí)施尚欠考察。對(duì)北京市積分落戶(hù)以一套積分指標(biāo)體系追求多元目標(biāo)、合法穩(wěn)定就業(yè)及居住指標(biāo)居基礎(chǔ)而非主導(dǎo)地位、積分指標(biāo)形似向年輕人實(shí)則向不老不少者傾斜等特征，以及該政策的潛在矛盾及化解等均缺乏研究。鑒此，本文擬對(duì)北京市積分落戶(hù)政策謹(jǐn)予探討。

一、政策內(nèi)涵及特征

積分落戶(hù)是北京市遵循中央戶(hù)籍改革精神，以綜合積分方式，為在京合法穩(wěn)定就業(yè)和居住、有意愿且有能力在京定居的流動(dòng)人口增辟的落戶(hù)通道。主要內(nèi)容包括4項(xiàng)資格條件（申請(qǐng)人須持北京居住證、法定退休年齡以下、在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)7年以上、無(wú)刑事犯罪記錄）、2項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)（在京合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居?。?、7項(xiàng)導(dǎo)向指標(biāo)（教育背景、職住區(qū)域、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、納稅、年齡、榮譽(yù)表彰、守法記錄指標(biāo)）等。主要特征如下。

第一，政策目標(biāo)多元化，指標(biāo)體系較具綜合性。與深圳、廣州、武漢等市不同，北京市未在頒行針對(duì)人才類(lèi)流動(dòng)人口的條件落戶(hù)政策之外另行頒布針對(duì)非人才類(lèi)流動(dòng)人口的積分落戶(hù)政策，而是以一套積分體系適用多類(lèi)流動(dòng)人口，因而積分指標(biāo)體系更具綜合性，政策目標(biāo)更顯多元化。首先，旨在解決在京合法穩(wěn)定就業(yè)、居住的流動(dòng)人口落戶(hù)問(wèn)題。作為首都和超大城市，北京市有人口調(diào)控壓力，但這并未阻礙其促進(jìn)流動(dòng)人口市民化的努力。因此，解決合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定居?。ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住）的流動(dòng)人口落戶(hù)問(wèn)題是北京市積分落戶(hù)政策的首要目標(biāo)。主要政策表現(xiàn)是積分指標(biāo)體系強(qiáng)調(diào)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的基礎(chǔ)地位，規(guī)定每連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)1年積3分，在自有產(chǎn)權(quán)住所每連續(xù)居住滿(mǎn)1年積1分，在合法租賃住所和單位宿舍每連續(xù)居住滿(mǎn)1年積05分，大體上4年左右合法穩(wěn)定就業(yè)及居住分值等于大學(xué)本科學(xué)歷及學(xué)士學(xué)位分值，且就業(yè)及居住積分可累積到退休為止。其次，旨在實(shí)現(xiàn)人口調(diào)控目標(biāo)。2015年北京市委規(guī)定，截至2020年全市常住人口總量控制在2 300萬(wàn)人以?xún)?nèi)，城六區(qū)（東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)）常住人口比2014年下降15%左右，“大城市病”得到有效緩解[15]。盡管“管得住‘戶(hù)口，控不了‘人口”，但北京戶(hù)口依舊十分令人艷羨，積分落戶(hù)若開(kāi)“口”過(guò)大，對(duì)人口增長(zhǎng)的刺激作用勢(shì)必“立竿見(jiàn)影”[12]，故而決策者不免慎之又慎，近幾年均只給6 000個(gè)/年的積分落戶(hù)指標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)城六區(qū)常住人口下降15%左右的硬任務(wù)，北京市2016年版積分落戶(hù)政策規(guī)定流動(dòng)人口由城六區(qū)遷居本市其他區(qū)域的，每滿(mǎn)1年積2分，最高積6分;若就業(yè)地和居住地均做如是改變，每滿(mǎn)1年積4分，最高積12分。2020年版積分落戶(hù)方案不再?gòu)?qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)移前的就業(yè)和居住情況，規(guī)定自2018年1月1日起，申請(qǐng)人在本市城六區(qū)之外其他行政區(qū)自有住所居住的，且取得落戶(hù)資格后應(yīng)當(dāng)在該自有住所落戶(hù)，每滿(mǎn)1年加2分;滿(mǎn)足上述條件且在本市城六區(qū)之外其他行政區(qū)工作的，每滿(mǎn)1年加3分。以上情況，最高加12分。再次，旨在優(yōu)化人口年齡結(jié)構(gòu)，吸納本市發(fā)展所需的科技、文化人才。截至2015年底，北京60歲以上、65歲以上戶(hù)籍老年人口分別占戶(hù)籍人口總數(shù)的236%、159%，遠(yuǎn)超老齡化社會(huì)的國(guó)際通行標(biāo)準(zhǔn)——60歲以上、65歲以上人口分別占10%、7%[16]。截至2017年底，北京60歲以上戶(hù)籍老年人口占戶(hù)籍人口總數(shù)的245%，戶(hù)籍人口老齡化程度居全國(guó)第二[17]。由于合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分隨年齡遞增，可延至退休為止，若不給年輕人以年齡分，積分落戶(hù)勢(shì)必加劇北京戶(hù)籍人口老齡化趨勢(shì)。因此，北京市給予45歲以下申請(qǐng)人以20分年齡分，該分?jǐn)?shù)約等于在京合法穩(wěn)定就業(yè)及居住5年的積分，“使青年人在積分上具備一定優(yōu)勢(shì)”[18]。北京是國(guó)家科技創(chuàng)新中心、文化中心和北方經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，對(duì)相關(guān)領(lǐng)域人員的學(xué)歷、專(zhuān)業(yè)修養(yǎng)要求較高。城市發(fā)展需吸納符合其功能定位、發(fā)展方向的優(yōu)秀人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，故而積分方案對(duì)大專(zhuān)以上學(xué)歷者設(shè)置了學(xué)歷分，且在高低學(xué)歷之間有較大分值差距。同時(shí)，還專(zhuān)門(mén)設(shè)置了科技文化獎(jiǎng)勵(lì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、納稅等指標(biāo)及分值，對(duì)在科技、文化領(lǐng)域取得突出成績(jī)的申請(qǐng)人、國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)的高管和核心技術(shù)人員、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)業(yè)中介服務(wù)人員及納稅突出者，予以不同加分，借以“保障城市發(fā)展對(duì)人力資源的需要”[16]。最后，旨在加強(qiáng)流動(dòng)人口管理，改進(jìn)社會(huì)秩序。北京戶(hù)口對(duì)流動(dòng)人口深具吸引力，“任何一個(gè)來(lái)北京闖蕩的人其實(shí)內(nèi)心都會(huì)希望獲得落戶(hù)的資格”[19]，這就為北京通過(guò)設(shè)置導(dǎo)向性積分指標(biāo)以引導(dǎo)、規(guī)范流動(dòng)人口行為提供了可能。因此，北京將無(wú)刑事犯罪記錄作為流動(dòng)人口申請(qǐng)積分落戶(hù)的前提條件之一;規(guī)定自積分落戶(hù)申報(bào)工作啟動(dòng)前連續(xù)5年有涉稅違法行為記錄、行政拘留記錄的申請(qǐng)人，每條記錄相應(yīng)扣減12分、30分，是為引導(dǎo)流動(dòng)人口遵紀(jì)守法;規(guī)定申請(qǐng)人須持本市居住證，租房時(shí)須簽訂房屋租賃合同，登記備案，依法納稅，方可獲得積分，是為強(qiáng)化流動(dòng)人口和出租房登記管理;規(guī)定申請(qǐng)人被評(píng)選為省部級(jí)以上勞動(dòng)模范、全國(guó)道德模范或首都道德模范、全國(guó)見(jiàn)義勇為英雄模范或首都見(jiàn)義勇為好市民的，可獲20分，是為激勵(lì)流動(dòng)人口勤勞守善、勇于擔(dān)當(dāng)。

第二，強(qiáng)調(diào)合法穩(wěn)定就業(yè)、居住積分的基礎(chǔ)而非主導(dǎo)地位。為解決在京合法穩(wěn)定就業(yè)及居住的流動(dòng)人口落戶(hù)問(wèn)題，北京市設(shè)置了兩個(gè)基礎(chǔ)性積分指標(biāo)——合法穩(wěn)定就業(yè)、居住，以連續(xù)繳納社保年限作為合法穩(wěn)定就業(yè)年限的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，每連續(xù)繳納社保滿(mǎn)1年積3分。在自有產(chǎn)權(quán)住所每連續(xù)住滿(mǎn)1年積1分，在合法租賃住所和用人單位提供的有合法產(chǎn)權(quán)的宿舍每連續(xù)住滿(mǎn)1年積05分。合法穩(wěn)定就業(yè)的分值高于合法穩(wěn)定居住，體現(xiàn)了對(duì)勞動(dòng)積累的尊重。若申請(qǐng)人在京合法穩(wěn)定就業(yè)及居住10年以上，則其就業(yè)及居住積分之和可超過(guò)或接近單項(xiàng)最高積分——博士學(xué)位積分（37分）。與珠三角早期積分落戶(hù)政策重學(xué)歷和技能積分輕就業(yè)及居住積分相比確有較大不同，體現(xiàn)了北京對(duì)中央政策精神的遵循。不過(guò)，若加入學(xué)歷、年齡、職住平衡、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、納稅、榮譽(yù)表彰等導(dǎo)向分，則可發(fā)現(xiàn)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分在北京積分指標(biāo)體系中雖居基礎(chǔ)地位，卻未占主導(dǎo)地位，離中央要求超大城市完善積分落戶(hù)政策，“確保社會(huì)保險(xiǎn)繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例”[20]的要求尚有一定距離，呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)積分落戶(hù)以不強(qiáng)調(diào)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的主導(dǎo)地位、指標(biāo)冗繁的2009年中山市積分落戶(hù)政策為代表。向新興積分落戶(hù)以強(qiáng)調(diào)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的主導(dǎo)地位、指標(biāo)簡(jiǎn)約的深圳市現(xiàn)行積分落戶(hù)政策為代表。過(guò)渡的特征。

第三，重視不同積分指標(biāo)間的賦分平衡，以免積分向高學(xué)歷者過(guò)度傾斜。北京市積分落戶(hù)政策只認(rèn)學(xué)歷學(xué)位，不認(rèn)職稱(chēng)技能，且在對(duì)學(xué)歷學(xué)位賦分時(shí)，力求保持就學(xué)與就業(yè)、居住之間的賦分平衡，即就學(xué)一年的積分與合法穩(wěn)定就業(yè)及居住一年的積分大體相當(dāng)。假設(shè)申請(qǐng)人高中畢業(yè)后即在京合法穩(wěn)定就業(yè)及居住，若住自有產(chǎn)權(quán)房，合法穩(wěn)定就業(yè)及居住每年可積4分，10年可積40分;若租住或住單位宿舍，合法穩(wěn)定就業(yè)及居住每年可積35分，10年可積35分。假設(shè)申請(qǐng)人高中畢業(yè)后選擇升學(xué)而非就業(yè)，且一直讀到博士畢業(yè)，一般需10年以上，可積37分，加上只認(rèn)學(xué)歷學(xué)位不認(rèn)職稱(chēng)技能等因素，理論上確實(shí)體現(xiàn)了就學(xué)與合法穩(wěn)定就業(yè)及居住之間的賦分平衡。不加區(qū)別地認(rèn)為北京積分落戶(hù)政策“最重教育程度”[21]是值得商榷的。此外，北京市還強(qiáng)調(diào)年齡積分與合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的平衡。在賦予合法穩(wěn)定就業(yè)及居住每滿(mǎn)1年積35分或4分、積分可累積到退休為止的同時(shí)，又予45歲以下者以20分年齡分，超過(guò)45歲的，每增加1歲（含不滿(mǎn)1歲）少加4分。

第四，積分落戶(hù)門(mén)檻高、指標(biāo)少。作為首善之區(qū)和經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，北京就業(yè)機(jī)會(huì)多，公共服務(wù)好，社會(huì)秩序佳，戶(hù)口“含金量”高。在流動(dòng)人口看來(lái)，即便不能入籍北京，在京就業(yè)所獲收入、收益和提升機(jī)會(huì)仍大于在其他城市所獲“收入和戶(hù)籍福利之和” [22]，這就使北京有條件設(shè)置較高積分落戶(hù)門(mén)檻，而“大城市病”嚴(yán)重、人口調(diào)控壓力又決定了北京有必要設(shè)置較高積分落戶(hù)門(mén)檻。因此，北京市規(guī)定流動(dòng)人口在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)7年以上方可參加積分落戶(hù)，比其他超大城市積分落戶(hù)門(mén)檻高出不少。例如，《廣州市積分落戶(hù)辦法》（穗府辦規(guī)〔2020〕11號(hào)）規(guī)定，流動(dòng)人口在穗繳納社保滿(mǎn)4 年以上可參加積分落戶(hù)?！渡钲谑蟹e分入戶(hù)辦法（試行）》（深發(fā)改規(guī)〔2017〕1 號(hào)）規(guī)定，流動(dòng)人口依法按時(shí)參加深圳市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)滿(mǎn)5 年以上可參加積分落戶(hù)。天津市2017年積分落戶(hù)辦法規(guī)定，流動(dòng)人口在津連續(xù)繳納社保滿(mǎn)1年可參加積分落戶(hù)[23]。《武漢市積分入戶(hù)管理辦法（試行）》（武政規(guī)〔2017〕23號(hào)）規(guī)定，流動(dòng)人口只要參加本市社會(huì)保險(xiǎn)即可申請(qǐng)積分落戶(hù)。北京市的積分落戶(hù)政策規(guī)定不僅門(mén)檻最高，而且指標(biāo)最少。2018年、2019年、2020年北京積分落戶(hù)指標(biāo)均為6 000人而已，廣州、深圳2018年積分落戶(hù)指標(biāo)分別為7 000人、10 000人，2019年積分落戶(hù)指標(biāo)分別為8 000人、10 000人，2020年積分落戶(hù)指標(biāo)分別為10 000人、10 000人。表面看來(lái)，三市差距不大，可穗、深人才落戶(hù)門(mén)檻比北京低得多?！渡钲谑腥瞬乓M(jìn)實(shí)施辦法》（深人社規(guī)〔2016〕22號(hào)）規(guī)定，普通高等教育本科以上學(xué)歷、45歲以下的或?qū)？埔陨蠈W(xué)歷、35周歲以下的流動(dòng)人口，身體健康、在深圳依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)、符合本市計(jì)劃生育規(guī)定、未參加國(guó)家禁止的組織及活動(dòng)、無(wú)刑事犯罪記錄，可申請(qǐng)辦理人才引進(jìn)落戶(hù)。積分落戶(hù)不過(guò)是深圳市針對(duì)46歲以上本科生、36歲以上專(zhuān)科生和高中、中專(zhuān)以下學(xué)歷者的落戶(hù)通道。《廣州市引進(jìn)人才入戶(hù)管理辦法》（穗府辦規(guī)〔2020〕10號(hào)）規(guī)定，40周歲以下具有國(guó)內(nèi)普通高校全日制大學(xué)本科學(xué)歷并有學(xué)士學(xué)位或具有國(guó)（境）外學(xué)士學(xué)位或具有中級(jí)職稱(chēng)的人員，45歲以下具有碩士研究生學(xué)歷或具有碩士學(xué)位的人員，50周歲以下具有博士研究生學(xué)歷或具有博士學(xué)位或具有高級(jí)職稱(chēng)的人員，以及其他眾多優(yōu)秀技術(shù)、技能人才均可落戶(hù)廣州?？梢?jiàn)穗、深不僅人才落戶(hù)門(mén)檻較低，且在低門(mén)檻人才落戶(hù)政策之外另行積分落戶(hù)政策。而北京不僅未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)人才類(lèi)存量流動(dòng)人口的落戶(hù)政策，而且既有人才落戶(hù)門(mén)檻亦未降低，可見(jiàn)北京6 000名落戶(hù)指標(biāo)與穗、深8 000名、10 000名落戶(hù)指標(biāo)無(wú)法相提并論。

第五，指標(biāo)體系簡(jiǎn)約明了，操作便捷準(zhǔn)確。除4項(xiàng)資格條件外，北京積分指標(biāo)體系僅設(shè)2項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo)，7項(xiàng)導(dǎo)向性指標(biāo)，且只認(rèn)學(xué)歷學(xué)位，不認(rèn)職稱(chēng)技能;對(duì)志愿服務(wù)、無(wú)償獻(xiàn)血、個(gè)人捐贈(zèng)、執(zhí)業(yè)資格證、發(fā)明專(zhuān)利、緊缺行業(yè)及工種、婚姻家庭等一概不予積分;年齡、職住區(qū)域等積分或采用45歲以下一次性加20分，超齡者逐歲遞減式加分，或每年加2分或3分、最高限加12分，均不采用逐年加分、直到退休為止的方式，執(zhí)行起來(lái)相對(duì)簡(jiǎn)便，與指標(biāo)冗繁的傳統(tǒng)積分指標(biāo)體系頗異其趣，與2016年以來(lái)深、穗簡(jiǎn)約型積分指標(biāo)體系 2016年廣州市積分落戶(hù)指標(biāo)僅含文化程度、技術(shù)能力、急需工種或職業(yè)資格、社會(huì)服務(wù)、納稅、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、職住平衡7項(xiàng)指標(biāo)。2017年深圳市積分落戶(hù)指標(biāo)僅含穩(wěn)定居?。ㄗ杂凶》?、租賃住房）、穩(wěn)定就業(yè)（養(yǎng)老保險(xiǎn)）、誠(chéng)信守法（個(gè)人信用、違法犯罪）3類(lèi)積分指標(biāo)。比較相似，與中央倡導(dǎo)超大城市簡(jiǎn)化積分落戶(hù)指標(biāo)體系的政策精神一脈相承。為便于操作，北京市還專(zhuān)門(mén)開(kāi)發(fā)積分落戶(hù)在線(xiàn)申報(bào)系統(tǒng)，流動(dòng)人口積分申報(bào)、主管單位審核均可依托該系統(tǒng)進(jìn)行，申請(qǐng)人提交的積分指標(biāo)信息由相關(guān)單位聯(lián)動(dòng)審核，各單位通過(guò)系統(tǒng)記載的原始數(shù)據(jù)對(duì)申請(qǐng)人的資格條件和積分情況進(jìn)行比對(duì)，由系統(tǒng)自動(dòng)判斷并計(jì)算積分，保證了積分統(tǒng)計(jì)和資料審核的準(zhǔn)確性。2019年，北京市取消現(xiàn)場(chǎng)審核環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全網(wǎng)通辦，申請(qǐng)人足不出戶(hù)即可完成申請(qǐng)。2020年，北京市開(kāi)通移動(dòng)端審核結(jié)果查詢(xún)功能，申請(qǐng)人可在完成在線(xiàn)信息提交后即時(shí)查看本人所在的積分和排名區(qū)間，在結(jié)果審核階段，申請(qǐng)人可隨時(shí)通過(guò)手機(jī)登錄“北京人社”APP查看反饋結(jié)果。

二、政策價(jià)值及限度

積分落戶(hù)為流動(dòng)人口落戶(hù)北京開(kāi)辟了新通道，為擬落戶(hù)者樹(shù)立了清晰的努力標(biāo)桿，傳遞了腳踏實(shí)地、守正創(chuàng)新、積極貢獻(xiàn)的理念，激勵(lì)流動(dòng)人口不斷提升個(gè)人素質(zhì)和能力，依靠勞動(dòng)貢獻(xiàn)，創(chuàng)造美好生活。同時(shí)，總量控制、有序開(kāi)放避免了人口因落戶(hù)激勵(lì)而涌入北京;職住平衡積分體現(xiàn)了正確的區(qū)域?qū)?，有利于?yōu)化人口布局，疏解非首都功能;年齡、學(xué)歷、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)加分有利于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，吸納城市發(fā)展亟須的人力資源，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

雖有如上正面價(jià)值，但北京積分落戶(hù)本質(zhì)上是以一套積分體系適用多類(lèi)流動(dòng)人口，追求多元政策目標(biāo)。由于不同類(lèi)別流動(dòng)人口差異甚大，多元目標(biāo)之間難免相互沖突、制約。

第一，流動(dòng)人口落戶(hù)權(quán)與城市人口調(diào)控之間存在矛盾。強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口落戶(hù)普及性，追求積分落戶(hù)最大化，很難不觸及人口調(diào)控底線(xiàn);根除“大城市病”，厲行人口調(diào)控，則很難擴(kuò)大積分落戶(hù)規(guī)模。嚴(yán)控戶(hù)口準(zhǔn)入雖對(duì)遏制流動(dòng)人口增長(zhǎng)的作用并不顯著，但若開(kāi)放，“對(duì)人口增長(zhǎng)的刺激作用則‘立竿見(jiàn)影” [12]，是為決策者的主要顧慮之所在。從北京市第七次全國(guó)人口普查結(jié)果來(lái)看，決策者的擔(dān)憂(yōu)不無(wú)道理。截至2020年11月1日零時(shí)，北京市常住人口為2 1893萬(wàn)人，其中，外來(lái)常住人口為8418萬(wàn)人，與2010年相比，增加1373萬(wàn)人，增長(zhǎng)195%，年均增長(zhǎng)18%[24]。盡管年均增長(zhǎng)率較第六次人口普查降低88%，但規(guī)?？偭颗c《北京城市總體規(guī)劃（2016 年—2035 年）》規(guī)定的2020年后常住人口數(shù)長(zhǎng)期穩(wěn)定在2 300萬(wàn)以?xún)?nèi)的目標(biāo)僅差1107萬(wàn)人，即便按目前年均11%的速率增長(zhǎng)，常住人口數(shù)也難穩(wěn)定在2 300萬(wàn)人以?xún)?nèi)?？梢?jiàn)北京市擴(kuò)大積分落戶(hù)規(guī)模與人口調(diào)控間的張力短期內(nèi)較難緩解。

第二，推動(dòng)流動(dòng)人口平等落戶(hù)的價(jià)值理性與促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具理性之間存在矛盾。強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性，予流動(dòng)人口以平等落戶(hù)權(quán)，積分落戶(hù)指標(biāo)應(yīng)以合法穩(wěn)定就業(yè)及居住為主，年齡、學(xué)歷、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、納稅、獎(jiǎng)勵(lì)等指標(biāo)退居其次;強(qiáng)調(diào)工具理性，側(cè)重促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，則正好相反。兩個(gè)理性之間有“天然”矛盾，顧此難免失彼;彼此兼顧，則可能二者都顧不夠。北京積分落戶(hù)政策追求的是二者兼顧而非只顧其一，突出表現(xiàn)是重視學(xué)歷積分與合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的平衡，在給予合法穩(wěn)定就業(yè)及居住較高積分之余又給45歲以下者以20分年齡分，以免積分向年長(zhǎng)者過(guò)度傾斜。只是，從近年積分落戶(hù)結(jié)果來(lái)看，二者兼顧的目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)。

年齡方面，北京予45歲以下者以20分加分，看似向年輕人大幅傾斜，輿論界對(duì)此也不乏批評(píng)，認(rèn)為“北上廣深四個(gè)城市的積分辦法都傾向于年輕人” [25]。實(shí)則北京積分落戶(hù)政策既強(qiáng)調(diào)合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的基礎(chǔ)地位，又重視遏阻戶(hù)籍人口老齡化趨勢(shì)，二者平衡的結(jié)果是積分指標(biāo)理論上向51歲以上年長(zhǎng)者、45歲及近45歲的不老不少者傾斜;事實(shí)上是既不向年輕人傾斜，也不向年長(zhǎng)者傾斜，而是向不老不少者傾斜。

由于合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分每年可積4分或35分，且積分可累積到退休為止，45歲以下者雖有20分年齡分，但以合法穩(wěn)定就業(yè)及居住每年4分或35分來(lái)折算，20分只能折抵5～6年合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分。拋開(kāi)其他積分不談，51歲以上者若入職以來(lái)一直在京合法穩(wěn)定就業(yè)、居住，則積分肯定勝于45歲以下者。

除51歲以上年長(zhǎng)者外，該套積分指標(biāo)體系對(duì)獲年齡分的45歲及近45歲者亦較有利，而對(duì)30歲左右者不利，他們要么邁不過(guò)連續(xù)繳納7年以上社保的門(mén)檻，要么在落戶(hù)指標(biāo)高度稀缺的情況下，因合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分過(guò)少，即便有20分年齡分的加持，也難與雖無(wú)年齡分但合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分較高的51歲以上者以及既有20分年齡分又有較高合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分的45歲及近45歲者一較高低。

不過(guò)，從近年積分落戶(hù)結(jié)果來(lái)看，北京積分體系并不傾向于51歲以上者，而僅利于45歲及近45歲者，詳見(jiàn)表1。

由于政策實(shí)施中年齡分的認(rèn)定從積分落戶(hù)啟動(dòng)前一年1月1日算起，所以1971年、1972年、1973年出生者分別在2018年、2019年、2020年申請(qǐng)積分落戶(hù)仍被視為45歲。簡(jiǎn)言之，文本上45歲以下可獲年齡分，實(shí)施中47歲以下可獲年齡分。

從表1可見(jiàn)，2018年，1971—1978年出生（40～47歲）的積分落戶(hù)者高達(dá)4 866人，約占總數(shù)的81%;加上1979—1981年出生（37～39歲）的積分落戶(hù)者975人，約占總數(shù)的97%，其他年齡段合計(jì)僅占約3%;再加上1982年出生（36歲）的積分落戶(hù)者110人，約占總數(shù)的99%，其他年齡段合計(jì)約占1%。2019年，1972—1979年出生（40～47歲）的積分落戶(hù)者高達(dá)4 743人，約占總數(shù)的80%;加上1980—1982年出生（37～39歲）的積分落戶(hù)者1 072人，約占總數(shù)的97%，其他年齡段合計(jì)約占3%;再加上1983年出生（36歲）的積分落戶(hù)者93人，約占總數(shù)的98%，其他年齡段合計(jì)約占2%。2020年，1973—1980年出生（40～47歲）的積分落戶(hù)者高達(dá)4 781人，約占總數(shù)的79%;加上1981—1983出生（37～39歲）的積分落戶(hù)者841人，約占總數(shù)的93%;再加上1984年出生（36歲）的30人，約占總數(shù)的94%，其他年齡段合計(jì)約占6%?？梢?jiàn)北京積分落戶(hù)政策既未向35歲以下者傾斜，也未向48歲以上者傾斜，而首先向40～47歲者傾斜，其次是向近40歲者傾斜。若從功利角度看，向40出頭者傾斜對(duì)北京似乎并不利。該年齡段的人上有老、下有小，落戶(hù)后很快就有老人投靠、未成年子女隨遷及其教育、中高考問(wèn)題，且該年齡段的人正處人生中途，雖仍年富力強(qiáng)，但科技創(chuàng)新的爆發(fā)力已遠(yuǎn)不如30歲左右的年輕人。

此外，近三年均明顯存在流動(dòng)人口一到48歲積分落戶(hù)上榜數(shù)即斷崖式下跌和48歲以上者尤其是年近60歲者極少積分落戶(hù)的現(xiàn)象，這既是48歲以上者無(wú)20分年齡分的產(chǎn)物，也與流動(dòng)人口社保持續(xù)不理想以及年近花甲者積分落戶(hù)意愿不高有關(guān)。理論上看，只要流動(dòng)人口一直在京合法穩(wěn)定就業(yè)及居住，現(xiàn)行積分體系就對(duì)51歲以上者有利，因?yàn)?0分年齡分最多只能折抵6年合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分。但從落戶(hù)結(jié)果來(lái)看，51歲以上者積分落戶(hù)者人數(shù)極少，原因可能在于：一是繳納社保時(shí)間沒(méi)想象得那么長(zhǎng)，北京遲至2011年才強(qiáng)制企業(yè)為員工繳納社保，很多流動(dòng)人口是從該年起繳納社保，其間難免存在工作變動(dòng)、社保中斷問(wèn)題。二是該年齡段流動(dòng)人口子女多已成年，無(wú)法隨遷落戶(hù)，且錯(cuò)過(guò)高考季，失去北京戶(hù)口背后的高考“福利”，在高房?jī)r(jià)、高房租、高消費(fèi)等重負(fù)下，積分落戶(hù)意愿自是下降，與36～47歲者因渴望子女在京上學(xué)及高考而生的落戶(hù)意愿自難相提并論。

為解決2016年版政策帶來(lái)的如上弊端，2020年版政策在延續(xù)45歲以下申請(qǐng)人一次性加20分的基礎(chǔ)上，規(guī)定超過(guò)45歲以上者，每增加1歲（含不滿(mǎn)1歲）少加4分。該規(guī)定一定程度上雖可緩解2016年版政策方案導(dǎo)致的如上不合理現(xiàn)象，但該政策對(duì)45歲以下者統(tǒng)一加20分，在積分指標(biāo)高度有限的背景下，真正利好的是45歲或近45歲者，而非更具科技創(chuàng)新爆發(fā)力的30多歲者。

學(xué)歷方面，北京市規(guī)定大專(zhuān)（含高職）、本科且獲學(xué)士學(xué)位、研究生且獲碩士學(xué)位、研究生且獲博士學(xué)位者分別獲105分、15分、26分、37分;合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分與學(xué)歷積分二者須擇其一，且強(qiáng)調(diào)學(xué)歷分與合法穩(wěn)定就業(yè)及居住分的平衡。若不考慮其他因素，流動(dòng)人口高中畢業(yè)后一直在京合法穩(wěn)定就業(yè)、居住，則與博士畢業(yè)后在京就業(yè)的積分大體相當(dāng)，體現(xiàn)不出高學(xué)歷者的積分優(yōu)勢(shì);若聯(lián)系科技文化獎(jiǎng)勵(lì)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等加分、高學(xué)歷者合法穩(wěn)定就業(yè)概率更大、繳稅更多以及高學(xué)歷和低學(xué)歷者若同時(shí)來(lái)京就業(yè)則積分明顯占優(yōu)等因素，高學(xué)歷者在積分落戶(hù)上仍占優(yōu)勢(shì)。只是，在積分落戶(hù)指標(biāo)高度有限的情況下，僅靠高學(xué)歷、科技文化獎(jiǎng)勵(lì)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、納稅等加分也可能不夠，還需合法穩(wěn)定就業(yè)、居住積分的加持，才有機(jī)會(huì)脫穎而出。因而近三年北京積分落戶(hù)者多為45歲或近45歲者而非更年輕的科技文化精英，可見(jiàn)北京積分落戶(hù)政策雖重視不同類(lèi)別積分指標(biāo)間的賦分平衡，但低學(xué)歷、低收入流動(dòng)人口若非在京長(zhǎng)期合法穩(wěn)定就業(yè)、居住，且獲一定的科技文化獎(jiǎng)勵(lì)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等加分，仍難有積分落戶(hù)機(jī)會(huì);吸納人才、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具理性追求雖勝促進(jìn)流動(dòng)人口平等落戶(hù)的價(jià)值理性，卻又因不同類(lèi)別積分指標(biāo)間的相互矛盾、沖突而難以吸納真正年輕、最富創(chuàng)新力的科技、文化新銳。

第三，積分指標(biāo)體系重視導(dǎo)向功能與其引導(dǎo)力度、配套措施不足之間存在矛盾。北京戶(hù)口“含金量”十足，如何用好有限的落戶(hù)名額，巧借積分落戶(hù)小杠桿撬動(dòng)流動(dòng)人口管理大問(wèn)題，引導(dǎo)流動(dòng)人口提升素質(zhì)、規(guī)范行為、積極貢獻(xiàn)，值得深思。北京積分落戶(hù)政策在積分落戶(hù)條件、基礎(chǔ)分、加分、減分等方面均嵌入了積極的導(dǎo)向機(jī)制，但在引導(dǎo)力度上明顯不足。例如，居住證是流動(dòng)人口管理服務(wù)的重要抓手，且北京流動(dòng)人口居住證申領(lǐng)情況不盡理想，需借積分落戶(hù)來(lái)吸引、迫使流動(dòng)人口申領(lǐng)居住證。北京市雖注重積分落戶(hù)和居住證間的關(guān)聯(lián)，規(guī)定流動(dòng)人口申請(qǐng)積分落戶(hù)須持居住證，但并未規(guī)定持居住證多久才能申請(qǐng)積分落戶(hù)，加上北京積分落戶(hù)指標(biāo)十分有限，絕大多數(shù)流動(dòng)人口都會(huì)感到目前積分落戶(hù)無(wú)望，既然眼下無(wú)望，未來(lái)申請(qǐng)落戶(hù)時(shí)再申領(lǐng)也無(wú)妨，因而眼下也就沒(méi)有為積分落戶(hù)而申領(lǐng)居住證的動(dòng)力。如此，申請(qǐng)積分落戶(hù)者須持居住證的規(guī)定對(duì)激勵(lì)流動(dòng)人口長(zhǎng)期持居住證的作用勢(shì)必嚴(yán)重折損。再如，北京積分落戶(hù)政策設(shè)置了不菲的學(xué)歷分、科技文化及道德獎(jiǎng)勵(lì)分、納稅及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)分，這些積分在落戶(hù)指標(biāo)極其有限的背景下，可使普通流動(dòng)人口難有積分落戶(hù)機(jī)會(huì)，既無(wú)落戶(hù)機(jī)會(huì)，嵌入積分指標(biāo)體系中的導(dǎo)向機(jī)制自會(huì)“失靈”。復(fù)如，北京積分落戶(hù)政策規(guī)定，只有房東依法繳納房屋租賃稅，才被視為流動(dòng)人口合法租住，可房東一般都會(huì)把租賃稅轉(zhuǎn)嫁到流動(dòng)人口身上。在中低收入流動(dòng)人口覺(jué)得租賃稅不菲、積分落戶(hù)又基本無(wú)望的情況下，他們很可能會(huì)照舊不依法登記、納稅，使借積分落戶(hù)加強(qiáng)流動(dòng)人口和出租房管理的愿望落空。

第四，積分指標(biāo)的簡(jiǎn)約性與合理性之間存在矛盾。積分落戶(hù)涉及事項(xiàng)眾多，統(tǒng)計(jì)和材料審核工作千頭萬(wàn)緒，秉持從簡(jiǎn)原則乃現(xiàn)實(shí)之舉，也符合中央有關(guān)超大城市應(yīng)減少積分指標(biāo)的政策精神。北京積分指標(biāo)體系在4個(gè)基本條件外，僅設(shè)2項(xiàng)基礎(chǔ)分、7項(xiàng)導(dǎo)向分，且在各項(xiàng)積分指標(biāo)及賦分的具體規(guī)定上也力求簡(jiǎn)省，如只認(rèn)學(xué)歷學(xué)位，不認(rèn)職稱(chēng)技能;年齡分采取分段一次性加分與梯度賦分相結(jié)合的方式，而非逐年累計(jì)加分;不考慮申請(qǐng)人配偶、家庭因素等，雖堪稱(chēng)簡(jiǎn)便，但過(guò)于簡(jiǎn)約也會(huì)引發(fā)指標(biāo)體系不盡合理等問(wèn)題。例如，只認(rèn)學(xué)歷學(xué)位不認(rèn)職稱(chēng)技能，在實(shí)踐中不免導(dǎo)致本科畢業(yè)的正高級(jí)職稱(chēng)者的積分不如無(wú)職稱(chēng)的碩士。再如，夫妻雙方同為長(zhǎng)期合法穩(wěn)定就業(yè)及居住者多屬“不流動(dòng)”的流動(dòng)人口，積分體系為省事而全然不顧及之，亦稀釋了合理性。此外，對(duì)具有刑事犯罪記錄的人不分嚴(yán)重程度均“一票否決”，未能給予跌倒后重新站起來(lái)的人融入城市的機(jī)會(huì)，亦有氣度偏小之嫌。

三、完善政策的思路及方案

（一）擴(kuò)大積分落戶(hù)規(guī)模

北京人口與資源環(huán)境承載力間的張力尚難化解，推進(jìn)戶(hù)籍改革和新型城鎮(zhèn)化又是大勢(shì)所趨。任何政策都是一把雙刃劍，都是舍與得的博弈，在人口調(diào)控和放開(kāi)流動(dòng)人口落戶(hù)之間，北京需盡力求取相對(duì)平衡，在合理設(shè)定人口規(guī)?？偭俊⒋_保人口調(diào)控目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提下，盡可能擴(kuò)大積分落戶(hù)規(guī)模。只有不斷擴(kuò)大積分落戶(hù)規(guī)模，讓更多流動(dòng)人口感到落戶(hù)可及性，才能更好地落實(shí)中央推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策要求，積分落戶(hù)方能真正起到優(yōu)化人口調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)流動(dòng)人口管理的杠桿作用。

（二）采取多元落戶(hù)辦法

在流動(dòng)人口群體差異甚大的背景下，以一套積分體系適用多類(lèi)流動(dòng)人口、追求多元政策目標(biāo)，難免引發(fā)多元目標(biāo)間的相互掣肘，使任一目標(biāo)都難真正實(shí)現(xiàn)。唯有跳出原政策設(shè)計(jì)，針對(duì)不同類(lèi)別流動(dòng)人口實(shí)行不同落戶(hù)方案，方能減免沖突，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)。深圳市之所以能較好地落實(shí)中央積分落戶(hù)政策要求，采取以合法穩(wěn)定就業(yè)及居住為主、相對(duì)惠及普通勞動(dòng)者的積分落戶(hù)體系，即得益于長(zhǎng)期堅(jiān)持分類(lèi)施策，將學(xué)歷或技術(shù)技能型人才、投資納稅型人才同普通勞動(dòng)群體剝離，另行實(shí)施落戶(hù)辦法。該成功經(jīng)驗(yàn)表明針對(duì)不同類(lèi)別流動(dòng)人口采取不同落戶(hù)辦法不僅合理而且可行，值得推廣。

北京是國(guó)家科技文化中心和北方經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)。從近年我國(guó)北方經(jīng)濟(jì)總體趨弱、南北經(jīng)濟(jì)失衡加劇的情況來(lái)看，北京需發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)科技、文化、貿(mào)易產(chǎn)業(yè)，肩負(fù)起推動(dòng)京津冀一體化發(fā)展的神圣職責(zé)。北京雖需疏解、整治，但疏解、整治的目的在“促提升”，在謀求更健康的發(fā)展。北京應(yīng)巧用落戶(hù)政策的杠桿作用，對(duì)處于創(chuàng)新能力爆發(fā)期的青年科技精英和符合本市發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)投資者實(shí)施條件準(zhǔn)入人才落戶(hù);對(duì)不具備條件準(zhǔn)入落戶(hù)資格、在京穩(wěn)定就業(yè)及居住的非京籍其他人才實(shí)行積分準(zhǔn)入人才落戶(hù)，借以吸納北京建設(shè)科技創(chuàng)新中心、文化中心和自由貿(mào)易區(qū)等所需的人才。

與用積分辦法從存量流動(dòng)人口中篩選精英的繁復(fù)相比，條件準(zhǔn)入方式在吸納人才方面更顯直接、高效。若政策到位，可有效減免現(xiàn)行積分落戶(hù)政策向45歲左右“不老不少”者傾斜之弊。之所以在采取條件準(zhǔn)入人才落戶(hù)的同時(shí)堅(jiān)持積分準(zhǔn)入人才落戶(hù)，主要原因在于北京有人口調(diào)控壓力，很難采取類(lèi)似其他城市寬松型條件準(zhǔn)入人才落戶(hù)政策，仍需借積分落戶(hù)于存量流動(dòng)人口中篩選部分必需人才。對(duì)普通流動(dòng)人口，采取以合法穩(wěn)定就業(yè)及居住為主的積分落戶(hù)辦法，既是對(duì)其為城市發(fā)展揮灑汗水、理應(yīng)分享城市發(fā)展成果的肯定，也因城市發(fā)展離不開(kāi)“他們”，也是踐行中央相關(guān)政策精神的體現(xiàn)。如此，則勢(shì)必顯著緩和現(xiàn)行積分落戶(hù)政策多元目標(biāo)之間的矛盾沖突，增強(qiáng)北京市流動(dòng)人口市民化政策的包容性與普惠性。

根據(jù)以上分析，茲提具體方案如下。

1.條件準(zhǔn)入人才落戶(hù)

本類(lèi)落戶(hù)面向極富創(chuàng)新能力的青年科技精英，以滿(mǎn)足北京打造科技創(chuàng)新之都的人才需求。具體做法是，給予第一和最后學(xué)歷均為高端985院?；蚓惩饷?、工程技術(shù)或數(shù)理專(zhuān)業(yè)博士畢業(yè)、在符合北京產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的領(lǐng)域就業(yè)、年齡不超過(guò)32周歲的青年才俊以人才居住證。持該居住證，可享除子女在京參加高考外的所有市民待遇，自持證之日起7年內(nèi)在京累計(jì)納稅、社保、合法穩(wěn)定居住不少于6年可落戶(hù)北京?，F(xiàn)直接給用人單位用于接收應(yīng)屆畢業(yè)生的落戶(hù)指標(biāo)繼續(xù)保留，但同樣強(qiáng)調(diào)該類(lèi)人員先持人才居住證，自持證之日起7年內(nèi)在本市累計(jì)納稅、社保、合法穩(wěn)定居住不少于6年后可落戶(hù)北京（非應(yīng)屆畢業(yè)生的引進(jìn)人才除外），以免一些人拿到京戶(hù)后旋即離京，不為北京做貢獻(xiàn)，卻要北京為其負(fù)擔(dān)子女教育義務(wù)，子女復(fù)可分享北京高考“福利”。在京合法穩(wěn)定就業(yè)已滿(mǎn)3年、符合如上條件、年齡不超過(guò)35歲的流動(dòng)人口同樣可獲人才居住證，自持證之日起4年內(nèi)在京累計(jì)納稅、社保、合法穩(wěn)定居住不少于3年可落戶(hù)北京。若該做法導(dǎo)致流動(dòng)人口過(guò)度涌入，則通過(guò)提升學(xué)歷和專(zhuān)業(yè)要求、增加居住證持證時(shí)間、限定落戶(hù)指標(biāo)等辦法予以遏阻。若該辦法未導(dǎo)致流動(dòng)人口過(guò)度涌入，乃至北京真能擴(kuò)容，建城市新區(qū)，則通過(guò)降低學(xué)歷和專(zhuān)業(yè)要求、縮短居住證持證時(shí)間等辦法，放寬落戶(hù)準(zhǔn)入。

2.條件準(zhǔn)入投資落戶(hù)

本類(lèi)落戶(hù)用于在京投資興業(yè)達(dá)一定規(guī)模以上的流動(dòng)人口。發(fā)展經(jīng)濟(jì)需四?？嘈璋朔酵顿Y;疏解主城區(qū)人口到衛(wèi)星城，關(guān)鍵在其有無(wú)足夠的產(chǎn)業(yè)。無(wú)論疏解整治促提升等“近憂(yōu)”，還是城市擴(kuò)容、建衛(wèi)星城、促進(jìn)南北經(jīng)濟(jì)平衡等“遠(yuǎn)慮”，北京都應(yīng)巧借戶(hù)口魅力，廣納符合自身發(fā)展方向的優(yōu)質(zhì)投資。建議凡在非城六區(qū)合適區(qū)域投資興辦符合本市產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的企業(yè)，連續(xù)3年投資額（或持股份額）和納稅額達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)以上、持本市居住證的流動(dòng)人口可直接落戶(hù)北京。具體投資額、納稅額由市、區(qū)政府根據(jù)具體情況制定。

3.積分準(zhǔn)入人才落戶(hù)

本類(lèi)積分落戶(hù)面向無(wú)法參加條件準(zhǔn)入人才落戶(hù)、已在京就業(yè)的非京籍其他人才。近年來(lái)其他超大城市人才落戶(hù)基本都已采用條件準(zhǔn)入方式，只要年齡、學(xué)歷、技能達(dá)既定標(biāo)準(zhǔn)即可落戶(hù)，且標(biāo)準(zhǔn)一降再降，本質(zhì)上比被學(xué)界質(zhì)疑歧視低端流動(dòng)人口的積分落戶(hù)更直白地歡迎年輕人、能人、富人、貴人。既然其他城市根據(jù)年齡、學(xué)歷、技能等直接“選拔”流動(dòng)人才落戶(hù)不被視為違背中央政策要求，那么面向存量人才、不以合法穩(wěn)定就業(yè)及居住為主要積分指標(biāo)的積分落戶(hù)也理應(yīng)被輿論接受。

1）積分條件

申請(qǐng)積分落戶(hù)者需具備4條件：①自2017年1月1日起，持本市居住證年均不少于10個(gè)月以上北京市積分落戶(hù)方案自2017年1月1日起實(shí)施，故強(qiáng)調(diào)自2017年1月1日開(kāi)始。強(qiáng)調(diào)年均持居住證10個(gè)月以上而非12個(gè)月，意在給流動(dòng)人口因故不能及時(shí)重辦、補(bǔ)辦居住證以寬緩余地。;②不超過(guò)法定退休年齡;③在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年以上;④自2017年1月1日起無(wú)刑事犯罪記錄北京市積分落戶(hù)方案自2017年1月1日起實(shí)施，強(qiáng)調(diào)自該時(shí)點(diǎn)開(kāi)始，旨在體現(xiàn)“不溯既往”原則。。

2）基礎(chǔ)積分

①申請(qǐng)人應(yīng)與在京用人單位簽訂正式勞動(dòng)合同并連續(xù)工作滿(mǎn)1年及以上，或在京投資辦企業(yè)并連續(xù)經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)1年及以上，或在京注冊(cè)登記為個(gè)體工商戶(hù)并連續(xù)經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)1年及以上;以連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限作為合法穩(wěn)定就業(yè)年限的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，每連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)1年積3分。

②合法穩(wěn)定居住指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人在合法租賃住所和單位宿舍每連續(xù)居住滿(mǎn)1年積05分，在自有產(chǎn)權(quán)房合法穩(wěn)定居住的積分視同合法穩(wěn)定租住積分，且一次性另加10分在京擁有自有產(chǎn)權(quán)房者一般更想積分落戶(hù)，也更具在京定居條件，故應(yīng)予適當(dāng)加分。。當(dāng)連續(xù)居住年限多于繳納社保年限，以連續(xù)繳納社保年限作為連續(xù)居住年限。

3）加減分

①學(xué)歷、職稱(chēng)、技能指標(biāo)及分值。大學(xué)專(zhuān)科（含高職）學(xué)歷積10分;大學(xué)本科學(xué)歷且取得學(xué)士學(xué)位積15分，大學(xué)本科學(xué)歷但未取得學(xué)士學(xué)位積12分;研究生學(xué)歷且取得碩士學(xué)位積26分，在職研究生學(xué)歷且取得碩士學(xué)位積22分，在職獲得碩士學(xué)位但無(wú)研究生學(xué)歷積18分;研究生學(xué)歷且取得博士學(xué)位積46分，在職研究生學(xué)歷且取得博士學(xué)位積38分。學(xué)歷、學(xué)位認(rèn)定以申請(qǐng)人獲得的最高學(xué)歷、學(xué)位為準(zhǔn)，不累計(jì)。取得學(xué)歷、學(xué)位期間連續(xù)繳納社保年限及連續(xù)居住年限的積分與學(xué)歷、學(xué)位積分不累計(jì)。中級(jí)職稱(chēng)、技師視同研究生學(xué)歷并取得碩士學(xué)位;副高級(jí)以上職稱(chēng)、高級(jí)技師視同研究生學(xué)歷并取得博士學(xué)位。職稱(chēng)技能分和學(xué)歷學(xué)位分不重復(fù)計(jì)算。本科或研究生階段所學(xué)專(zhuān)業(yè)屬本市急需專(zhuān)業(yè)且工作崗位與所學(xué)專(zhuān)業(yè)一致的積2分。

②職住平衡指標(biāo)及分值。自2017年1月1日起，申請(qǐng)人將居住地點(diǎn)由城六區(qū)遷至本市其他區(qū)域的每滿(mǎn)一年加05分，工作地點(diǎn)由城六區(qū)遷至本市其他區(qū)域的每滿(mǎn)一年加1分，職住雙遷者每滿(mǎn)一年加2分，最高加12分，同時(shí)規(guī)定申請(qǐng)人落戶(hù)地點(diǎn)必須為自有住所所在區(qū)域且落戶(hù)10年內(nèi)不可在市轄區(qū)范圍內(nèi)跨區(qū)遷移戶(hù)口。

③創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人在科技領(lǐng)域獲得國(guó)家級(jí)或本市市級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的，可獲積分。其中，獲國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的最高積20分，獲本市市級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的最高積10分。申請(qǐng)人在文化領(lǐng)域及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽中獲國(guó)家級(jí)或本市市級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的，可獲得積分。其中，獲國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的最高積12分，獲本市市級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)的最高積6分。同一成果同時(shí)獲得多項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，只計(jì)最高分。

申請(qǐng)人每獲1項(xiàng)國(guó)家發(fā)明專(zhuān)利積1分，申請(qǐng)人參加的團(tuán)隊(duì)獲國(guó)家發(fā)明專(zhuān)利的，申請(qǐng)人所得分?jǐn)?shù)按1/團(tuán)隊(duì)總?cè)藬?shù)計(jì)算，累計(jì)不超過(guò)6分。

申請(qǐng)人在國(guó)家高新技術(shù)企業(yè)擔(dān)任高級(jí)管理人員、核心技術(shù)人員，且在持股比例、工資收入等方面符合一定條件的，工作每滿(mǎn)1年積2分，最高積10分。申請(qǐng)人在經(jīng)認(rèn)定的科技企業(yè)孵化器及眾創(chuàng)空間中符合一定條件的創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資或就業(yè)，且在投資金額、持股比例、工資收入等方面符合一定條件的，投資或就業(yè)每滿(mǎn)1年積2分，最高積10分。申請(qǐng)人在經(jīng)認(rèn)定的科技企業(yè)孵化器及眾創(chuàng)空間、技術(shù)轉(zhuǎn)移服務(wù)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)科技服務(wù)機(jī)構(gòu)投資或就業(yè)，且在投資金額、持股比例、工資收入等方面符合一定條件的，投資或就業(yè)每滿(mǎn)1年積1分，最高積5分。同時(shí)符合多項(xiàng)積分條件的，只計(jì)最高分。

④納稅指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人近3年工資、薪金及勞務(wù)報(bào)酬的個(gè)人所得稅納稅額年均3～6（不含）萬(wàn)元、6～9（不含）萬(wàn)元、9～12（不含）萬(wàn)元、12萬(wàn)以上的分別積3分、6分、9分、12分;申請(qǐng)人近3年依法登記注冊(cè)個(gè)人獨(dú)資企業(yè)的投資人及個(gè)體工商戶(hù)的經(jīng)營(yíng)者、有限責(zé)任公司的自然人股東、合伙企業(yè)的出資人，根據(jù)企業(yè)已繳納的稅金，以出資比例計(jì)算納稅額，年均納稅10～20（不含）萬(wàn)元、20～30（不含）萬(wàn)元、30～40（不含）萬(wàn)元、40萬(wàn)元以上的分別積3分、6分、9分、12分。申請(qǐng)人只能任選其一積分。自2017年1月1日起，有涉稅違法行為記錄的個(gè)人、企業(yè)法人和個(gè)體工商戶(hù)經(jīng)營(yíng)者，申請(qǐng)積分落戶(hù)的，每條記錄減12分。

⑤年齡指標(biāo)及分值。45歲以下申請(qǐng)人每小1歲積15分。

⑥配偶指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人夫妻雙方均在本市就業(yè)，配偶繳納社保滿(mǎn)1年積1分，最高積7分。

⑦榮譽(yù)表彰指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人獲以下榮譽(yù)表彰之一的，積20分：被評(píng)選為省部級(jí)以上勞動(dòng)模范;全國(guó)道德模范或首都道德模范;全國(guó)見(jiàn)義勇為英雄模范或首都見(jiàn)義勇為好市民。國(guó)家相關(guān)表彰另有規(guī)定的，按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。以上情況積分不累計(jì)。

⑧守法、守信記錄指標(biāo)及分值。自2017年1月1日起，申請(qǐng)人在本市因違反有關(guān)法律被公安機(jī)關(guān)處以行政拘留處罰的，每條行政拘留記錄扣30分;有不良信用記錄的，每條扣10分。

4.積分準(zhǔn)入普通落戶(hù)

本類(lèi)落戶(hù)面向無(wú)法參加條件準(zhǔn)入人才落戶(hù)和積分準(zhǔn)入人才落戶(hù)的普通流動(dòng)人口。積分指標(biāo)體系采取中央提倡的合法穩(wěn)定就業(yè)及居住積分為主、簡(jiǎn)化積分指標(biāo)模式。

1）積分條件

申請(qǐng)人申請(qǐng)積分落戶(hù)應(yīng)同時(shí)符合下列條件：①自2017年1月1日起持本市居住證的時(shí)間年均不得少于10個(gè)月以上。②不超過(guò)法定退休年齡;③在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)7年以上;④自2017年1月1日以來(lái)無(wú)刑事犯罪記錄。

2）基礎(chǔ)積分

①合法穩(wěn)定就業(yè)指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人應(yīng)與在京用人單位簽訂正式勞動(dòng)合同并連續(xù)工作滿(mǎn)1年及以上，或在京投資辦企業(yè)并連續(xù)經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)1年及以上，或在京注冊(cè)登記為個(gè)體工商戶(hù)并連續(xù)經(jīng)營(yíng)滿(mǎn)1年及以上;以連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限作為合法穩(wěn)定就業(yè)年限的計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)，每連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)1年積3分。

②合法穩(wěn)定住所指標(biāo)及分值。在合法租賃住所或單位宿舍每連續(xù)居住滿(mǎn)1年積1分;在自有產(chǎn)權(quán)房合法穩(wěn)定居住的積分視同合法穩(wěn)定租住積分，且一次性另加10分。當(dāng)連續(xù)居住年限多于繳納社保年限，以連續(xù)繳納社保年限作為連續(xù)居住年限。

3）加減分

①學(xué)歷、職稱(chēng)、技能指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人取得大學(xué)專(zhuān)科（含高職）以上學(xué)歷或助理級(jí)職稱(chēng)以上或國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)三級(jí)（高級(jí)工）以上積5分。

②職住平衡指標(biāo)及分值。自2017年1月1日起，申請(qǐng)人就業(yè)地在非城六區(qū)的本市其他區(qū)域，每滿(mǎn)1年積05分。

③配偶指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人夫妻雙方均在本市就業(yè)，配偶繳納社保滿(mǎn)1年積1分，最高積10分。

④榮譽(yù)表彰指標(biāo)及分值。申請(qǐng)人獲得以下榮譽(yù)表彰之一的積10分：被評(píng)選為省部級(jí)以上勞動(dòng)模范;全國(guó)道德模范或首都道德模范;全國(guó)見(jiàn)義勇為英雄模范或首都見(jiàn)義勇為好市民。國(guó)家相關(guān)表彰另有規(guī)定的，按國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。以上情況積分不累計(jì)。

⑤緊缺工種及分值。申請(qǐng)人持本市緊缺工種的國(guó)家職業(yè)資格證書(shū)，在該工種所屬行業(yè)就業(yè)的，積5分。

⑥守法、守信記錄指標(biāo)及分值。自2017年1月1日起，申請(qǐng)人在本市因違反有關(guān)法律被公安機(jī)關(guān)處以行政拘留處罰的，每條行政拘留記錄扣30分;有不良信用記錄的，每條扣10分。

（三）做好相關(guān)保障工作

首先，科學(xué)規(guī)劃、建設(shè)衛(wèi)星城。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期開(kāi)發(fā)，北京市內(nèi)已難覓建設(shè)可承載主城區(qū)產(chǎn)業(yè)及人口大幅轉(zhuǎn)移的衛(wèi)星城的地方，在環(huán)京地區(qū)建衛(wèi)星城又因其與北京經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的差異而生遷移阻力;強(qiáng)迫企事業(yè)單位遷移，既效果有限，又會(huì)導(dǎo)致人才大幅流失，有礙持續(xù)發(fā)展。鑒于北京市政府搬至通州副中心，副中心離廊坊“北三縣”一河之隔，合并“北三縣”后的副中心才是新北京真正的地理中心，北京應(yīng)積極爭(zhēng)取中央同意，適時(shí)合并“北三縣”，宣布其為城市新區(qū)，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，在確保城市組團(tuán)之間必要的通風(fēng)廊道、生態(tài)綠洲的前提下，大建衛(wèi)星城，承接從主城區(qū)疏解而來(lái)的產(chǎn)業(yè)和人口，為適當(dāng)擴(kuò)大積分落戶(hù)規(guī)模創(chuàng)造條件。其次，切實(shí)解決流動(dòng)人口及新落戶(hù)者的子女教育和住房問(wèn)題。落戶(hù)的背后是服務(wù)，開(kāi)放落戶(hù)限制勢(shì)必帶來(lái)落戶(hù)者住房、子女教育服務(wù)難題。應(yīng)細(xì)分地域，細(xì)化需求，在不同地點(diǎn)建設(shè)不同類(lèi)型住房，面向流動(dòng)人口及新落戶(hù)者出租。根據(jù)人口流向及時(shí)改建、擴(kuò)建、新建中小學(xué)，妥善解決流動(dòng)人口及新落戶(hù)者的子女教育問(wèn)題。

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The Characteristics， Limits and Improvement of the Comprehensive

PointBased Household Registration： A Study on the Policy of PointBased

Household Registration in Beijing

XIE Baofu，YUAN Qian

（School of Public Administration， Beihang University， Beijing 100191， China）

Abstract：? The policy of pointbased household registration in Beijing has diversified objectives， and the grading system is quite comprehensive. It emphasizes the foundational rather than the leading role of legal and stable employment and homes points， and attaches importance to the score balance of different grading categories. Meanwhile， it has the characteristic of transition from the old grading system with redundant categories and not mainly based on stable employment and homes points to the new system that has simple categories and mainly based on stable employment and homes points. Apart from the positive value， its a set of comprehensive system that is applicable to many types of nonnatives essentially. There are some prominent contradictions between the nonnatives rights to obtain the citys residence status and the duties of government to control the total population， between the promoting of nonnatives equal rights to obtain the citys residence status and putting the economic development first constantly， between the guiding pursuit of the pointsbased application system and its insufficient guiding power， and between the simplicity and rationality of the grading system. The government should develop satellite cities， increase newly approved household registrations， improve population control measures and the balance of jobs and housing， and take multiple actions for different migrant population.

Key words：megacities; migrant population; the pointbased household registration; public policy

（責(zé)任編輯孫俊青編輯）

[收稿日期]2021-04-12中文收稿日期

[基金項(xiàng)目]北京市社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“北京市居住證積分落戶(hù)政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16SRB009）。

[作者簡(jiǎn)介]謝寶富（1965—），男，安徽安慶人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師;袁倩（1992—），女，四川南充人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。