長三角一體化背景下城市更新的投資機遇、挑戰(zhàn)與路徑

黃世為

摘要：我國城市建設總體由“大規(guī)模增量建設”進入“存量提質(zhì)改造”階段，而長三角地區(qū)是中國城鎮(zhèn)化水平最高的區(qū)域之一，城市更新需求更為明顯和迫切。同時，推進城市更新是城市建設的歷史要求，也是貫徹新發(fā)展理念，推進高質(zhì)量發(fā)展，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的時代要求。城市更新市場巨大，已成為房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)新的業(yè)績增長點。在長三角一體化背景下，在分析投資開發(fā)企業(yè)在搶抓城市更新業(yè)務時面臨機遇、挑戰(zhàn)的基礎上，探索布局長三角城市更新業(yè)務的路徑，即走“聚焦、聯(lián)動、差異化”發(fā)展道路。

關鍵詞：長三角一體化;城市更新;聚焦聯(lián)動;差異化發(fā)展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.014

2020年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達63.9%，城市建設總體由“大規(guī)模增量建設”階段進入“存量提質(zhì)改造”階段。[1]長三角地區(qū)作為中國城鎮(zhèn)化水平最高的區(qū)域之一，區(qū)域內(nèi)大多數(shù)城市城鎮(zhèn)化歷史悠久，在此過程中存在規(guī)劃不系統(tǒng)、原始建設不合理、部分區(qū)域老化、城中村和棚戶區(qū)依然較多等諸多問題。隨著長三角一體化進程的加快，人口進一步向該區(qū)域集聚，城市資源供給矛盾進一步凸顯。推進城市更新是城市建設的時代要求，長三角地區(qū)城市更新市場巨大，已成為房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)新的業(yè)績增長點，因此，分析在推進長三角一體化戰(zhàn)略中，投資開發(fā)企業(yè)在城市更新中面臨的機遇與挑戰(zhàn)，對于對立足長三角區(qū)域的房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)，有重要的現(xiàn)實指導意義。

一、城市更新給投資開發(fā)企業(yè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)

城市更新范圍較廣，我國之前實施過的棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、三舊改造等都屬于此范疇。但城市更新主要以保留利用為主，國家嚴管大拆大建，避免過度房地產(chǎn)化，防止城市更新變形走樣。

（一）長三角城市更新帶來的投資開發(fā)機遇

1.高城鎮(zhèn)化率的長三角已進入城市更新時代

按照諾瑟姆提出的城鎮(zhèn)化理論，當城鎮(zhèn)化率大于70%后，開始進入再城鎮(zhèn)化階段，即“城市更新運動”。隨著我國城鎮(zhèn)化進程總體邁入中后期，城市建設和房地產(chǎn)行業(yè)大規(guī)模擴張的增量時代也將結(jié)束，逐漸過渡到存量開發(fā)即城市更新時代。[2]根據(jù)預測，到2030年我國整體城鎮(zhèn)化率將達到70%。按照諾瑟姆理論分析，我國即將進入城市更新的新階段，城市開發(fā)建設也將和之前存在著很大不同。[3]

長三角地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平遠高于全國平均水平。長三角三省一市中除安徽省城鎮(zhèn)化率為55.81%以外，其余3省市城鎮(zhèn)化率均超過70%，上海以87.61%的城鎮(zhèn)化率位居全國第一，江蘇、浙江分別以70.61%、70.00%位居全國第5、6位。聚焦長三角內(nèi)部主要城市，區(qū)域內(nèi)有9個城市高于70%。這說明在全國進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展后期的背景下，長三角地區(qū)已經(jīng)率先進入“城市更新行動”的新時代。

通過城市更新，挖掘空間內(nèi)部承載力潛能是長三角一體化新時代實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然出路。同時隨著長三角一體化高速推進，越來越多人集聚到此區(qū)域，對于城市更新開發(fā)、土地高效利用、新城開發(fā)、保障房建設等方面有著巨大需求。

2.國家及地方對城市更新行業(yè)給予大力支持

城市更新已經(jīng)提升到了國家高度。2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議上首次提出加強城市更新;2021年3月，實施城市更新行動首次進入中央政府工作報告，同時納入我國“十四五”戰(zhàn)略規(guī)劃，[3]城市更新重要性提到了前所未有高度。

上海是長三角地區(qū)較早探索城市更新的城市之一。20世紀90年代，上海打造了“上海新天地”城市更新名片項目。[4]近年來上海在政策體系、配套細則、資金支持上更加成熟。2021年6月，上海城市更新基金成立，基金總規(guī)模約800億元，是目前全國落地規(guī)模最大的城市更新基金。2021年9月，《上海市城市更新條例》公布，進一步從地方性法規(guī)層面，為地區(qū)城市更新提供政策保障。

3.長三角區(qū)域人民對城市生活品質(zhì)提出更高要求

長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，人均收入水平也較高，對于生活品質(zhì)要求也較高，從而要求更好的居住環(huán)境和配套設施。但目前能夠滿足要求的高品質(zhì)的資源稀缺程度較高，然而房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)在這方面卻具有明顯優(yōu)勢，依托系統(tǒng)資源與開發(fā)投資經(jīng)驗，通過多年來在長三角地區(qū)的深耕與布局，能夠較為便捷地獲取符合要求的資源，以及開發(fā)出性價比更高的城市更新地產(chǎn)和相關設施。

（二）投資長三角區(qū)域城市更新面臨的挑戰(zhàn)

1.受政策影響深，區(qū)域政策不統(tǒng)一

在國家實施城市更新行動指引下，各個地方正在陸續(xù)出臺政策。相對傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)，城市更新政策約束多、區(qū)域性強，不同城市政策在主管部門、土地出讓方式、開發(fā)強度限制、公共配套要求、獎勵政策、更新流程等方面存在差異，一些城市存在“一城多策”甚至“一區(qū)多策”。城市更新的政策性和地域性差異，增加了投資開發(fā)企業(yè)參與城市更新業(yè)務的復雜性。在長三角區(qū)域內(nèi)，除上海已經(jīng)形成相對完善的城市更新體系外，其他城市尚處于探索階段，面臨政策不統(tǒng)一等問題，企業(yè)開發(fā)模式可能無法簡單復制推廣。

2.資金投入大，實施周期長，不確定性因素多

與傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)相比，城市更新項目體量普遍較大，投資基本都在上百億級的規(guī)模。從空間維度看，長三角區(qū)域經(jīng)濟水平發(fā)達，城市更新項目多位于一二線城市中心區(qū)域，改造升級各方面成本都較高。從時間維度看，資金占用量大，回款周期長，將對投資開發(fā)企業(yè)現(xiàn)金流形成較大挑戰(zhàn)。從實施周期來看，城市更新項目周期短則5～8年，長則10年以上，明顯高于傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)周期。三舊改造中，舊廠項目多為單一業(yè)主，產(chǎn)權(quán)清晰，前期協(xié)調(diào)難度低，整體開發(fā)周期約3～5年。舊城鎮(zhèn)、舊村居改造中產(chǎn)權(quán)復雜，開發(fā)周期一般5～8年;項目不確定性因素較多，若項目進展受阻，周期一般大于10年。實施周期長，過程中充分不確定性，將對投資開發(fā)企業(yè)持久經(jīng)營能力和長遠布局能力是一個巨大考驗。

3.產(chǎn)業(yè)鏈條廣，需多方協(xié)調(diào)推進

在城市更新推進過程中要兼顧經(jīng)濟效益、社會價值、民生需要等多方面，非?？简炌顿Y開發(fā)企業(yè)的綜合能力。項目可能涉及規(guī)劃、拆遷、投資、建設、招商、運營等各種復雜業(yè)務形態(tài)，同時還涉及如政府、企業(yè)、居民等各利益相關者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對投資開發(fā)企業(yè)的綜合協(xié)調(diào)能力提出了更高的要求。投資開發(fā)企業(yè)進入城市更新業(yè)務，需要具備對當?shù)爻鞘懈抡呔哂休^強理解能力、執(zhí)行能力、綜合運營能力、長周期運營思路及綜合協(xié)調(diào)能力等。

（三）投資開發(fā)企業(yè)應重視長三角城市更新的市場機會

房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)憑借自身所具備的諸多優(yōu)勢，如果能夠進入長三角地區(qū)城市更新領域，將會取得良好的社會效益與經(jīng)濟效益。

1.城市更新可實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益雙提升

一是加快新舊動能轉(zhuǎn)換。通過城市更新戰(zhàn)略，對城市傳統(tǒng)商業(yè)設施、老舊廠房進行改造，可提高存量土地資源的利用率，通過模式創(chuàng)新、政策調(diào)整和創(chuàng)造新需求，促進改革轉(zhuǎn)型發(fā)展，加快新舊動能轉(zhuǎn)換。

二是有效擴大國內(nèi)需求。城市更新是一個萬億級的大市場，這其中商辦物業(yè)更新、老舊工業(yè)區(qū)改造等，都具有較好的投資回報，能夠快速有效地吸引社會投資。同時，通過城市更新還能形成新工業(yè)、新商住、新生態(tài)等業(yè)態(tài)的集聚，必然成為加快區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有效手段之一。

三是推動區(qū)域規(guī)劃和環(huán)境升級。長三角地區(qū)城市歷史悠久，老舊小區(qū)多，大都存在原設計標準較低、維護不到位、市容市貌較差等問題。通過城市更新可有效破解城市發(fā)展不平衡不充分的難題，提高居民獲得感，推動區(qū)域規(guī)劃和環(huán)境升級，促進城市可持續(xù)發(fā)展。

2.增強投資開發(fā)企業(yè)的盈利和抗風險能力

一是契合投資開發(fā)企業(yè)業(yè)務結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的需要。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)為應對嚴峻復雜的外部環(huán)境，增強競爭力，有必要豐富拓展產(chǎn)品線，向多元化發(fā)展進行轉(zhuǎn)變，逐步增強企業(yè)的抗風險能力，而進入城市更新賽道是比較好的契機。

二是發(fā)掘優(yōu)質(zhì)地塊，尋求新的利潤增長點。舊改項目原有規(guī)劃因不符合城市的發(fā)展，因而更新升級與周邊匹配。因此，更新項目往往在區(qū)位、地段、配套方面優(yōu)勢很明顯，并且先于市場掌握信息，同時隨著城市不斷更新，時間成本的增加往往能夠帶來市場空間的增加。

三是可以提升房地產(chǎn)投資企業(yè)的安全度。城市更新行業(yè)得到國家政策、地方政府的大力扶持，可以獲得相應優(yōu)惠扶持與補貼。對于房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)而言，可以起到規(guī)避市場風險的實際作用。

四是項目由政府主導，資金支付有保障。城市更新的項目落地離不開政府支持。目前長三角地區(qū)城市更新主要模式是半市場化半行政化，土地由政府統(tǒng)一收儲，以帶方案限制條件推進土地入市。與政府或者政府平臺公司簽訂合作協(xié)議，有了政府兜底，資金支付安全性大幅提高。

3.長三角區(qū)域擁有巨大的城市更新市場

城市更新地產(chǎn)行業(yè)作為新興行業(yè)，剛性需求十分巨大。近年各地都在做舊改規(guī)劃及工作計劃，舊改項目增量巨大，是一片市場藍海。一旦在該領域獲得先發(fā)優(yōu)勢，將會贏得更大的發(fā)展前景與空間。國家“十四五”規(guī)劃提出實施城市更新行動，未來五年要完成21.9萬個城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。中國指數(shù)研究院分析，目前存量更新市場空間500萬億元，按照每年2%左右轉(zhuǎn)化率計算，預計每年全國城市更新規(guī)模超過10萬億元，一個全新的萬億級市場、業(yè)務新賽道正在形成。

二、投資開發(fā)企業(yè)進入長三角城市更新業(yè)務的路徑選擇

綜合前面分析，房地產(chǎn)投資開發(fā)企業(yè)在長三角城市更新中應該走“聚焦、聯(lián)動、差異化”的發(fā)展道路。

（一）聚焦核心區(qū)域，聚焦成片區(qū)和大體量項目

城市更新業(yè)務產(chǎn)業(yè)鏈條的復雜性，長三角地域政策的差異性，而且產(chǎn)業(yè)處于新興時期，投資開發(fā)尚處于探索階段，需要集中主要精力聚焦才能取得突破。

一是從地域城市上，聚焦區(qū)域內(nèi)潛力大的城市。從全國來看，粵港澳大灣區(qū)城市更新起步較早，對外地企業(yè)相對開放。而在長三角地區(qū)內(nèi)，城市間差異大，上海、南京兩地政策相對靈活，其他地區(qū)起步相對較晚。在長三角區(qū)域可以考慮加大歷史街區(qū)更新類投資開發(fā)力度，通過容積率置換等手段獲取可開發(fā)面積。

二是從項目類別上，聚焦成片區(qū)和大體量項目。城市更新行業(yè)競爭激烈，小項目、易推進項目是一片紅海，基本被民營企業(yè)搶占。作為央企的投資開發(fā)企業(yè)主要機會是成片區(qū)、大體量、改造難度大的項目，這類項目可發(fā)揮央企優(yōu)勢，在用地指標、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等問題上同政府爭取更大談判空間。

（二）加強內(nèi)部兄弟單位、外部合作單位聯(lián)動

一是在系統(tǒng)內(nèi)部，加強兄弟單位聯(lián)動。城市更新內(nèi)涵豐富，需兼顧設計、建設與運營服務，統(tǒng)籌開發(fā)、物業(yè)與商業(yè)等板塊。央企集團具有“投資、規(guī)劃、設計、建造、運營”等各自領域的專業(yè)實力和資源儲備，具備進軍城市更新領域的潛在條件，全產(chǎn)業(yè)鏈資源儲備是全集團拓展城市更新業(yè)務的支撐。作為投資開發(fā)企業(yè)，要加強與兄弟單位聯(lián)動，利用全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢，聯(lián)動不同專業(yè)及所處產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)，實現(xiàn)信息互通、優(yōu)勢互補、合作共贏，發(fā)揮合力，在城市更新業(yè)務中搶占市場。

二是在系統(tǒng)外，加強各方力量聯(lián)動。首先，加強與政府方聯(lián)動。城市更新涉及政府多個部門，通過戰(zhàn)略合作構(gòu)建政企關系，提升與政府溝通效率，可獲得規(guī)劃政策、土地政策以及財稅補貼等支持。其次，加強與地方企業(yè)合作。城市更新業(yè)務對開發(fā)企業(yè)綜合能力要求高，抱團合作成為共同選擇?？梢岳醚肫笃放婆c本地房企、房企與金融資本、房企與特色領域優(yōu)勢企業(yè)合作。最后，加強與金融資本對接。長三角城市更新項目體量普遍較大，資金投入大，資金占用量大，占用周期長，回款周期長，將對企業(yè)現(xiàn)金流造成較大挑戰(zhàn)。創(chuàng)新投融資體制，加強與金融資本的對接，為城市更新業(yè)務提供可靠、低成本的資金支持。

（三）對城市更新項目實施差異化管理

在投資標準、績效考核、拓展方式等方面實行差異化管理。一是建立投資標準。建立城市更新項目投資標準，設置持有運營業(yè)態(tài)指標底線，健全城市更新投資項目實施流程。二是優(yōu)化考核體系。城市更新項目區(qū)別一般投資類項目，對于“長期”項目與“短期”項目考核方式區(qū)別對待，城市更新業(yè)務側(cè)重長期效益和社會效益，避免短期效益考核要求，采用跨項目組合平衡模式實現(xiàn)效益指標平衡。三是創(chuàng)新拓展方式?？紤]到城市更新項目推進難度大，可通過對外并購、股權(quán)合作等方式，適當引入優(yōu)勢互補、戰(zhàn)略匹配的合作方，獲取優(yōu)質(zhì)項目。

三、結(jié)語

城市更新業(yè)務尚處于行業(yè)起步時期，未來將進入快速發(fā)展時期。但目前各地區(qū)城市發(fā)展程度不相同，各地區(qū)政策標準不統(tǒng)一，規(guī)劃定位和頂層設計也區(qū)別較大，加之城市更新行業(yè)需要投資規(guī)模大、實施周期長，需要政策上進一步加以關注和傾斜，引導社會各方面力量廣泛參與。

參考文獻：

[1]魏后凱，年猛，李玏.“十四五”時期中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與政策[J].中國工業(yè)經(jīng)濟，2020（5）：5-22.

[2]姚士謀，徐麗婷，鄭濤，等.中國城市群快速成長的機理與新理念——以長三角城市群為例[J].人文地理，2020，35（1）：11-18.

[3]崔廣亮.中國城鎮(zhèn)化與城市群發(fā)展及其經(jīng)濟影響研究[D].大連：東北財經(jīng)大學，2019.

[4]張麗偉.中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方略與制度建設[D].北京：中共中央黨校，2019.

Investment Opportunities， Challenges and Paths of Urban Renewal under the Context of Integration of Yangtze River Delta

Huang Shiwei

（CSCEC East China Company，Shanghai 200062，China）

Abstract：China's urban construction has generally entered the stage of "stock upgrading and transformation" from "large-scale incremental construction"， and the Yangtze River Delta is one of the regions with the highest level of urbanization in China， the demand for urban renewal is more obvious and urgent. Meanwhile， promoting urban renewal is not only the historical requirement for urban construction， but also the requirement of the times to implement the new development concept， promote high-quality development and take the new urbanization road with Chinese characteristics. The urban renewal market is prodigious and has become a new performance growth point for real estate investment and development enterprises. Under the context of the integration of the Yangtze River Delta， based on the analysis of the opportunities and challenges faced by investment and development enterprises in seizing the urban renewal business， this paper explores the path of distributing the urban renewal business in the Yangtze River Delta， that is， to take the development path of "focus， linkage and differentiation".

Key words：Yangtze River Delta integration; urban renewal; focus linkage; differentiated development

責任編輯：王明洲