治理重心下沉的困局及其突破路徑

劉偉 劉遠(yuǎn)雯

摘 要：治理重心下沉是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方向。對(duì)武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作展開(kāi)分析，可以發(fā)現(xiàn)治理任務(wù)、權(quán)力、人員下沉分別呈現(xiàn)從模糊到清晰、從保留到下放、從懸浮到落實(shí)的調(diào)適過(guò)程。治理重心下沉的調(diào)適過(guò)程，表現(xiàn)出行政體系理性化、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理化和組織動(dòng)員高效化的特征?；诖舜挝錆h市基層新冠肺炎疫情防控工作的經(jīng)驗(yàn)，提出城市基層治理的改革方向在于：黨建引領(lǐng)，推進(jìn)制度化建設(shè);科技賦能，提升網(wǎng)格化治理效能;社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：治理重心下沉;城市基層治理;新冠肺炎疫情防控

習(xí)近平總書(shū)記指出，這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考。在新冠肺炎疫情防控工作中，各級(jí)政府強(qiáng)化屬地管理、壓實(shí)屬地防控責(zé)任，防控的壓力隨之層層傳導(dǎo)至基層。同時(shí)，基層的防控工作直接影響到全局的疫情防控效果。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，新冠肺炎疫情給城市基層治理帶來(lái)了前所未有的沖擊。危機(jī)狀態(tài)下，城市基層難以承擔(dān)超常規(guī)的治理任務(wù)?；鶎咏值篮蜕鐓^(qū)長(zhǎng)期面臨任務(wù)重、資源少、權(quán)力小的現(xiàn)實(shí)境況，在此次疫情防控中展露無(wú)遺。多年來(lái)，治理重心下沉一直是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。但是，在治理重心下沉過(guò)程中，治理資源的結(jié)構(gòu)性流失，使得基層街道和社區(qū)權(quán)小責(zé)大的局面一直難以扭轉(zhuǎn)。由此導(dǎo)致基層的常規(guī)治理任務(wù)依賴(lài)運(yùn)動(dòng)式治理模式，在緊急狀態(tài)下基層難以應(yīng)對(duì)超常規(guī)的治理任務(wù)。為什么在治理重心下沉過(guò)程中，治理任務(wù)能夠快速下沉，而治理權(quán)力和資源則難以沉到實(shí)處？又該如何突破治理重心沉不到實(shí)處的困局？本文將以武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作為例，著力探究以上問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)綜述

1.治理重心下沉的內(nèi)容、途徑和問(wèn)題

治理重心下沉是國(guó)內(nèi)學(xué)界研究的熱點(diǎn)議題?，F(xiàn)有研究主要圍繞治理重心下沉的內(nèi)容、途徑、問(wèn)題等展開(kāi)。治理重心下沉的內(nèi)容主要包括：服務(wù)下沉[1]、權(quán)力下沉[2]、資源下沉[3]等。換言之，治理重心下沉需要將“責(zé)權(quán)能”下沉至基層。同時(shí)，有學(xué)者提出，治理重心下沉需要超越簡(jiǎn)單的向下輸送“責(zé)權(quán)能”，更需要著力解決好基層治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題[4]。比如，推動(dòng)管理下移，需要在縱向上處理好上下級(jí)政府之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，橫向上厘清條塊的權(quán)責(zé)關(guān)系[5]。此外，優(yōu)化治理框架、條塊關(guān)系和培育基層共同體，同樣是其重要內(nèi)容[6]?？偠灾?，為推進(jìn)治理重心下沉，可以通過(guò)主體、資源和規(guī)則三個(gè)維度來(lái)實(shí)現(xiàn)[7]。將基層治理單元進(jìn)行細(xì)化是實(shí)現(xiàn)治理重心下沉的途徑，其中最具代表性的是網(wǎng)格化治理[8]。在網(wǎng)格化治理的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，推進(jìn)“微自治”，激活基層社會(huì)的力量，實(shí)現(xiàn)基層的有效治理[9]。

伴隨治理重心下沉，其問(wèn)題逐漸顯露，這成為學(xué)界研究的重點(diǎn)。概而言之，治理重心下沉的“內(nèi)卷化”問(wèn)題是其中討論的焦點(diǎn)，具體包括資源內(nèi)卷化和自治組織內(nèi)卷化。資源內(nèi)卷化主要指國(guó)家資源下沉基層，但是由于地方政府與地方勢(shì)力結(jié)盟而產(chǎn)生新的利益結(jié)構(gòu)，使得公共利益反而被侵蝕[10]。換言之，在治理重心下沉過(guò)程中，結(jié)構(gòu)性的資源流失導(dǎo)致基層治理效能被削弱甚至消失。自治組織內(nèi)卷化是指，雖然有新的組織形式要素產(chǎn)生，但是組織性質(zhì)和運(yùn)作機(jī)制卻沒(méi)有根本的改變[11]。自治組織變革并沒(méi)有消解其“內(nèi)卷化”的問(wèn)題，反而其行政化程度變高?？偠灾?，其中最關(guān)鍵的問(wèn)題是，基層治理效能并沒(méi)有隨著治理重心下沉而得到提升，甚至原有的治理成果受到損害。

既有研究為本文奠定了一定的研究基礎(chǔ)。在政治實(shí)踐中，存在治理重心沉不到實(shí)處的現(xiàn)象。但是，卻鮮有研究對(duì)治理重心是否已經(jīng)沉到實(shí)處這一問(wèn)題進(jìn)行現(xiàn)實(shí)的考量。為了更好地探究治理重心下沉的相關(guān)問(wèn)題，需要將其置于基層治理結(jié)構(gòu)中進(jìn)行分析。

2.治理重心下沉與基層治理結(jié)構(gòu)

既有研究已達(dá)成共識(shí)，即治理結(jié)構(gòu)會(huì)影響治理效果。如奧斯特羅姆等研究發(fā)現(xiàn)，治理結(jié)構(gòu)比政府更加有用[12]。劉鳳等研究發(fā)現(xiàn)，治理結(jié)構(gòu)調(diào)適在治理重心下沉與治理效能提升之間起到關(guān)鍵的作用[13]。中國(guó)城市管理體制主要有“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”模式[14]或“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”模式[15]。因?yàn)榻值擂k定位不明，使其在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)名實(shí)分離的現(xiàn)象，存在職責(zé)定位不清晰、條塊矛盾突出、工作負(fù)擔(dān)重、來(lái)自上級(jí)政府的壓力大等問(wèn)題[16]。吳曉林認(rèn)為，治理事務(wù)會(huì)向街道辦和居委會(huì)擠壓，形成“沙漏型”治理結(jié)構(gòu)[17]。可見(jiàn)，當(dāng)前城市基層已經(jīng)形成權(quán)小責(zé)大的結(jié)構(gòu)困境。這樣的現(xiàn)實(shí)形塑了居委會(huì)的行動(dòng)邏輯——選擇性應(yīng)付[18]。居委會(huì)在實(shí)際運(yùn)行中已高度行政化[19]，大量的行政任務(wù)同樣會(huì)下沉至社區(qū)層面?；鶎映私值篮蜕鐓^(qū)，還存在其他治理力量。李培志認(rèn)為，以業(yè)主委員會(huì)為代表的社會(huì)力量已經(jīng)成為社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要變量[20]。業(yè)主委員會(huì)是影響社區(qū)治理效果的關(guān)鍵主體之一，給基層治理帶來(lái)了積極和消極的雙重影響[21]。其中，業(yè)主行動(dòng)能力的強(qiáng)弱受行動(dòng)精英間關(guān)系的影響而發(fā)生變化[22]。處理好各治理力量之間的關(guān)系，對(duì)于推動(dòng)治理重心下沉，實(shí)現(xiàn)有效治理至關(guān)重要。

通過(guò)梳理文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，城市基層治理已長(zhǎng)期處于權(quán)小責(zé)大的結(jié)構(gòu)之中，社區(qū)層面的治理主體多元化還引發(fā)協(xié)調(diào)問(wèn)題。這些問(wèn)題既需要通過(guò)治理重心下沉來(lái)解決，同時(shí)也給治理重心下沉帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。下文將致力于從治理重心下沉的不同維度來(lái)探究其下沉的效果并分析其中原因。

二、案例描述：治理重心下沉的調(diào)適過(guò)程

為應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的沖擊，武漢市在全市范圍內(nèi)推進(jìn)治理重心下沉，充實(shí)基層的防控力量。下文將結(jié)合治理重心下沉的主要內(nèi)容和武漢市的實(shí)際情況，從任務(wù)、權(quán)力和人員三個(gè)維度，描述此次武漢市疫情防控工作中治理重心下沉的調(diào)適過(guò)程。

1.任務(wù)下沉：從模糊到清晰

在壓力型體制下，治理任務(wù)通過(guò)目標(biāo)管理責(zé)任制能夠?qū)⑷蝿?wù)向下級(jí)組織傳導(dǎo)。目標(biāo)管理責(zé)任制的關(guān)鍵在于將治理目標(biāo)進(jìn)行量化分解，通過(guò)層層簽署責(zé)任書(shū)的形式，將治理任務(wù)下放到下級(jí)組織，要求限期完成并進(jìn)行考核。治理任務(wù)下沉主要體現(xiàn)為各項(xiàng)責(zé)任、要求、指標(biāo)等向下級(jí)組織傳導(dǎo)。治理任務(wù)下沉涉及兩個(gè)關(guān)鍵主體：上級(jí)政府和基層，分別遵循約束與適應(yīng)的邏輯。具體而言，上級(jí)政府向下傳導(dǎo)工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作要求、考核指標(biāo)等，以實(shí)現(xiàn)對(duì)街道社區(qū)治理行為的約束;基層作為任務(wù)執(zhí)行主體，調(diào)整工作流程是適應(yīng)治理任務(wù)下沉的重要舉措。

2020年1月23日，武漢市衛(wèi)健委稱(chēng)，武漢市對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎密切接觸者管理的具體做法是：全納入，全覆蓋;屬地化，網(wǎng)格化;五個(gè)一，三包一;及時(shí)報(bào)，及時(shí)治①。但是，社區(qū)工作者LL表示：我們得到的指示只有一條紅線，就是不能讓確診和疑似的病人在街上走動(dòng)。我們手中有的，只有一個(gè)37.3℃發(fā)燒標(biāo)準(zhǔn)[23]。如果治理任務(wù)下沉到基層只有簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)，那么基層的治理行為難免會(huì)依靠該標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)。這一標(biāo)準(zhǔn)固然是關(guān)鍵內(nèi)容，但是這無(wú)法準(zhǔn)確傳導(dǎo)治理任務(wù)的具體內(nèi)容，使得基層在具體執(zhí)行時(shí)表現(xiàn)出政策執(zhí)行的偏差，或治理任務(wù)難以得到落實(shí)。上級(jí)政府明確下級(jí)職責(zé)要求是基層理順工作流程的前提條件。

隨后，武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部（下文簡(jiǎn)稱(chēng)：市指揮部）連續(xù)發(fā)布多個(gè)通告，以應(yīng)對(duì)疫情對(duì)居民健康和城市治理帶來(lái)的沖擊，其中推行的多項(xiàng)制度均需要街道社區(qū)落實(shí)?；鶎臃揽厝蝿?wù)加重的同時(shí)，工作任務(wù)和要求也逐漸明晰。

基層作為治理任務(wù)承接方和執(zhí)行者，具體的工作流程決定著治理任務(wù)能否得到有效運(yùn)轉(zhuǎn)。2020年2月17日至2月19日，武漢市開(kāi)展第二次拉網(wǎng)式大排查，再次全面排查“四類(lèi)人員”③，工作要求非常明確，即落實(shí)“五個(gè)百分百”④工作目標(biāo)。同時(shí)，武漢市委要求各區(qū)區(qū)委書(shū)記、區(qū)長(zhǎng)簽署“責(zé)任狀”，各區(qū)則向下分解責(zé)任，要求各街道簽署“責(zé)任狀”，工作目標(biāo)、工作要求都更加明確。基層工作流程也發(fā)生明顯變化，圖1展示武漢市疫情防控工作三個(gè)關(guān)鍵時(shí)間段中，基層收集居民體溫信息的工作流程。在第二次拉網(wǎng)式大排查中，社區(qū)工作人員上門(mén)逐戶(hù)排查必然是增加了工作任務(wù)，但是這也確保了數(shù)據(jù)的確定性和準(zhǔn)確性。工作流程的變化，促使“地毯式”排查的實(shí)現(xiàn)，為擰緊“水龍頭”⑤鋪平道路。這也反映出基層為落實(shí)治理任務(wù)做出的適應(yīng)性調(diào)整。

2.權(quán)力下沉：從保留到下放

治理重心下沉被認(rèn)為是“授權(quán)化”的過(guò)程[24]，權(quán)力下沉是治理重心下沉的核心要義。但是，治理重心下沉的困局恰恰在于“授權(quán)”難以實(shí)現(xiàn)，即權(quán)力不下沉。保留權(quán)力是上級(jí)實(shí)現(xiàn)約束的關(guān)鍵手段。以病床配置權(quán)為例，病床資源是稀缺資源，其配置權(quán)掌握在市級(jí)層面。各區(qū)之間的醫(yī)療資源不均衡，市級(jí)層面掌握配置權(quán)能夠約束各區(qū)病床資源的配置。如圖2所示，居民獲取病床資源需要經(jīng)歷多層級(jí)信息傳遞與資源分配過(guò)程。武昌區(qū)HHL街道指揮部工作人員WX接受媒體采訪時(shí)表示：各個(gè)區(qū)都在等市里統(tǒng)籌安排空床位，各區(qū)和街道都在爭(zhēng)取床位?；颊哌M(jìn)入哪個(gè)醫(yī)院救治，街道層面是不知道的。街道層面24小時(shí)待命，負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移的人員、車(chē)輛等均已準(zhǔn)備好，只要接到通知就立即將患者送去醫(yī)院[25]。上級(jí)政府保留權(quán)力以加大約束，基層工作處于被動(dòng)適應(yīng)的狀態(tài)。當(dāng)資源處于稀缺狀態(tài)時(shí)，為發(fā)揮“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，權(quán)力往往傾向向上集中而非向下授權(quán)，這樣更便于實(shí)現(xiàn)資源的再分配。可見(jiàn)，權(quán)力下沉與否受系統(tǒng)外部的影響。

系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力能夠通過(guò)自身調(diào)整結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)有效下沉。為擴(kuò)充基層防控人力，省、市、區(qū)各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位推動(dòng)黨員干部下沉到基層。但是，由于行政權(quán)力的層級(jí)差序，社區(qū)工作人員難以調(diào)度下沉的黨員干部。此外，還出現(xiàn)多頭指揮的情況。所以將人力調(diào)度權(quán)下沉至基層尤為重要。湖北省新冠肺炎疫情防控指揮部（下文簡(jiǎn)稱(chēng)：省指揮部）下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)下沉社區(qū)（村）黨員干部管理的通知》，其中明確要求“各市、州、縣黨委組織部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨工委要堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)，對(duì)安排有下沉黨員干部的社區(qū)（村），明確1家牽頭單位負(fù)責(zé)組建臨時(shí)黨支部。臨時(shí)黨支部接受社區(qū)（村）黨組織的指揮和調(diào)度”[26]。如圖3所示，通過(guò)黨建引領(lǐng)，下沉社區(qū)的黨員干部成立臨時(shí)黨支部，以此實(shí)現(xiàn)基層權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促使下沉黨員干部與原工作單位脫鉤，打破原有的行政層級(jí)權(quán)力差序，將人力調(diào)度權(quán)下沉至基層黨組織，為基層增權(quán)。通過(guò)調(diào)整結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織指揮調(diào)度臨時(shí)黨支部的功能。

3.人員下沉：從懸浮到落實(shí)

2020年2月10日，市指揮部發(fā)布《市新冠肺炎疫情防控指揮部令（第1號(hào)）》，要求“市領(lǐng)導(dǎo)立即下沉到區(qū)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)立即下沉到街道、社區(qū)一線指揮，強(qiáng)化調(diào)度”[27]。截至2020年2月27日，武漢市下沉人員達(dá)4.45萬(wàn)余人，擴(kuò)充了基層防疫人力[28]。黨員干部下沉社區(qū)，為筑起疫情防控“第一道防線”提供人力保障。但是，黨員干部下沉基層不到位、作風(fēng)不實(shí)等行為，成為武漢市基層疫情防控工作初期的突出問(wèn)題。

后來(lái)，各級(jí)通過(guò)重塑結(jié)構(gòu)、明確職責(zé)分工等方式，使下沉黨員干部有效發(fā)揮了作用?；鶎訛檫m應(yīng)治理任務(wù)，重塑了組織結(jié)構(gòu)。表2展示TK街FHWA社區(qū)根據(jù)防控工作需要，對(duì)下沉干部進(jìn)行規(guī)范分組，并明確崗位職責(zé)的具體情況。

此外，上級(jí)政府不斷規(guī)范社區(qū)疫情排查工作。以排查力量為例，要求排查工作力量以網(wǎng)格為單位進(jìn)行編組，在原有網(wǎng)格配備的人力（1名網(wǎng)格員+1名下派機(jī)關(guān)干部）基礎(chǔ)上，根據(jù)網(wǎng)格實(shí)際情況，由社區(qū)統(tǒng)籌街道下派干部、社區(qū)“兩委”成員、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位報(bào)到黨員干部、物業(yè)服務(wù)人員、樓棟長(zhǎng)、志愿者等其他力量，原則上每個(gè)網(wǎng)格排查力量不少于4人。表3為武漢市KF區(qū)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位下沉社區(qū)黨員干部工作職責(zé)清單的部分內(nèi)容。上級(jí)政府以清單制的形式不斷規(guī)范并細(xì)化下沉黨員干部的工作職責(zé)，借助定崗定責(zé)定人的方式落實(shí)下沉黨員干部的責(zé)任。

三、案例分析

從武漢市經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，治理重心在調(diào)適的過(guò)程中逐步沉到實(shí)處。治理重心調(diào)適的過(guò)程主要表現(xiàn)為：逐步實(shí)現(xiàn)行政體系理性化、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理化和組織動(dòng)員高效化。

1.行政體系理性化

（1）明確的組織體系

明確的組織體系是防控工作有序開(kāi)展的基礎(chǔ)，嚴(yán)密的組織架構(gòu)在很大程度上確保了防控工作的高效運(yùn)行。如圖4所示，中央到基層各個(gè)層級(jí)都設(shè)置了疫情防控指揮部（或領(lǐng)導(dǎo)小組），統(tǒng)一指揮疫情防控工作。同時(shí)，中央指導(dǎo)組到湖北省各個(gè)層級(jí)指導(dǎo)防控工作，深入基層進(jìn)行調(diào)研、監(jiān)督、指導(dǎo)。此外，指揮部的組織結(jié)構(gòu)隨著疫情變化而進(jìn)行了及時(shí)的調(diào)整。以武漢市指揮部為例，2020年1月20日成立，指揮部下設(shè)應(yīng)急保障、宣傳、交通、市場(chǎng)、醫(yī)療救治、疫情防控、社區(qū)、綜合等8個(gè)工作小組;2月16日，市指揮部新設(shè)床位保障組、疾病控制組、黨建考核組、援漢醫(yī)療隊(duì)接待協(xié)調(diào)組等4個(gè)組;2月21日，市指揮部新設(shè)非新冠肺炎醫(yī)療救治組。組織結(jié)構(gòu)的變化是適應(yīng)疫情防控情況轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)，這也意味著治理任務(wù)的內(nèi)容在不斷發(fā)生變化。

基層不僅要適應(yīng)治理任務(wù)的變化，還要承接下沉的治理任務(wù)。通過(guò)圖4可以看出組織結(jié)構(gòu)中的條塊關(guān)系。眾所周知，條塊分割是當(dāng)代中國(guó)政府亟須突破的結(jié)構(gòu)困境，加之壓力型體制的影響，這使得治理任務(wù)沿著“條塊”迅速下沉。所以基層需要承擔(dān)上級(jí)組織層層加碼、層層下壓的治理任務(wù)。除此之外，職責(zé)同構(gòu)也是當(dāng)代中國(guó)政府結(jié)構(gòu)的特征之一，這樣的結(jié)構(gòu)特征導(dǎo)致層級(jí)之間出現(xiàn)了分層不分工的現(xiàn)象，這也推動(dòng)了治理任務(wù)的下沉。治理任務(wù)大量涌向基層，導(dǎo)致基層超負(fù)荷運(yùn)行。為此，國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制下發(fā)《關(guān)于切實(shí)為基層減負(fù)全力做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》（肺炎機(jī)制發(fā)〔2020〕21號(hào)），并在《關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》（聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)〔2020〕28號(hào)）中提供了《社區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）新冠肺炎防控技術(shù)方案》?？梢?jiàn)，該組織體系具有很強(qiáng)的調(diào)整和適應(yīng)能力。明確的組織體系一方面推動(dòng)治理任務(wù)下沉，另一方面規(guī)范治理任務(wù)下沉。

（2）高效的執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制影響到任務(wù)完成的效率和效果，高效的執(zhí)行機(jī)制是治理任務(wù)得到有效落實(shí)的必要條件。首先，優(yōu)化工作流程是基層落實(shí)治理任務(wù)的重要途徑。將武漢市兩次大排查的工作流程做比較，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的差別在于：第一次大排查，由居民主動(dòng)向社區(qū)報(bào)告體溫，如體溫異常，社區(qū)再上門(mén)核查;第二次大排查，社區(qū)逐戶(hù)排查居民體溫情況。該工作流程變化，影響社區(qū)落實(shí)排查工作的效果。具體而言，第一次大排查實(shí)現(xiàn)了高效率，人數(shù)排查的百分比達(dá)到了99%⑥，但是效果欠佳。第二次大排查，社區(qū)基層則在最大程度上確保排查的效果。其次，科學(xué)的執(zhí)行方式是基層高效完成治理任務(wù)的重要手段。依靠科技是基層防控的重要手段，如借助微信群、QQ群、“微鄰里”、綜治助手App或是人工智能隨訪系統(tǒng)AI智能語(yǔ)音機(jī)器人撥打電話(huà)收集信息。這樣既能夠解放人力，又能夠提高效率和精細(xì)化程度。網(wǎng)格化治理能夠?qū)崿F(xiàn)信息的快速傳遞，并打破信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。通過(guò)收集居民需求、生活隱患等信息，精確及時(shí)地解決治理問(wèn)題。

2.權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理化

（1）物隨事轉(zhuǎn)：緩解資源與需求的結(jié)構(gòu)性矛盾

武漢市疫情防控初期，有限的醫(yī)療救治資源和無(wú)限擴(kuò)大的醫(yī)療需求之間形成了難以調(diào)和的結(jié)構(gòu)性矛盾，而且武漢市推行分級(jí)分類(lèi)就醫(yī)制度，居民需要通過(guò)社區(qū)才能獲取醫(yī)療救治資源。以上結(jié)構(gòu)（制度）對(duì)基層造成了擠壓，具體表現(xiàn)為：基層需要滿(mǎn)足居民的救治需求，但是缺失配套資源，也無(wú)權(quán)調(diào)配相關(guān)資源。有限資源與無(wú)限需求的結(jié)構(gòu)性矛盾帶來(lái)的壓力，從醫(yī)療系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到基層。處于行政末梢的基層要承擔(dān)系統(tǒng)轉(zhuǎn)移的壓力，整體性的資源與需求之間的矛盾，加劇了基層治理任務(wù)與治理資源失衡的結(jié)構(gòu)。

隨著醫(yī)護(hù)人員、床位資源、醫(yī)療設(shè)備等相關(guān)資源的增多，資源與需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸得到緩解。上級(jí)政府向基層配置的資源增多，基層可調(diào)配的資源也隨之增加?？梢?jiàn)，基層的治理資源多寡受系統(tǒng)性的影響較大。也就是說(shuō)，基層獲取治理資源缺乏一定的自主性和主動(dòng)權(quán)，在很大程度上依賴(lài)系統(tǒng)內(nèi)的資源下沉。

（2）權(quán)隨事轉(zhuǎn)：突破固化的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力的大小與行政層級(jí)的高低相對(duì)應(yīng)。黨員干部下沉打破了原有的行政層級(jí)限制，使得各個(gè)層級(jí)的黨員干部在基層共同開(kāi)展防控工作。但是問(wèn)題在于，結(jié)構(gòu)性行政權(quán)力差序?qū)е禄鶎与y以指揮調(diào)度下沉的黨員干部。換言之，由于固有的權(quán)力分布結(jié)構(gòu)，基層不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)增權(quán)，反而造成指揮權(quán)受損。此外，條塊分割的組織結(jié)構(gòu)使得上級(jí)多個(gè)部門(mén)均可指揮基層，這直接引發(fā)多頭領(lǐng)導(dǎo)的行政困局。這就可以解釋為什么黨員干部下沉社區(qū)存在作風(fēng)不實(shí)等現(xiàn)象，其中關(guān)鍵的原因就在于行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)性差序。

下沉黨員干部成立臨時(shí)黨支部，并統(tǒng)一接受基層黨組織的指揮，以黨建突破固化的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，是本次防控工作推進(jìn)治理重心下沉的關(guān)鍵。以黨組織的權(quán)威突破行政權(quán)力差序，一方面能夠使熟悉治理環(huán)境的基層掌握指揮權(quán)，另一方面消解了行政結(jié)構(gòu)中的條塊分割問(wèn)題，有效避免了多頭指揮的情況?？梢?jiàn)，通過(guò)重塑組織結(jié)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

3.組織動(dòng)員高效化

2020年1月27日，習(xí)近平總書(shū)記作出指示，各級(jí)黨委要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子要堅(jiān)守崗位;基層黨組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，廣大黨員要發(fā)揮先鋒模范作用。隨后，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》，一方面要求加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面動(dòng)員黨員投身到防控工作中[29]。黨中央面向黨內(nèi)的組織動(dòng)員，為各級(jí)實(shí)現(xiàn)黨員干部下沉提供了政治保障。武漢市委、市政府發(fā)布《致全市黨員干部的一封信》，既為鼓舞士氣，又為強(qiáng)調(diào)黨員干部要發(fā)揮模范帶頭作用[30]。黨員干部下沉社區(qū)不僅是行政層面的人員下沉，也是黨內(nèi)動(dòng)員的要求。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察干部下沉一線靠前監(jiān)督，政治監(jiān)督為黨內(nèi)組織動(dòng)員提供強(qiáng)大約束力。黨內(nèi)動(dòng)員和黨內(nèi)約束使得黨員干部下沉社區(qū)參與疫情防控工作上升到政治任務(wù)的高度。黨員“雙報(bào)到”調(diào)動(dòng)黨員力量，下沉到社區(qū)進(jìn)行疫情防控工作?？梢?jiàn)，黨建引領(lǐng)助推黨內(nèi)組織動(dòng)員的高效化。面向黨內(nèi)的組織動(dòng)員為擴(kuò)充基層人力提供了保障，同時(shí)，對(duì)黨員的監(jiān)督約束和黨員“雙報(bào)到”都促使黨員力量在基層發(fā)揮作用。

四、關(guān)于建立長(zhǎng)效機(jī)制的討論

武漢市的疫情防控治理場(chǎng)景既將治理重心下沉要面臨的挑戰(zhàn)放大，又為推進(jìn)治理重心下沉提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，更證明了推動(dòng)治理重心下沉的改革方向是正確的。我們一方面需要反思此次武漢市經(jīng)驗(yàn)的特殊性，另一方面要從中提取經(jīng)驗(yàn)以建立長(zhǎng)效機(jī)制，從而探索城市基層治理的改革方向。

1.反思：依賴(lài)外部力量

從上文分析可以發(fā)現(xiàn)，行政體系理性化、權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)合理化、組織動(dòng)員高效化共同推進(jìn)治理重心下沉，治理重心下沉促使基層提高適應(yīng)能力。高強(qiáng)度的外部壓力加速防控工作“平戰(zhàn)狀態(tài)”切換，但是實(shí)現(xiàn)治理重心下沉的過(guò)程依賴(lài)外部力量的強(qiáng)力推動(dòng)。第一，依賴(lài)中央指導(dǎo)組的強(qiáng)力約束實(shí)現(xiàn)行政體系理性化。治理任務(wù)下沉容易產(chǎn)生層層加碼的現(xiàn)象，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)，容易誘發(fā)形式主義等行為。中央指導(dǎo)組一方面能夠規(guī)范治理任務(wù)的有效轉(zhuǎn)移，另一方面可以監(jiān)督執(zhí)行的具體效果。但是，中央指導(dǎo)組到各個(gè)層級(jí)開(kāi)展工作并非常態(tài)，具有一定的臨時(shí)性和特殊性。第二，依賴(lài)臨時(shí)黨支部，以此突破行政層級(jí)差序和條塊分割導(dǎo)致的多頭領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力困境。臨時(shí)性是臨時(shí)黨支部的突出特征，臨時(shí)黨支部是特殊時(shí)期的產(chǎn)物，是實(shí)現(xiàn)高效組織、強(qiáng)力推進(jìn)而推行的組織形式。臨時(shí)黨支部也會(huì)隨著下沉黨員干部回歸到原單位而解散，并非常設(shè)機(jī)構(gòu)（組織）。第三，依賴(lài)黨內(nèi)高強(qiáng)度的政治壓力實(shí)現(xiàn)組織動(dòng)員高效化。政治高壓彌散在基層防控工作的全過(guò)程，追責(zé)問(wèn)責(zé)的強(qiáng)度提至高壓狀態(tài)。毫無(wú)疑問(wèn)，這樣的做法能夠很好地規(guī)范基層防控工作。但是，我們也應(yīng)該看到，這是戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)下的政治加壓，回到常規(guī)治理狀態(tài)，依然需要探索與之相符的治理環(huán)境。

2.啟示：城市基層治理的改革方向

建立長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵作用在于，治理行為能夠依靠制度展開(kāi)并發(fā)揮預(yù)期的功能。對(duì)于基層而言，其實(shí)不乏科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)和治理機(jī)制，但是問(wèn)題在于運(yùn)行失效。通過(guò)本次武漢市基層疫情防控工作可以看到被激活的治理機(jī)制。

（1）黨建引領(lǐng)，推進(jìn)制度化建設(shè)

城市基層治理需要黨建引領(lǐng)以加強(qiáng)組織建設(shè)。街道社區(qū)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)黨組織的全覆蓋，并利用基層黨組織，全面推動(dòng)各項(xiàng)工作的統(tǒng)籌和展開(kāi)。首先，黨建引領(lǐng)與城市基層治理相結(jié)合。一方面，黨建向服務(wù)型發(fā)展，通過(guò)黨建引領(lǐng)帶動(dòng)城市基層服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城市基層服務(wù)發(fā)展;另一方面，城市在基層治理中加強(qiáng)黨建，在治理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)黨組織的全覆蓋，借助治理效果提升黨組織建設(shè)水平。由基層黨組織整合碎片化的組織權(quán)威，實(shí)現(xiàn)條塊的協(xié)同治理。城市基層依托黨建引領(lǐng)整合治理資源，推動(dòng)城市基層集中治理資源以提升治理效能。其次，城市基層治理應(yīng)堅(jiān)持黨建引領(lǐng)推進(jìn)基層治理的制度化建設(shè)。制度化建設(shè)既是規(guī)范基層治理的重要內(nèi)容，也是鞏固城市基層治理經(jīng)驗(yàn)的有效途徑。城市基層需要解決社會(huì)中多樣、復(fù)雜的治理問(wèn)題，具有較強(qiáng)的差異性和靈活性，這就要求約束基層治理的各種行為，使其在法律制度的軌道上運(yùn)作。

（2）科技賦能，提升網(wǎng)格化治理效能

網(wǎng)格化治理的一大關(guān)鍵在于及時(shí)有效收集居民信息，并精準(zhǔn)解決治理問(wèn)題。對(duì)此，依托移動(dòng)終端的普遍使用，網(wǎng)格員可以提高收集信息的效率。比如，借助線上的社區(qū)App、社區(qū)網(wǎng)格、微信等方式來(lái)進(jìn)行集中高效的信息收集，既能夠提高效率，還能解放人力。信息平臺(tái)可以匯總居民反饋的意見(jiàn)、居民信息、社區(qū)出現(xiàn)的問(wèn)題等各類(lèi)信息，從而減輕人力的消耗。當(dāng)然，對(duì)于那些不擅長(zhǎng)或無(wú)法使用信息平臺(tái)的少數(shù)居民，也應(yīng)提供相應(yīng)的培訓(xùn)或協(xié)助。此外，本次武漢基層疫情防控工作在收集信息方面，已經(jīng)為網(wǎng)格化治理打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。城市基層可以搭建數(shù)字平臺(tái)，依托大數(shù)據(jù)信息處理技術(shù)，縮短基層治理的反應(yīng)時(shí)間，促進(jìn)治理的精準(zhǔn)性，真正實(shí)現(xiàn)城市基層治理的信息化、高效化和精準(zhǔn)化。

（3）社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同治理

培育基層社會(huì)組織既是承接治理任務(wù)下沉的要求，更是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的必然選擇。隨著基層疫情防控工作的有序推進(jìn)，基層的社會(huì)力量也逐漸被動(dòng)員起來(lái)。被動(dòng)員起來(lái)的社會(huì)力量可以繼續(xù)在常規(guī)的基層治理中發(fā)揮其功能。首先，社區(qū)應(yīng)該引導(dǎo)社會(huì)組織的規(guī)范化和制度化建設(shè)。社會(huì)組織內(nèi)部的制度化、結(jié)構(gòu)化和專(zhuān)業(yè)化，在很大程度上影響該組織的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，居委會(huì)應(yīng)該協(xié)調(diào)好社區(qū)各治理主體之間的關(guān)系。多主體治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是協(xié)調(diào)問(wèn)題，要明確各個(gè)主體的治理內(nèi)容、增進(jìn)各主體之間的融合性、促進(jìn)各主體之間的交流合作。最后，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的“三社聯(lián)動(dòng)”。在社區(qū)營(yíng)造良好的多主體治理氛圍，激發(fā)并提升社會(huì)組織的治理能力，提高社會(huì)工作者的專(zhuān)業(yè)化水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的多主體化和專(zhuān)業(yè)化。

五、結(jié)語(yǔ)

基層治理是國(guó)家治理的基石，治理重心下沉是夯實(shí)基層治理的重要舉措。武漢市基層新冠肺炎疫情防控工作為我們提供了一個(gè)考察治理重心下沉的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景。透過(guò)武漢市基層從超載失序到科學(xué)運(yùn)行的變化，可以看到治理重心下沉不斷調(diào)適的過(guò)程，并有力地證明推進(jìn)治理重心下沉的改革方向是正確的。由于結(jié)構(gòu)性的原因，治理任務(wù)、權(quán)力、人員在下沉過(guò)程中表現(xiàn)不一。具體而言，治理任務(wù)受職責(zé)同構(gòu)、條塊分割的影響，表現(xiàn)為快速下沉;治理權(quán)力受系統(tǒng)整體性資源多寡和固有行政層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)的制約，表現(xiàn)為下沉受阻;人員下沉則容易產(chǎn)生作風(fēng)不實(shí)、工作不力等行為，表現(xiàn)為懸浮型下沉。對(duì)此，武漢市通過(guò)外部壓力和內(nèi)在機(jī)制的雙重調(diào)整，規(guī)范治理任務(wù)下沉、推進(jìn)治理權(quán)力下沉并落實(shí)下沉人員的工作職責(zé)?；诖舜我咔榉揽刂卫淼慕?jīng)驗(yàn)，提取其中有利于建立長(zhǎng)效機(jī)制的內(nèi)容，可以提出城市基層治理的改革方向在于：黨建引領(lǐng)，推進(jìn)制度化建設(shè);科技賦能，提升網(wǎng)格化治理效能;社會(huì)參與，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同治理。

注釋?zhuān)?/p>

①全納入，全覆蓋：凡是與觀察、疑似或確診病例同工作、同學(xué)習(xí)、同生活以及其他近距離接觸的人員，凡是對(duì)病例實(shí)施醫(yī)療、護(hù)理的醫(yī)務(wù)人員等，均作為密切接觸者進(jìn)行追蹤和排查，盡最大可能不遺漏一人。屬地化，網(wǎng)格化：主要以現(xiàn)居住地為依據(jù)，及時(shí)、準(zhǔn)確地將密切接觸者交由居住轄區(qū)進(jìn)行管理。各區(qū)將人員名單分配到網(wǎng)格管理小組，確保接受規(guī)范化的醫(yī)學(xué)觀察。五個(gè)一，三包一：對(duì)每名密切接觸者均提供一本防控知識(shí)手冊(cè)、一副口罩、一支體溫計(jì)、一張?bào)w溫檢測(cè)表、一支記錄筆。由社區(qū)群干、社區(qū)醫(yī)生、社區(qū)網(wǎng)格員組成醫(yī)學(xué)觀察小組，每日入戶(hù)（每日至少1次），每天監(jiān)測(cè)，及時(shí)報(bào)送信息。觀察期（14天）滿(mǎn)，經(jīng)評(píng)估通過(guò)后予以解除醫(yī)學(xué)觀察。及時(shí)報(bào)，及時(shí)治：當(dāng)密切接觸者出現(xiàn)發(fā)熱（37.℃及以上）、咳嗽等異常狀況時(shí)，立即上報(bào)、逐級(jí)上報(bào)，迅即調(diào)配救護(hù)車(chē)將其轉(zhuǎn)運(yùn)至定點(diǎn)醫(yī)院救治。

②“雙測(cè)溫兩報(bào)告”制度：居家人員每日兩次（上午、下午各一次）測(cè)量體溫，超過(guò)37.3攝氏度必須立即如實(shí)向社區(qū)（村）報(bào)告，有工作單位的人員還應(yīng)同時(shí)向所在單位報(bào)告。

③四類(lèi)人員：確診患者、疑似患者、不能排除感染可能的發(fā)熱患者和確診患者的密切接觸者。

④“五個(gè)百分百”工作目標(biāo)：確診患者百分百應(yīng)收盡收，疑似患者百分百核酸檢測(cè)，發(fā)熱病人百分百檢測(cè)，密切接觸者百分百隔離，小區(qū)村莊百分百實(shí)行24小時(shí)封閉管理。

⑤2020年2月8日，中央指導(dǎo)組副組長(zhǎng)陳一新在“碰頭會(huì)”上說(shuō)：“水龍頭不關(guān)，拖地板再起勁也是徒勞！”“水龍頭”思想指：只有阻斷疫情傳播源，才能打贏防控阻擊戰(zhàn)。

⑥2020年2月10日，在湖北省新冠肺炎疫情防控工作新聞發(fā)布會(huì)上，時(shí)任湖北省委副書(shū)記、武漢市委書(shū)記馬國(guó)強(qiáng)表示：截至2月9日，武漢全市共排查1059萬(wàn)人，人數(shù)排查百分比達(dá)99%。

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[29]中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅(jiān)強(qiáng)政治保證的通知》[EB/OL].新華網(wǎng)，（2020-01-28）[2020-04-24].http：//www.xinhuanet.com/politics/2020-01/28/c_1125508545.htm.

[30]中共武漢市委，武漢市人民政府.致全市黨員干部的一封信[EB/OL].武漢市人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，（2020-02-23）[2020-04-24].http：//www.wuhan.gov.cn/zwgk/tzgg/202003/t20200316_972630.shtml.

The Predicament and Breakthrough Path of

the Downshift of Governance

——An Analyse Based on the Prevention and

Control of COVID-19 in Wuhan

Liu Wei / Liu Yuanwen

Abstract：To move down the gravity of governance is an important direction to promote the modernization of national governance system and capacity. An analysis of the prevention and control of COVID-19 at grass-roots level in Wuhan shows that task， power and personnel sink from obscurity to clarity， from centralization to decentralization， from levitation to implementation. The Adjustment Process of governance gravity center shows the characteristics of rationalization of administrative system， rationalization of power and responsibility structure and high efficiency of organizational mobilization. Based on the experience of the prevention and control of new crown pneumonia in Wuhan， this paper puts forward the reform direction of the urban governance at grass-roots level： firstly， party-building promotes the institutional construction; secondly， the science and technology enhances the efficiency of governance; and the last， the social participation implement multi-agent cooperative governance.

Keywords：Downward Shift of Governance; Urban Governance of Basic Level; Prevention and Control of COVID-19

（責(zé)任編輯 矯海霞）