歷史制度主義視角下中國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的發(fā)展邏輯

孫家明 廖益 李寒梅

摘 要：運用歷史制度主義的分析框架，考察我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的歷史，能夠為分析其制度發(fā)展邏輯提供新的視角。1949年以來，政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷歷經(jīng)以國家控制、行政主導(dǎo)和法人化為特征的三個階段，研究認為影響政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的深層結(jié)構(gòu)包括經(jīng)濟體制變遷、政治體制變革和社會文化觀念的變化;政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷表現(xiàn)出強勁的路徑依賴色彩，但政府、高校和社會多元主體的權(quán)力博弈，以及高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的改革張力推進了制度變遷。新時代我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變革需要落實高等教育“放管服”改革政策;完善現(xiàn)代大學(xué)制度;借助負面清單模式，明確行為主體的權(quán)責(zé)邊界;遵循以政府為主導(dǎo)的漸進式變遷模式。

關(guān)鍵詞：政府與高校治理結(jié)構(gòu);歷史制度主義;制度邏輯

政府與高校治理結(jié)構(gòu)一直是高等教育理論與實踐中的重大課題。中國政府與高校治理結(jié)構(gòu)是指在我國公立高校治理政策實施過程中，政府和高校之間決策權(quán)力分配及其運行的制度安排。近年來，研究政府與高校治理結(jié)構(gòu)的基本視角大致有兩種。一種是偏理論的視角，主要從組織理論、治理理論、權(quán)力理論、法學(xué)理論等視角，總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)，展望變革趨勢;另一種是偏實踐的視角，主要從政策改革與實踐的角度，分析政府與高校治理結(jié)構(gòu)的“實然”與“應(yīng)然”狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題并提出改進策略。應(yīng)該說，這些研究具有重要的參考價值，但局限性也是不可避免的，其中最主要的是缺乏系統(tǒng)論，對不同時期政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的影響因素、制度為什么會表征出強勁的路徑依賴、變遷的動力機制究竟在哪里等問題很少深入探討。因此，從歷史制度主義的視角出發(fā)，對1949-2020年政府與高校治理結(jié)構(gòu)的政策進行文本分析，考察我國政府與高校之間關(guān)系變遷的內(nèi)在邏輯，是新時代高等教育治理體系創(chuàng)新的起點，能夠為構(gòu)建中國特色“府學(xué)關(guān)系”提供重要的方法論意義。

一、分析框架：歷史制度主義

20世紀(jì)七八十年代以來，“制度分析”在西方社會科學(xué)領(lǐng)域被重新發(fā)現(xiàn)，形成了新的分析范式。而歷史制度主義作為新制度主義的重要流派之一，融合了理性制度主義與社會學(xué)制度主義的精華，為探究我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的發(fā)展邏輯，提供了一個全新的理論視角。歷史制度主義強調(diào)，將歷史過程和制度研究結(jié)合起來，通過梳理制度變遷的歷史過程，來展現(xiàn)制度作為因變量和自變量所具有的顯著特征，從而形成了宏觀社會背景-中觀管理制度-微觀行動者分析的理論要點。歷史制度主義分析框架包括三個關(guān)鍵步驟。

1.影響制度的宏觀因素分析。制度的形成與演化并非孤立的存在，制度是“嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”[1]。因而需要從宏觀社會背景出發(fā)，分析隱含在制度背后的經(jīng)濟體制、政治體制、文化觀念等深層結(jié)構(gòu)，來解釋制度特殊的、復(fù)雜的演進方向與軌跡。

2.制度變遷的路徑依賴分析。路徑依賴分析主要基于中觀制度自身，認為制度變遷具有歷史繼承性和延續(xù)性。諾斯強調(diào)：“一旦一種獨特的發(fā)展軌跡建立之后，一系列的外在性、組織學(xué)習(xí)過程、主觀模型都會加強這一軌跡?！碧貏e是受高昂的沉末成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期的影響，理性行動者認為在現(xiàn)行制度中能夠獲得“回報遞增”，更傾向于維持原有制度，這樣制度本身就會產(chǎn)生自我強化趨勢和鎖定現(xiàn)象。

3.制度變遷的動力機制分析。動力機制分析主要從微觀行動者視角，考察舊制度、行動者和環(huán)境三個變量之間的關(guān)系。由于制度在各利益集團的權(quán)力分配不可能是對稱的，利益集團之間的權(quán)力沖突是常態(tài)，當(dāng)制度供給與制度需求失衡超過“閾值臨界點”時，行動者基于“算計路徑”的考慮，通過理性衡量成本與收益后，采取行動來推動或阻礙制度變遷。這里重點分析高校外部治理關(guān)系——政府、高校和社會多元主體的權(quán)力博弈，以及高校內(nèi)部治理關(guān)系——行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的改革張力。

二、歷程描述：我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的演進

（一）以國家控制為特征的治理結(jié)構(gòu)（1949-1977年）

1.政府全面管制與高校完全依附的確立階段（1949-1956年）。中華人民共和國成立初期，在繼承老解放區(qū)高等教育經(jīng)驗、改造舊中國高等教育有用經(jīng)驗，以及學(xué)習(xí)蘇聯(lián)教育先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國掀起一場改造舊教育制度、建立新教育制度的改革，逐步確立了政府全面管制與高校完全依附的管理體制。1950年6-7月，《高等學(xué)校暫行規(guī)程》和《關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系問題的決定》制定，預(yù)示著由中央教育部統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)的高教管理體制的確立。1953年10月，《關(guān)于修訂高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定》進一步明確全國高校由教育部和國務(wù)院相關(guān)部委實行直接管理，高校內(nèi)部實行校長負責(zé)制。至此，政府與高校之間形成了“條條領(lǐng)導(dǎo)”的縱向集權(quán)式治理模式。

2.政府全面管制與高校完全依附的強化階段（1957-1965年）。1956年黨的八大揭開了從效仿到反思蘇聯(lián)模式的序幕。就高等教育領(lǐng)域而言，政府認為集權(quán)式模式影響了地方的辦學(xué)積極性，以及高校辦學(xué)的自主性。1958-1960年，政府開始探索由從集權(quán)走向放權(quán)的高教管理模式。1958年，中共中央發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見》和《關(guān)于教育工作的指示》，規(guī)定中央政府負責(zé)直接領(lǐng)導(dǎo)少數(shù)綜合性大學(xué)和部分專業(yè)學(xué)院，省市區(qū)則負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)其他高校，高校內(nèi)部實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員會負責(zé)制。隨后《關(guān)于教育事業(yè)管理權(quán)力下放問題的規(guī)定》重申“必須改變過去條條為主的管理體制，根據(jù)中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的原則，加強地方對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)管理”。這些政策調(diào)動了地方政府大規(guī)模舉辦高校的積極性，也導(dǎo)致高教規(guī)模的急劇擴張。為集中整治高校規(guī)模無序擴大的狀況，1961-1966年，政府又開始探索由放權(quán)轉(zhuǎn)向收權(quán)。1961年9月，中共中央通過《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》，重在糾正“教育大躍進”的失誤，要求在高校內(nèi)部實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員會負責(zé)制。1963年5月，《關(guān)于高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)分級管理的決定（試行草案）》指出，實施中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、中央和省市區(qū)兩級管理的制度，基本奠定了中央與地方分級分權(quán)管理的格局，因而政府與高校之間也由“條條領(lǐng)導(dǎo)”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊領(lǐng)導(dǎo)”的治理模式。

3.文革時期政府與高校治理結(jié)構(gòu)的失控階段（1966-1977年）。文化大革命是“革命教育模式”在特定政治背景下的“極端表現(xiàn)”。1969年，中共中央發(fā)布《關(guān)于高等學(xué)校下放問題的決定》，將大部分高校管理權(quán)重新劃歸地方，高校內(nèi)部則實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工宣隊為主的革命委員會負責(zé)制，管理權(quán)限的過度下放，破壞了原有領(lǐng)導(dǎo)管理體制，使得高校治理陷入失控的狀態(tài)。這一階段雖然政府與高校之間由“條塊領(lǐng)導(dǎo)”趨向“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”的治理模式，但是事實上中央分權(quán)給地方和其他部委，并沒有涉及到高校層面，因而“政府集權(quán)-高校依附”的治理結(jié)構(gòu)是進一步得以強化。

（二）以行政主導(dǎo)為特征的治理結(jié)構(gòu)（1978-1997年）

1.政府管制放松與高校辦學(xué)自主權(quán)擴大的實踐試探階段（1978-1992年）。黨的十一屆三中全會標(biāo)志著我國邁向改革開放的嶄新階段，高等教育事業(yè)也開始進入恢復(fù)和調(diào)整期。1978年10月，教育部修訂的《全國重點高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》要求“高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責(zé)制”。1979年9月，中共中央發(fā)布《關(guān)于建議重新頒發(fā)〈關(guān)于加強高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的決定〉的報告》，宣告恢復(fù)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的體制。顯然這里只是涉及中央和地方如何管的問題，對于政府與高校之間管什么的問題并未明確。1979年12月6日，蘇步青等在《人民日報》發(fā)文，呼吁“教育部門不要只用行政手段管理學(xué)?！薄安灰獙W(xué)校統(tǒng)得太死”“要給高等學(xué)校一點自主權(quán)”[2]，這是我國教育界第一次提出“高校辦學(xué)自主權(quán)”的概念。由此引起了政府和社會的重視，也為改革政府與高校的治理結(jié)構(gòu)提供了契機。

1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》明確指出，政府“對高等學(xué)校統(tǒng)得過死”，高?！叭狈?yīng)有的活力”，改革的關(guān)鍵就是“在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導(dǎo)下，擴大高校的辦學(xué)自主權(quán)”，同時界定高校辦學(xué)自主權(quán)包括：計劃外招生、教學(xué)管理、科研、專業(yè)服務(wù)方向調(diào)整、財務(wù)管理、內(nèi)部行政管理和國際交流等，這也是第一次以國家文件的形式提出“擴大高校辦學(xué)自主權(quán)”，為政府與高校關(guān)系的調(diào)整指明了方向。隨后陸續(xù)頒布了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》（1986），《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》（1986）和《關(guān)于高等學(xué)校各級領(lǐng)導(dǎo)干部任免的實施辦法》（1987）等改革行動方案，來落實高校辦學(xué)自主權(quán)。然而受20世紀(jì)80年代末政治風(fēng)波等因素的干擾，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的改革進程隨之中止。直至1992年8月，原國家教委印發(fā)《關(guān)于國家教委直屬高校深化改革，擴大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》，重新在專業(yè)管理、招生調(diào)整、機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費使用、人事管理等方面，提出擴大高校辦學(xué)自主權(quán)“16條”意見，并要求中央各部委和省市區(qū)參照執(zhí)行。這一階段總體上政府全面管制高校的治理結(jié)構(gòu)開始松動，向探索高校自主辦學(xué)轉(zhuǎn)變。

2.政府管制放松與高校辦學(xué)自主權(quán)擴大的推進實施階段（1993-1999年）。黨的十四大正式確定了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，新的形勢下要求高等教育體制改革在原有基礎(chǔ)上尋求新突破。1993年2月，《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體。”由此政府與高校治理結(jié)構(gòu)從之前“擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，轉(zhuǎn)換成“逐步確立高等學(xué)校的法人地位”。1997年1月，原國家教委出臺《關(guān)于轉(zhuǎn)變職能，加強宏觀管理，擴大直屬高校辦學(xué)自主權(quán)的若干意見》，指出要進一步擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，在1992年“16條”的基礎(chǔ)上，又提出理順教委直屬高校關(guān)系的8條意見。這一階段政府與高校治理結(jié)構(gòu)從國家本位逐漸向市場本位演進，但是改革措施的法律效力不足，政府與高校治理結(jié)構(gòu)尚未上升到法制層面。

（三）以法人化為特征的治理結(jié)構(gòu)（1998年至今）

1.政府有限管治與高校法人治理的構(gòu)建階段（1998-2009年）。黨的十五大確立了依法治國的基本方略，為政府與高校治理結(jié)構(gòu)從政策層面上升到法律層面提供了制度氛圍。1998年8月，《高等教育法》明確規(guī)定“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實行民主管理”，“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制”，并且第一次從法律上比較全面、系統(tǒng)地規(guī)定了高校辦學(xué)自主權(quán)，即調(diào)節(jié)系科招生比例，設(shè)置和調(diào)整學(xué)科和專業(yè)，制訂教學(xué)計劃、選編教材、組織和實施教學(xué)活動，開展科研活動、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)和聘任人員，管理和使用學(xué)校財產(chǎn)，開展國際交流與合作等，初步實現(xiàn)了擴大高校辦學(xué)自主權(quán)改革的法制化。1999年6月，《關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》規(guī)定，爭取3年內(nèi)形成中央和地方兩級管理、以地方管理為主的高等教育管理體制，同時擴大高校招生、專業(yè)設(shè)置等自主權(quán)，允許到外地合作辦學(xué)。2004年3月，《2003-2007年教育振興行動計劃》強調(diào)要加強政府和高校治理結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)新，提出要進一步完善中央和省級兩級管理、以省級管理為主的高等教育管理體制;在高校內(nèi)部治理方面，繼續(xù)堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，探索建立高校法人制度，實現(xiàn)依法治教。這一階段從法律上確立了高校的法人地位，政府與高校之間由行政框架內(nèi)的上下級關(guān)系逐步趨向法人實體關(guān)系。

2.政府有限管治與高校法人治理的完善階段（2010年至今）。隨著我國經(jīng)濟、政治、科技等體制改革的不斷深化，對政府和高校治理結(jié)構(gòu)改革提出了新的要求。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》從政校分開、管辦分離的角度，規(guī)范政府管理權(quán)限和職責(zé)，明確高校辦學(xué)權(quán)利和責(zé)任。在高校內(nèi)部治理方面，提出公辦高校要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，并以“正面清單”形式繼續(xù)落實七項高校辦學(xué)自主權(quán)，這是貫徹《高等教育法》的鮮明體現(xiàn)。應(yīng)該說該綱要的頒發(fā)預(yù)示著中國大學(xué)治理由內(nèi)部管理體制改革進入到完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度整體的制度設(shè)計和推進階段，但是這種“給予式”的權(quán)力清單存在先天不足，使得后續(xù)改革表現(xiàn)出強勁的路徑依賴特征。

黨的十八屆三中全會明確提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，在這種背景下，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，再一次肯定2011年《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》，將高等教育劃歸“公益二類”的界定，為政府與高校理順關(guān)系和去行政化改革創(chuàng)造了條件。2014年，圍繞明確政府高等教育的管理職責(zé)和權(quán)限，以及推進以章程為核心的現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》《關(guān)于堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的實施意見》《關(guān)于進一步擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)的意見》和《關(guān)于進一步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》等政策先后出臺，為實現(xiàn)政府宏觀“管學(xué)”和高校自主“辦學(xué)”提供了制度載體。2015年《關(guān)于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》強調(diào)加大政府簡政放權(quán)力度，深入推進管辦評分離，來解決現(xiàn)實中政府管理教育存在越位、缺位、錯位問題，以及高校自主發(fā)展、自我約束機制不健全，社會參與教育治理和評價不充分等狀況，為政府與高校治理結(jié)構(gòu)走向理性提供了保障。2017年3月，教育部等五部門印發(fā)《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》提出，要防止政府公權(quán)力的擴張和推進“放管服”改革，逐步形成以“政府宏觀指導(dǎo)-高校自主辦學(xué)為特征的新型治理關(guān)系。由此可見，這一階段在治理理念的指導(dǎo)下，強調(diào)通過多元參與和相互制衡的方式，積極轉(zhuǎn)變政府職能，吸納社會主體參與，來落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，與之相應(yīng)，傳統(tǒng)“命令-控制”的合法性基礎(chǔ)逐步消弭，“政府有限管治與高校法人治理”的新型治理結(jié)構(gòu)日趨衡平。

三、理論闡釋：我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的制度邏輯

（一）影響政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的宏觀因素分析

1.經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型制約政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變化。在“百廢待興”的特殊歷史階段，為盡快恢復(fù)國民經(jīng)濟和建設(shè)新國家，我國開始學(xué)習(xí)“蘇聯(lián)模式”，建設(shè)社會主義，并確立了社會主義計劃經(jīng)濟體制，這一體制對高等教育領(lǐng)域影響最明顯。在計劃經(jīng)濟體制形成和存續(xù)期，一方面，經(jīng)濟運行方式的計劃調(diào)控影響政府與高校治理結(jié)構(gòu)。與之相適應(yīng)，建立了集權(quán)模式的高教管理體制，由教育部和國務(wù)院各部委直接管理高校，這樣政府直接干預(yù)的權(quán)力較大，高校自主辦學(xué)的權(quán)力變小，社會參與的機會則更少，政府與高校處于單向的“線性關(guān)系”之中。另一方面，教育資源配置的政府主導(dǎo)也影響著政府與高校治理結(jié)構(gòu)。計劃經(jīng)濟體制下政府與高校呈現(xiàn)濃重的行政審批和指令計劃色彩，政府不僅是高校財政經(jīng)費的主要供給者，而且從高校招生計劃、專業(yè)設(shè)置與調(diào)整、人事編制，乃至畢業(yè)生分配等事務(wù)都在其直接管理下運行，高校儼然成為政府的附屬機構(gòu)。1978年以來，市場化機制開始引入經(jīng)濟領(lǐng)域，并逐漸成為社會資源配置的核心。1992年正式確立“我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”。市場經(jīng)濟體制下強調(diào)政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，并逐步成為教育資源配置主要方式，使得政府意識到必須調(diào)整與高校之間的關(guān)系，改變以往“大包大攬”的管理模式，逐步取消教育行政審批事項，擴大高校辦學(xué)自主權(quán)。與此同時，對公立高校來說，辦學(xué)經(jīng)費來源的多樣化，也為政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變化奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，高校不得不直接面對市場，開始由“按政府計劃辦學(xué)”向“按市場需求辦學(xué)”轉(zhuǎn)變，因而政府對高校管制逐漸松動，隨之高校也在逐步成為面向市場的法人化辦學(xué)實體。

2.集權(quán)政治體制影響政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變化。中華人民共和國成立初期，受革命戰(zhàn)爭年代和蘇聯(lián)模式的影響，我國逐步建立起一套高度集中的社會主義政治體制。高等教育領(lǐng)域也深深地打上了這一體制的烙印，一是對舊有的高等教育展開公立化改造，實行國家統(tǒng)一辦學(xué)的體制;二是建立集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的高教管理體制，實行中央集權(quán)、條塊分割的部門辦學(xué)體制。[3]集權(quán)管理模式下高校成為政府行政序列的組成部分，政府通過自上而下的科層化方式，對高校進行“保姆式”管理，高校則成為“依附于國家的教育機構(gòu)”。黨的十一屆三中全會以來，在改革社會主義經(jīng)濟體制的同時，政治體制改革也在穩(wěn)步推進。1982年十二大提出“走自己的路，建設(shè)有中國特色的社會主義”的科學(xué)論斷，1987年十三大強調(diào)我國政治體制改革主題是建設(shè)社會主義民主政治。在此背景下，中國共產(chǎn)黨在保持核心領(lǐng)導(dǎo)地位的同時，逐步明確執(zhí)政黨與政府、執(zhí)政黨與社會的邊界關(guān)系，政府角色逐漸由“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變，高校辦學(xué)自主權(quán)也由模糊走向明晰，并逐漸得到擴大和落實。21世紀(jì)以來，特別是黨的十八大以來，從建設(shè)法治型政府和服務(wù)型政府出發(fā)，政府頒布了系列制度強調(diào)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，深化行政審批制度改革，并將“放管服”改革作為調(diào)整政府與高校的重要抓手。政府與高校治理結(jié)構(gòu)改革進入法治化階段，政府逐漸回歸到宏觀層面的指導(dǎo)和引導(dǎo)上來，高校對政府的依附性逐步降低，邁向依法自主辦學(xué)的獨立法人實體。

3.社會文化觀念催生政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變化。中華人民共和國成立至改革開放前，國家主義的“文化基因”持續(xù)與固化了“強政府-弱高校”的治理結(jié)構(gòu)。1949年12月，教育部原部長馬敘倫在第一次全國教育工作會議上指出：“新中國的教育應(yīng)該是反映新中國的政治經(jīng)濟，作為鞏固與發(fā)展人民民主專政的一種斗爭工具的新教育?！盵4]這種以“社會至上、國家至上、集體至上”為根本的國家主義文化理念，強調(diào)高校的改革應(yīng)該以服務(wù)國家本位的方式來發(fā)展，高等教育制度供給要以政府為主導(dǎo)，政府作為政府與高校治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計者，被塑造為“全能型家長”的角色，高校則成為治理結(jié)構(gòu)的直接作用對象，因而集權(quán)管理的文化觀念在新的政治意識形態(tài)框架中得以強化。改革開放后，國家工作重心從“以階級斗爭為綱”，轉(zhuǎn)變到“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”上來，高校與市場的關(guān)系越來越緊密，高校如何適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化和社會發(fā)展需求，成為改革的關(guān)鍵。另外，大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由等理念逐步回歸，總體上在高等教育領(lǐng)域政府管制逐步放松，高校也開始在法治范圍要求擴大辦學(xué)自主權(quán)。新世紀(jì)以來，受利益相關(guān)者理論、多元共治理論和委托-代理理論等的影響，以及以“公民本位、社會本位、權(quán)利本位”理念為指導(dǎo)的服務(wù)型政府的提出，高校多元共治的理念逐步達成共識。建立現(xiàn)代大學(xué)制度成為教育管理制度創(chuàng)新的目標(biāo)，這一社會文化理念的變化為“政府有限管治與高校法人治理”提供了新的價值依據(jù)。由此可見，國家主義文化理念與大學(xué)自治理想形成內(nèi)在的沖突張力，構(gòu)成政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的觀念變量。

（二）政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的路徑依賴分析

1.制度設(shè)置沉末成本傾向維持原制度。1949年以來，國家通常以正式制度文本形式來規(guī)范政府與高校治理結(jié)構(gòu)。長期以來，在高度集權(quán)的計劃管理模式下，政府處于主導(dǎo)地位，高校則處于從屬地位。具體來說：招生就業(yè)由政府統(tǒng)包統(tǒng)分;學(xué)科專業(yè)由政府統(tǒng)一審批;教學(xué)計劃由教育主管部門統(tǒng)一制訂;領(lǐng)導(dǎo)干部由上級行政部門任命;工資待遇由上級主管部門統(tǒng)一決定;經(jīng)費使用由財政部門統(tǒng)撥統(tǒng)支等等，這些形成了一套正式的運行機制和制度框架，也是初始的制度安排?；诖?，初始的制度選擇“會產(chǎn)生出一種自我捍衛(wèi)和強化的機制，使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度的成本將隨著實踐的推移而越來越困難”[5]。同時在適應(yīng)這一治理結(jié)構(gòu)中形成的利益集團，基于自身效益函數(shù)最大化，更傾向于維持原有的制度結(jié)構(gòu)。

2.學(xué)習(xí)效應(yīng)降低了制度變遷的積極性。雖然我國在不同歷史階段試圖通過頒布若干政策，重構(gòu)政府與高校的關(guān)系，但是制度一旦形成并進入一種均衡的狀態(tài)后，各利益相關(guān)者通過主動學(xué)習(xí)制度規(guī)則，以及重復(fù)的制度實踐，使得政府與高校治理結(jié)構(gòu)深入人心并逐步固化。特別是為適應(yīng)宏觀制度背景的變化，一方面中央政府及其職能部門采用強制性制度變遷模式，對原有制度進行適度微調(diào)，以自上而下的方式進行制度實施，另一方面地方教育行政部門則通過學(xué)習(xí)、配合和執(zhí)行上級相關(guān)制度，以及借鑒其他地方的制度實施經(jīng)驗，保持了府學(xué)關(guān)系制度安排的平穩(wěn)運行。研究認為，《高等教育法》第三十三條明確高校依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)，應(yīng)該說，政府對學(xué)科專業(yè)設(shè)置自主權(quán)只具有法律監(jiān)督職責(zé)，但是現(xiàn)實中教育行政部門依舊通過行政文件來具體干預(yù)高校專業(yè)設(shè)置與調(diào)整。由此可知，政府與高校治理結(jié)構(gòu)改革依然任重道遠。

3.協(xié)調(diào)效應(yīng)強化了舊有制度的穩(wěn)固性。當(dāng)一項新的正式制度確立后，“正式規(guī)則將導(dǎo)致一系列非正式約束的產(chǎn)生，它們修正正式規(guī)則，并將正式規(guī)則延伸至各種具體的應(yīng)用領(lǐng)域”[6]。應(yīng)該說，協(xié)調(diào)效應(yīng)產(chǎn)生于一系列正式規(guī)則和非正式規(guī)則的復(fù)雜組合，并逐步構(gòu)建起一個相互依賴、相互協(xié)調(diào)的制度共同體。首先，中央政府及其職能部門一般通過頒布政策制度，為政府與高校治理結(jié)構(gòu)提供法律框架，致使自下而上的誘致性制度變遷力量薄弱。其次，地方政府在制度實施過程中，不僅要保持自身行為與其他地方政府行為的一致，而且要兼顧到與上級管理部門的利益一致。再者，作為實施以黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制的高校來說，在高校外部治理結(jié)構(gòu)方面，自主探索制度創(chuàng)新的能力不足;在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面，又顯得動力不足。因而在一個共同利益體中各制度變遷主體“搭便車”成為理性的行為選擇，導(dǎo)致政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷陷入“虛假創(chuàng)新”的窠臼。

4.適應(yīng)性預(yù)期制約制度創(chuàng)新的可能性。適應(yīng)性預(yù)期的產(chǎn)生主要是“由于建立在特定制度基礎(chǔ)上的契約的受歡迎程度的增加能降低規(guī)則持久性方面的不確定性”[7]。一方面，政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷限定了高校的行為模式。作為一種制度形式的政府與高校治理結(jié)構(gòu)，在不同的歷史階段，明確了政府與高校之間的權(quán)力配置和制度安排，這種適應(yīng)性預(yù)期直接阻滯了高校進行制度創(chuàng)新的可能。另一方面，政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷塑造了高校的行為偏好。中華人民共和國成立以來，高等教育集權(quán)式管理的初始選擇，加上在政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷中往往陷入“收死放亂”的循環(huán)怪圈，高校的理性選擇就是自覺調(diào)整行為模式，以符合不同時期的政策需要，從而進一步強化了現(xiàn)存的制度安排。

（三）政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的動力機制分析

1.政府、高校和社會的權(quán)力博弈推動了高校外部治理結(jié)構(gòu)變遷。權(quán)力的非對稱性是歷史制度主義分析的最大特點之一，在政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的過程中，政府、高校與社會力量作為“決策單位”，這種權(quán)力的非對稱表現(xiàn)為政府、高校與社會所代表的不同利益相關(guān)者之間的權(quán)力博弈。1949年以來，新政權(quán)為鞏固和維護自身政治地位，通過制度設(shè)計調(diào)整權(quán)力關(guān)系，在“管”的方面，強調(diào)集權(quán)管理模式，以政府自身及其權(quán)力為本位，賦予了政府壟斷性的權(quán)力;在“辦”的方面，政府承擔(dān)舉辦者、管理者和監(jiān)督者等多重角色，以國家需求取代多樣化的社會需求，并居于高校和社會之上;在“評”的方面，政府以國家干預(yù)理論為基礎(chǔ)，社會力量參與治理較少，對高校實行全面管制，逐步形成了“政府管制-高校依附”的零和博弈局面。1978年以來，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步替代計劃經(jīng)濟體制，高校不僅要面向政府，更要面向市場辦學(xué)。在“管”的方面，此時政府在治理過程中依然居于主導(dǎo)地位，但是逐步從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理、從直接管理轉(zhuǎn)向委托管理，試圖通過轉(zhuǎn)變職能來提高效能;在“辦”的方面，高校試圖回歸辦學(xué)主體地位，通過激發(fā)自身辦學(xué)活力，走向獨立法人實體，逐步實現(xiàn)高校自主發(fā)展;在“評”的方面，社會力量試圖擴大“話語權(quán)”，要求作為評價者角色居于主要地位，著力參與高等教育治理和評價，督促高校提升辦學(xué)質(zhì)量，滿足社會多樣化的需要。因而在高校外部治理結(jié)構(gòu)中，政府、高校與社會三者為了各自的目標(biāo)利益函數(shù)、價值追求進行權(quán)力博弈，是推動政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的動力之一。

2.行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈推動了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)變遷。1949年以來，在集權(quán)式的高教管理體制下，一方面高校行政級別為行政權(quán)力提供了制度保障。由于高校領(lǐng)導(dǎo)（如書記、校長等）被納入中央直管、省管干部系列，高校黨政組織體制直接成為政府行政體系的一部分，作為行政權(quán)力的代表，掌控著高校改革與發(fā)展的絕對權(quán)力，成為政府權(quán)力“鏈條”中一個“末端”，逐步延伸并介入高校內(nèi)部學(xué)術(shù)事務(wù)。另一方面高校內(nèi)部通過效仿政府行政機關(guān)，在組織結(jié)構(gòu)安排上與政府高度同構(gòu)，建立了相應(yīng)的職能部門和行政隊伍，這樣容易致使高校行政權(quán)力的強勢和學(xué)術(shù)權(quán)力的式微。1998年《高等教育法》要求“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項”，這是對學(xué)術(shù)權(quán)力在高校內(nèi)部地位的法律規(guī)定，但是由于制度安排的行政化傾向，學(xué)術(shù)權(quán)力的運作在很大程度上需要得到行政權(quán)力的確認，加上高校學(xué)術(shù)委員會成員大多屬于“雙肩挑”的干部，導(dǎo)致行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力從顯性干預(yù)轉(zhuǎn)向隱性滲透，顯然此時行政權(quán)力依然占據(jù)主導(dǎo)地位。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，高校要克服實際存在的行政化傾向，逐步取消高校的行政級別。2014年《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》強調(diào)，要構(gòu)建以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，并明確擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不超過委員總?cè)藬?shù)的1/4。上述分析表明，在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈是推動政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的動力之一。

四、結(jié)論與建議

（一）我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷受制于宏觀的“深層結(jié)構(gòu)”。高校辦學(xué)自主權(quán)并不是“自己長腿自愿下放”的，而是與當(dāng)時宏觀制度環(huán)境的變化高度吻合的。當(dāng)前，我國正處于以發(fā)展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為總目標(biāo)的全面深化改革階段。在新的時代背景下，高等教育“放管服”作為推動政府與高校治理結(jié)構(gòu)變革的新探索和新動向，要求政府職能在不同層面上加快轉(zhuǎn)變。簡政放權(quán)就是要從集權(quán)治理走向分權(quán)治理;放管結(jié)合要求從高權(quán)管制走向多元共治;優(yōu)化服務(wù)要求從審批導(dǎo)向走向服務(wù)導(dǎo)向。從這個意義上說，高等教育“放管服”改革有利于構(gòu)建和完善“政府有限管治與高校法人治理”權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。

（二）我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷呈現(xiàn)出強勁的路徑依賴色彩。從政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的三個歷史階段來看，受到高昂的制度設(shè)置成本、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期的影響，在某種程度上限制了制度創(chuàng)新的可能范圍，以及可供選擇的創(chuàng)新方式，政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變遷總是在繼承或延續(xù)原有結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上緩慢前行。因而破除政府與高校治理結(jié)構(gòu)的路徑依賴，迫切需要利益相關(guān)者克服集權(quán)管理的慣性，消除既得利益者的顧慮，逐步建立健全依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、高校與社會合作共贏、相互制衡的新型關(guān)系，尤其要加強以高校章程為核心的制度建設(shè)，因為高校章程不但上承國家法律法規(guī)，而且下領(lǐng)高校內(nèi)部規(guī)章制度?？梢哉f，完善現(xiàn)代大學(xué)制度是優(yōu)化政府與高校治理結(jié)構(gòu)的必由之路，當(dāng)然這也是一個理念再認同、關(guān)系再重組、利益再配置、權(quán)力再調(diào)整的過程。

（三）我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷在政府、高校和社會之間，以及高校內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的博弈中不斷發(fā)展。我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)的變遷與相關(guān)行為主體息息相關(guān)。就涉及的行為主體而言，主要包括政府、高校和社會，一方面中華人民共和國成立以來，政府權(quán)力下放在總體導(dǎo)向上體現(xiàn)出向高校和社會放權(quán)的趨勢，但是權(quán)力更多地表現(xiàn)為向地方政府轉(zhuǎn)移，集權(quán)管理的實質(zhì)并未發(fā)生根本變化，現(xiàn)實中政府、高校和社會的權(quán)責(zé)邊界相對模糊，法律救濟制度仍存在空白地帶。另一方面在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)權(quán)力捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治，與行政權(quán)力追求行政效率與管理績效彼此存在權(quán)力博弈?；诖耍枰C合考量政府、高校和社會行為主體的利益訴求，借助負面清單模式劃定行為主體的行動范圍，不僅要以“法無授權(quán)不可為”的原則，明確“政府只能干什么”的問題，以建立政府教育行政權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，而且要以“法無禁止即可為”的原則，明確“高校和社會不可以干什么”的問題，以界定高校和社會行為主體的權(quán)責(zé)邊界。

（四）我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷總體上體現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)的漸進式變遷模式。在漸進式變遷模式中，我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟兩種制度環(huán)境。雖然政府的角色實現(xiàn)了由全面管制到放松管制，再到有限管治的轉(zhuǎn)變，高校和社會也逐步自下而上地參與到治理結(jié)構(gòu)的變革與發(fā)展中來，但是政府通過“思想解放”“循序漸進”“試點推廣”等漸進主義的方式，始終是政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷的主導(dǎo)者。因而我國政府與高校治理結(jié)構(gòu)變遷作為一個包括正式制度和非正式制度，以及實施機制的制度系統(tǒng)，既不可能一蹴而就，也不可簡單地完全照搬國外的做法，其變遷發(fā)展是一個“摸著石頭過河”的過程。理智的選擇，應(yīng)該是遵循制度形成的周期規(guī)律，即試點實施，實踐探索，累積經(jīng)驗，逐步推廣，從而形成具有共識并可實施的正式制度。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）