邁向數(shù)字時代的城市智慧治理：內(nèi)在理路與轉(zhuǎn)型路徑

摘 要：數(shù)字時代呼喚城市治理邁向智慧治理。城市智慧治理是融技術(shù)創(chuàng)新、算法至上、數(shù)據(jù)驅(qū)動和效能導(dǎo)向于一體的城市治理新形態(tài)。數(shù)字時代城市智慧治理的轉(zhuǎn)型是系統(tǒng)工程，需要從治理理念、治理制度、治理工具和治理模式四個方面全面轉(zhuǎn)型，即從分離治理向連接治理，從分域治理向整合治理，從電子治理向數(shù)據(jù)治理，從模糊治理向精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變。通過城市智慧治理的全面轉(zhuǎn)型不斷增強城市治理的人性化、智能化、便捷性和效能化水平，促進城市高質(zhì)量發(fā)展和高效能治理。

關(guān)鍵詞：數(shù)字時代;城市智慧治理;連接治理;轉(zhuǎn)型路徑

一、問題提出：數(shù)字時代呼喚城市智慧治理

人類社會已經(jīng)進入數(shù)字時代，數(shù)字化成為21世紀(jì)的主要特征之一。信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能深刻地影響人類社會發(fā)展和政府治理。在公共管理中引入先進的信息技術(shù)與數(shù)據(jù)系統(tǒng)成為數(shù)字治理的新動向。大數(shù)據(jù)和云計算與數(shù)字治理的結(jié)合不斷重塑公共管理系統(tǒng)。[1]數(shù)字時代改變了人們獲取信息、與人交流、組織活動和獲得服務(wù)的方式，分隔于全球不同地理空間、不同時區(qū)的個體和群體越來越高度互聯(lián)、高頻互動，經(jīng)濟發(fā)展、社會生活和政府治理加速進入全面數(shù)字化。[2]全新的信息社會和數(shù)字時代呼喚城市治理新模式的出現(xiàn)。

為應(yīng)對數(shù)字時代的挑戰(zhàn)，我國政府制定了推動數(shù)字產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)和人工智能發(fā)展的戰(zhàn)略和政策，積極推動政府治理變革。2015年，李克強在《政府工作報告》中提出“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略。中國共產(chǎn)黨十九大報告指出，建設(shè)“數(shù)字中國”，提高社會治理智能化水平。[3]2017年，習(xí)近平在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國。[4]2020年3月31日，習(xí)近平在杭州城市大腦運營指揮中心參觀時指出，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

數(shù)字信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，使政府能借助數(shù)字技術(shù)進行社會治理，利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字化等技術(shù)進行數(shù)據(jù)收集、存儲及關(guān)聯(lián)分析，全面感知社會事項和公眾所需。[Symbolu@@]現(xiàn)代信息技術(shù)的飛速發(fā)展和數(shù)字時代的到來對城市治理帶來全面挑戰(zhàn)。數(shù)字時代的技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動治理理念、治理制度、治理工具、治理技術(shù)和治理能力的全方位變革，呼喚構(gòu)建新型的城市智慧治理模式。城市治理的基本使命是提供高品質(zhì)的公共服務(wù)，提升公共服務(wù)的適配性，增強對工商業(yè)的吸引力，更好地滿足市民的公共服務(wù)需求。[Symbolv@@]城市智慧治理的目標(biāo)最終要促進城市高質(zhì)量發(fā)展與高效能治理，構(gòu)建高品質(zhì)的宜居城市，為民眾創(chuàng)造美好城市生活。因此，本文主要回答以下兩個問題：如何理解數(shù)字時代城市智慧治理的內(nèi)涵與特征。如何推進城市智慧治理的全面轉(zhuǎn)型。

二、文獻綜述：城市治理技術(shù)變革的研究取向

城市治理創(chuàng)新與技術(shù)變革近年來受到越來越多學(xué)者的關(guān)注，總體而言，城市治理技術(shù)變革研究主要圍繞以下議題展開。一是技術(shù)治理研究。在技術(shù)革命的浪潮下，技術(shù)治理成為中國社會治理的顯著趨勢。有學(xué)者將技術(shù)治理歸納為國家對社會復(fù)雜性的化簡，認(rèn)為技術(shù)的簡約化治理歷經(jīng)“社會情境-議題-數(shù)字”三階段。也有學(xué)者指出，中國社會與政治治理從意識形態(tài)主導(dǎo)型治理走向技術(shù)型治理，即走向以工具主義為基本性質(zhì)的治理形態(tài)。技術(shù)治理在實踐中表現(xiàn)為多種治理形態(tài)，其中數(shù)字化治理廣受關(guān)注，有學(xué)者認(rèn)為數(shù)字化治理是應(yīng)對快速增加的城市問題的治理模式變革，通過引入現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)問題發(fā)現(xiàn)、派發(fā)處置和評估監(jiān)督于一體的治理創(chuàng)新，形成全程留痕的城市治理事件處置閉環(huán)。

二是智慧城市研究。2008年12月，美國IBM公司率先提出智慧城市的發(fā)展愿景，將物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等信息通信技術(shù)的應(yīng)用確定為智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)性內(nèi)容。2010年IBM公司在智慧城市的概念中融入民生、服務(wù)、創(chuàng)新、互通以及智能等理念。智慧城市為治理城市痛點提供了理念支持和技術(shù)依托。智慧意味著對事物能迅速、靈活、正確地理解和處理的能力。有學(xué)者提出了智慧政府治理概念，認(rèn)為這是以新一代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建政府、市場和社會之間的動態(tài)網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理機制，進而實現(xiàn)社會的有效運轉(zhuǎn)，推動政府治理能力現(xiàn)代化的治理新形態(tài)。

三是智慧治理研究。智慧治理是科技發(fā)展和公共管理變革共同作用的產(chǎn)物。政府借助物聯(lián)網(wǎng)、云計算、數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段，變革政府機構(gòu)與職能，重塑政府與公民關(guān)系，重構(gòu)社會與國家關(guān)系，創(chuàng)新行政管理方式，提高行政效率。智慧治理是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的產(chǎn)物，是與城市空間相匹配的治理形態(tài)，包含行動者、技術(shù)要素和規(guī)則體系三大系統(tǒng)。智慧治理包括智慧型政府、參與型社會、創(chuàng)新型人才和企業(yè)、城市智能基礎(chǔ)設(shè)施與ICT技術(shù)、大數(shù)據(jù)資源等五個核心要素。智慧治理既包括對技術(shù)應(yīng)用能力的智能要求和規(guī)定，又內(nèi)蘊對治理行為和過程的價值多元性和矛盾的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。智慧治理通過充分利用信息技術(shù)的互聯(lián)互通、自動化和智能化特性，有助于提升社會治理和公共服務(wù)效能。近年來我國智慧治理呈現(xiàn)治理理念轉(zhuǎn)向服務(wù)、治理技術(shù)不斷創(chuàng)新、治理范圍逐步拓展、治理主體趨于多元、治理效能整體提升等特征，但也存在諸如區(qū)域不平衡、信息不互通、安全難保障、部門缺協(xié)作、政策不配套等問題。

四是整體智治研究。整體智治是公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動融合而產(chǎn)生的新的治理形態(tài)，是指政府通過廣泛運用數(shù)字技術(shù)，推動治理主體的有效協(xié)調(diào)，實現(xiàn)精準(zhǔn)和高效的公共治理。整體智治包含三個關(guān)鍵要素：一是政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型;二是整體性的治理實踐;三是精準(zhǔn)和高效的需求回應(yīng)。[Symbolr@@Symbolr@@]塊數(shù)據(jù)技術(shù)的推廣普及、塊數(shù)據(jù)的平臺化、關(guān)聯(lián)性集聚和數(shù)據(jù)開放共享對社會治理變革產(chǎn)生了強大的邏輯強制力，推動社會治理從依靠經(jīng)驗判斷的多頭治理向整體智治轉(zhuǎn)變。

上述研究看到了技術(shù)變革對城市治理帶來的深刻影響，并積極探討現(xiàn)代技術(shù)與城市治理的互動關(guān)系，提出了許多關(guān)于城市治理技術(shù)變革的富有真知灼見的觀點，這為本文的研究提供了理論啟發(fā)。不足之處在于，這些研究僅僅單獨聚焦技術(shù)治理、智慧城市建設(shè)和智慧治理的某個方面，尚未系統(tǒng)深入地研究城市智慧治理的內(nèi)涵、特征以及構(gòu)建路徑。基于此，本文將重點探討城市智慧治理的內(nèi)在理路與轉(zhuǎn)型路徑，促進城市治理全面適應(yīng)數(shù)字時代的挑戰(zhàn)，提升城市治理效能。

三、城市智慧治理的內(nèi)在理路：意涵與特征

為應(yīng)對數(shù)字時代的挑戰(zhàn)，回應(yīng)技術(shù)變革對城市治理的影響，城市治理應(yīng)積極變革，邁向城市智慧治理。有學(xué)者將城市智慧治理理解為城市政府在以人為本的價值理念下，運用高新科技及智能設(shè)施和社會多元治理方式相結(jié)合的治理過程。城市智慧治理涵蓋城市交通、公共安全、健康和社會服務(wù)、經(jīng)濟優(yōu)化、城市文化等五個方面的內(nèi)容，這五個體系相輔相成，共同構(gòu)成高品質(zhì)的城市公共服務(wù)。筆者認(rèn)為，城市智慧治理是綜合運用數(shù)字技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)，通過治理技術(shù)創(chuàng)新、治理制度變革、治理過程優(yōu)化和治理體系再造等方式，來系統(tǒng)提升城市治理的智能化、精準(zhǔn)化、人本化和效能化水平，改進城市治理品質(zhì)和治理績效，為民眾創(chuàng)造美好城市生活。

數(shù)字時代的城市智慧治理具有豐富的內(nèi)涵與特征。首先，城市智慧治理意味著算法至上，通過算法實現(xiàn)科學(xué)決策和精準(zhǔn)治理。隨著機器學(xué)習(xí)、深度學(xué)習(xí)和人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的興起，越來越多的算法會獨立進化、自我改進、從錯誤中學(xué)習(xí)。大數(shù)據(jù)與智能化能增強人類行為的可預(yù)測性，有助于揭示人類管理與決策行為的規(guī)律性，提高管理和決策科學(xué)性。借助數(shù)字時代的大數(shù)據(jù)、人工智能和精確算法技術(shù)改變傳統(tǒng)粗放式和模糊化城市治理模式，能有效提升城市治理的精細化水平，增強城市治理績效。

其次，城市智慧治理是數(shù)據(jù)驅(qū)動的治理，數(shù)據(jù)主義貫穿治理全過程。數(shù)據(jù)是智慧治理的基本元素，通過數(shù)據(jù)開發(fā)、生產(chǎn)、算法、流通和運用提升城市治理的智能化水平。數(shù)據(jù)治理利用移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)，收集、存儲與統(tǒng)計分析海量數(shù)據(jù)，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放與共享平臺，為政府精準(zhǔn)化決策提供技術(shù)支撐與數(shù)據(jù)資源，使政府由數(shù)據(jù)收集者向分析者轉(zhuǎn)變，由數(shù)據(jù)被索取者向服務(wù)推送者轉(zhuǎn)變，由預(yù)報向?qū)崍笈c精報轉(zhuǎn)變，提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力。

再次，城市智慧治理是連接治理，通過萬物互聯(lián)、人與人互聯(lián)、人機互聯(lián)、人與組織互聯(lián)、技術(shù)與制度互聯(lián)等，運用數(shù)據(jù)構(gòu)建連接的橋梁與基點，實現(xiàn)全景、全程和全域治理，最大化提升治理效能。數(shù)據(jù)主義者將越來越多的媒介連接在一起，生產(chǎn)和使用海量信息，努力讓數(shù)據(jù)最大化并把一切連接到系統(tǒng)中。[Symbolr@@Symboly@@]連接治理通過技術(shù)、信息與數(shù)據(jù)等實現(xiàn)各種元素、物件、部件、組織、人員的連接，構(gòu)建一個融合技術(shù)應(yīng)用、制度創(chuàng)新和能力迭代的城市治理新體系，形成城市政府、企業(yè)、社會組織和市民等多元協(xié)同治理的新格局，打破傳統(tǒng)城市治理的分離、脫節(jié)和割裂，提升城市治理績效。

概言之，城市智慧治理是融技術(shù)創(chuàng)新、算法至上、數(shù)據(jù)驅(qū)動和效能導(dǎo)向于一體的城市治理新形態(tài)。城市智慧治理借助數(shù)字、算法和大數(shù)據(jù)，通過信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)實現(xiàn)治理信息的集成與治理手段的優(yōu)化;運用人工智能技術(shù)、機器人和人機互動技術(shù)等實現(xiàn)治理的智能化、非人工化與去中心化;通過精確制導(dǎo)、精細治理、精心執(zhí)行實現(xiàn)城市治理的精準(zhǔn)化與效能化。

四、四重轉(zhuǎn)向：城市智慧治理整體性構(gòu)建的路徑

數(shù)字時代的信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的智能化特征使城市智慧治理變得更可控、可及與可靠。數(shù)字時代城市智慧治理的轉(zhuǎn)型是個系統(tǒng)工程，需要從治理理念、治理制度、治理工具和治理模式四個方面全面轉(zhuǎn)型，即從分離治理向連接治理，從分域治理向整合治理，從電子治理向數(shù)據(jù)治理，從模糊治理向精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變。

1.治理理念創(chuàng)新：從分離治理到連接治理

城市智慧治理首先要樹立連接治理的新理念。連接治理有兩層含義，一是充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的連接特性，將治理對象、治理要素、治理資源和治理工具有機連接，把城市治理所有信息和要素匯聚在“一張網(wǎng)”中，形成互聯(lián)互通、共治共享、流動流暢的城市治理網(wǎng)絡(luò)體系，使城市治理不再有盲點、堵點和斷點，提升城市治理的連接度、流暢性與高效能。二是從治理體系來看，連接治理要打破以往的部門分割、領(lǐng)域分割和過程分割的治理弊病，樹立無縫隙、一體化和整體性的連接治理理念與治理體系。連接治理是城市智慧治理理念的重要轉(zhuǎn)向，要求對城市治理權(quán)責(zé)體系進行重構(gòu)，對治理事務(wù)進行合理分工，對治理過程進行科學(xué)再造，形成治理理念與價值、技術(shù)與制度、主體與對象、過程與績效的無縫連接，充分運用各種治理技術(shù)實現(xiàn)城市治理的萬物互聯(lián)與協(xié)同共治。

從實踐來看，我國城市治理存在著治理主體分割和治理過程分裂導(dǎo)致的分離治理的特征。城市公共問題的解決和公共服務(wù)的供給交由不同的治理主體，這種由于權(quán)責(zé)切分而形成的治理隔絕導(dǎo)致城市治理脫節(jié)、治理無力和治理無能等現(xiàn)象廣泛存在。分離治理也使得城市治理中的“九龍治水”現(xiàn)象難以根治。我國城市治理中的“條塊分割”與分段治理導(dǎo)致城市治理事務(wù)缺乏系統(tǒng)性整合，難以形成治理合力。分離治理的最大問題是將城市治理的權(quán)力、責(zé)任和資源交由多個治理主體，從理論上講，這符合治理的本義，但由于這些不同治理主體具有強烈的“本位主義”觀念，缺乏系統(tǒng)的協(xié)調(diào)能力，無法將本領(lǐng)域事務(wù)和全局事務(wù)打通，不愿共享各自治理信息，沒有足夠的能力實現(xiàn)治理事務(wù)、治理信息和治理結(jié)果的統(tǒng)籌協(xié)同，結(jié)果造成城市治理事務(wù)的“懸置”，使得局部超越整體，各個部門和領(lǐng)域治理形成閉環(huán)，造成治理的低效與無效。

因此，數(shù)字時代的城市智慧治理要由分離治理轉(zhuǎn)向連接治理。連接治理依賴數(shù)字技術(shù)和智能技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。數(shù)據(jù)主義的產(chǎn)出是一個效率更高的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，稱為萬物互聯(lián)網(wǎng)。萬物互聯(lián)的技術(shù)特征使城市治理得以從“條塊分割”治理轉(zhuǎn)變?yōu)榭v橫連接式治理。城市智慧治理有助于實現(xiàn)萬物互聯(lián)、人機互聯(lián)、人人互聯(lián)、人-組織-制度互聯(lián)，通過數(shù)字技術(shù)的天然鏈接屬性形成連接治理，打破以往的治理碎片化和割裂化，實現(xiàn)治理的一體化和整體性。如城市空氣污染治理涉及經(jīng)濟建設(shè)、環(huán)境監(jiān)察、交通管理等多部門，他們基于各自的職權(quán)分工和科層運作邏輯，在共享空氣污染信息、協(xié)調(diào)整合治理工具方面存在機制性障礙。連接治理有利于消除此種制度性和機制性弊端，通過統(tǒng)籌治理權(quán)責(zé)，協(xié)同治理行動，整合治理資源，共享治理信息，促進治理技術(shù)和治理制度的融合發(fā)展，解決治理破碎、分隔、乏力和低效等頑癥，實現(xiàn)治理理念、治理技術(shù)、治理制度和治理績效的統(tǒng)一。

2.治理制度創(chuàng)新：從分域治理到整合治理

數(shù)字時代的城市智慧治理要重視制度創(chuàng)新，構(gòu)建整合治理制度體系，實現(xiàn)從分域治理向整合治理的轉(zhuǎn)型。首先，整合治理要求通過數(shù)字技術(shù)和人工智能技術(shù)解決治理主體、治理技術(shù)、治理能力和治理績效的碎片化，形成整體性的治理網(wǎng)絡(luò)體系。在數(shù)字治理中，通過G2C、G2B、G2G運行模式，城市政府、經(jīng)濟組織和市民社會能在承擔(dān)各自職責(zé)的基礎(chǔ)上對城市公共事務(wù)進行協(xié)調(diào)合作的共同治理，并相互監(jiān)督、互相制約，從而構(gòu)建有效的治理機制，推動城市治理邁向善治。[Symbols@@Symbolq@@]其次，整合治理要求彌合城市治理事務(wù)縫隙，構(gòu)建城市事務(wù)治理的完整鏈條，將城市公共事務(wù)和公共問題置于統(tǒng)一的治理平臺，調(diào)動全部資源，強化協(xié)同治理，實現(xiàn)全景式和全過程治理。再次，整合治理要求實現(xiàn)城市智慧治理技術(shù)與治理制度的深度融合，通過技術(shù)創(chuàng)新促進制度變革，利用制度變革促進技術(shù)深度創(chuàng)新與廣泛應(yīng)用，實現(xiàn)“制度+技術(shù)”的有效互動與融合發(fā)展。

城市治理是由眾多空間、區(qū)域、領(lǐng)域和議題構(gòu)筑的治理體系。現(xiàn)有的城市治理具有治理對象的分隔和治理議題的分域治理等特性。“各人自掃門前雪”的分隔治理使得不同區(qū)域的治理缺乏協(xié)同與整合，分隔治理難以解決涉及全局性的重大問題，實踐中往往淪為“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，缺乏戰(zhàn)略協(xié)同。分域治理缺乏系統(tǒng)性和全局性觀念，容易陷入治理流程繁瑣與治理低效。分域治理的一個典型表現(xiàn)是數(shù)據(jù)割裂與數(shù)據(jù)壟斷，由于缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理部門，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)大多分散于不同部門，從而使得城市治理難以形成整體性的治理信息共享機制和數(shù)據(jù)共享中心，造成治理事務(wù)、治理流程和治理信息的人為割裂。其次，不同城市管理的職能部門的數(shù)據(jù)容量也是不同的，有些部門壟斷了大量數(shù)據(jù)資源，卻沒有動力和意愿將其共享，導(dǎo)致真正需要數(shù)據(jù)資源的群體很難分享公共數(shù)據(jù)，從而無法享受數(shù)據(jù)紅利。

數(shù)字時代的整合治理的一個重要任務(wù)是實現(xiàn)精準(zhǔn)供給和高品質(zhì)服務(wù)。整合治理有助于提供及時、便捷、個性化和精準(zhǔn)化的公共服務(wù)。城市政府運用人工智能等計算工具和算法，構(gòu)建龐大的用戶數(shù)據(jù)庫，可以實現(xiàn)對用戶的精準(zhǔn)分類、需求感知與服務(wù)配置，并及時高效地做出回應(yīng)。通過立體化、多層次、全方位、精準(zhǔn)化的公共服務(wù)體系，有助于加強服務(wù)信息的互聯(lián)互通、服務(wù)資源的共建共享、服務(wù)流程的線上線下同步，不斷提高公共服務(wù)的有效性與滿意度。[Symbols@@Symbolr@@]在智慧服務(wù)領(lǐng)域，運用大數(shù)據(jù)、人工智能、信息通信技術(shù)和移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)資源的共享協(xié)同，建立信息化支撐、網(wǎng)格化管理和多元化服務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”新模式，使“百姓跑腿”變成“數(shù)據(jù)跑腿”。

城市智慧治理的整合治理在實踐中會有不同的創(chuàng)新形式，其中比較典型的是不少城市構(gòu)建了整體性的“互聯(lián)網(wǎng)+”治理制度體系。上海“一網(wǎng)通辦”改革是積極運用大數(shù)據(jù)、信息技術(shù)和人工智能技術(shù)推進城市服務(wù)智慧治理的有益制度創(chuàng)新，以解決城市公共服務(wù)分割化、短缺性、繁瑣性和低效率等問題。上?！耙痪W(wǎng)通辦”改革堅持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向和效果導(dǎo)向，通過業(yè)務(wù)流程再造，實現(xiàn)集成服務(wù)、只跑一次、一次辦成。以高效辦成一件事為目標(biāo)，對各部門內(nèi)部流程和跨部門、跨層級、跨區(qū)域協(xié)同辦事流程進行重構(gòu)優(yōu)化。充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)的精準(zhǔn)推送，為公眾提供更加個性化和智能化服務(wù)。“一網(wǎng)通辦”是上海市政府適應(yīng)數(shù)字時代的技術(shù)發(fā)展要求、民眾的美好城市生活需求、公共服務(wù)創(chuàng)新和政府服務(wù)流程再造等多重挑戰(zhàn)的主動變革?！耙痪W(wǎng)通辦”吸收了最新的信息技術(shù)、人工智能技術(shù)和治理技術(shù)，樹立了技術(shù)為民、服務(wù)為民、貼心為民的新服務(wù)理念，立足于為城市居民和企業(yè)提供更智能、更貼心、更便捷和更高效的公共服務(wù)，體現(xiàn)了從管理者思維向使用者思維、從破碎化服務(wù)向集成式服務(wù)、從多部門治理向整體性治理的轉(zhuǎn)型。此外，上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”改革也體現(xiàn)了城市運行的整合治理特征。“一網(wǎng)統(tǒng)管”是指通過建設(shè)、架構(gòu)和聯(lián)通與城市運行管理和突發(fā)事件應(yīng)急處置相關(guān)的各類城市運行系統(tǒng)，形成“城市大腦”，并對海量城市運行數(shù)據(jù)進行采集、匯聚、分析、研判和應(yīng)用，從而實現(xiàn)城市運行“一屏觀天下，一網(wǎng)管全城”目標(biāo)的技術(shù)治理模式。2020年上海啟動“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動計劃，依托市、區(qū)兩級大數(shù)據(jù)資源平臺，推動“一網(wǎng)統(tǒng)管”業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、視頻數(shù)據(jù)、物聯(lián)數(shù)據(jù)及地圖數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一管理，實現(xiàn)“治理要素一張圖、互聯(lián)互通一張網(wǎng)、數(shù)據(jù)匯聚一個湖、城市大腦一朵云、城運系統(tǒng)一平臺、移動應(yīng)用一門戶”。不論是“一網(wǎng)通辦”還是“一網(wǎng)統(tǒng)管”，背后都是運用技術(shù)改革城市治理制度體系，構(gòu)建全新的治理平臺和運行系統(tǒng)，促進城市智慧治理的升級迭代與效能提升。

3.治理工具創(chuàng)新：從電子治理到數(shù)據(jù)治理

數(shù)字時代的城市智慧治理要加快治理工具創(chuàng)新，實現(xiàn)從電子治理到數(shù)據(jù)治理的轉(zhuǎn)型。電子政府是政府利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與公民、企業(yè)以及其他各級政府機構(gòu)之間構(gòu)建的虛擬政府，進而形成友好、透明、低成本互動的管理形態(tài)。電子政府的發(fā)展引發(fā)了政府治理的深刻革命，帶來政府工作模式和管理方式的全方位轉(zhuǎn)變，此即電子政務(wù)。電子治理是電子政務(wù)發(fā)展的新階段和新趨勢，強調(diào)運用現(xiàn)代信息通信技術(shù)推動政府管理流程再造、公共服務(wù)的電子化、治理體系的多元化，為企業(yè)和民眾提供更便捷和人性化的服務(wù)。

數(shù)字時代的城市智慧治理更加重視數(shù)據(jù)治理。數(shù)字時代的城市治理由海量數(shù)據(jù)流構(gòu)成，無論是有形的物質(zhì)生產(chǎn)，還是無形的服務(wù)和信息，都體現(xiàn)為更開放、統(tǒng)一、可讀取、可計算、可流動的數(shù)據(jù)集成，數(shù)據(jù)驅(qū)動成為城市治理的新模式。數(shù)據(jù)治理是數(shù)字時代政府治理變革的自然趨勢，也是最為主要的治理工具。通過精簡、精準(zhǔn)和智慧的數(shù)據(jù)治理，公共事務(wù)治理流程和社會管理方式得以持續(xù)改進。從電子治理到數(shù)據(jù)治理首先要重構(gòu)政府的技術(shù)基礎(chǔ)、工作平臺、目標(biāo)、規(guī)則與流程，以適應(yīng)數(shù)據(jù)主義的治理思維，提升城市數(shù)據(jù)治理能力。其次，數(shù)據(jù)治理要提升政府的數(shù)據(jù)能力，重視數(shù)據(jù)和信息的生產(chǎn)、處理與應(yīng)用。城市智慧治理一方面要借助數(shù)據(jù)治理方式，不斷提升治理能力，使數(shù)據(jù)治理成為城市智慧治理的重要治理工具;另一方面，城市智慧治理還要加強對數(shù)據(jù)的治理，將數(shù)據(jù)視為一種重要的生產(chǎn)要素，創(chuàng)造良好的數(shù)據(jù)生態(tài)和制度環(huán)境，促進數(shù)據(jù)經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。

數(shù)據(jù)治理需要重視數(shù)據(jù)在城市智慧治理中的重要作用，通過數(shù)據(jù)治理不斷提升城市智慧治理水平，這就要求加快建設(shè)城市智慧治理大腦中心。城市智慧治理大腦中心以整個城市的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，融合城市地理、經(jīng)濟、社會、人口、環(huán)境數(shù)據(jù)等構(gòu)建一個統(tǒng)一的海量數(shù)據(jù)庫，使城市大腦成為城市的數(shù)據(jù)中心和智慧中心，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的生產(chǎn)力、創(chuàng)造力和服務(wù)力，解決城市發(fā)展和治理中的突出問題，滿足市民的迫切需求，實現(xiàn)城市治理的高效與人性化。在公共決策、社會服務(wù)以及政務(wù)服務(wù)中引入信息技術(shù)是政府角色智慧化的關(guān)鍵。城市大腦運用大數(shù)據(jù)、云計算和智能技術(shù)等構(gòu)建平臺型城市協(xié)同和智能中樞，整合匯集政府、企業(yè)和社會數(shù)據(jù)，在城市治理中進行融合計算，實現(xiàn)城市運行的生命體征感知、公共資源配置、宏觀決策指揮、事件預(yù)測預(yù)警和“城市病”治理等功能。城市智慧治理大腦中心是城市治理的基礎(chǔ)性底座和技術(shù)基石，有利于全面加強全城流動、全域感知、多維研判、智能處置和優(yōu)質(zhì)服務(wù)能力。城市智慧治理大腦中心要加強全域全網(wǎng)感知能力、海量數(shù)據(jù)融合運用能力、即時事件驅(qū)動的城市智能治理優(yōu)化能力和人工智能技術(shù)應(yīng)用能力的建設(shè)，進而實現(xiàn)城市治理事務(wù)的統(tǒng)一決策、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一運營和統(tǒng)一執(zhí)行。

城市智慧大腦建設(shè)中，阿里巴巴的ET城市大腦、百度的AI CITY、騰訊的數(shù)字城市和華為的城市神經(jīng)等解決方案最受關(guān)注。杭州市的城市大腦建設(shè)走在全國前列。2016年10月，杭州在云棲大會向全球正式宣布啟動城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)，這是城市大腦在中國首次提出。2017年10月，杭州城市大腦1.0正式發(fā)布;2018年5月，杭州正式發(fā)布了全國首個城市數(shù)據(jù)大腦規(guī)劃;2018年9月，杭州城市大腦2.0正式發(fā)布;2018年12月29日，杭州城市大腦綜合版發(fā)布。杭州城市大腦綜合版從交通治理領(lǐng)域向城市治理和公共服務(wù)等領(lǐng)域拓展，2019年的城市大腦囊括了“歡快旅游”“暢快出行”“舒心就醫(yī)”“便捷泊車”“智慧警務(wù)”五大系統(tǒng)，以及基于華數(shù)TV的“居家服務(wù)”;還推出了交通全域應(yīng)用、優(yōu)駕自動容錯、泊位全城共享、先看病后付費等9項惠民舉措，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)為城市治理和民眾生活服務(wù)功能。[Symbolt@@Symbolp@@]2020年9月18日，杭州城市大腦3.0發(fā)布，新版大腦更強調(diào)數(shù)據(jù)智能，通過感知能力的強化，致力于全城市要素數(shù)據(jù)的智能化深度融合;通過城市空間基因庫鏈接農(nóng)田、建筑、公共交通等全部城市要素;通過人工智能技術(shù)，城市大腦可以實現(xiàn)交通、醫(yī)療、應(yīng)急、民生養(yǎng)老、公共服務(wù)等全部城市場景的智能化決策?？梢姡贾莩鞘写竽X中心建設(shè)充分依靠互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的先進技術(shù)、政府政策支持和便利的產(chǎn)業(yè)鏈條與市場基礎(chǔ)，推動城市大腦中心不斷升級迭代，為城市智慧治理提供技術(shù)空間與實踐發(fā)展空間。城市大腦中心有助于收集、整合、激活與連接所有城市數(shù)據(jù)，為智慧治理提供即時、海量與精準(zhǔn)的有效信息，提升城市數(shù)據(jù)治理水平。

4.治理模式創(chuàng)新：從模糊治理到精準(zhǔn)治理

城市智慧治理需要通過技術(shù)的引介與應(yīng)用，促進治理模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)從模糊治理到精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)型，進而不斷提升治理精準(zhǔn)性、精細化和效能化。傳統(tǒng)城市治理是人工估算和理性測算的治理過程，通過人類的有限理性達至治理績效的最大化，在實踐中多體現(xiàn)為“大約治理”，因而治理目標(biāo)、過程和結(jié)果都呈現(xiàn)出“模糊性”。模糊性是國家治理所需要的社會事實的信息不完備的描述。社會事實的多樣性、社會過程的復(fù)雜性以及社會結(jié)果的不確定性構(gòu)成了社會的模糊性。中國城市的模糊治理是治理信息模糊、治理技術(shù)單一、治理能力不足和治理制度落后的自然結(jié)果。

城市模糊治理在實踐中的典型表現(xiàn)是粗放式治理。在粗放式治理模式下，治理者耗費了巨大的治理資源，運用簡單粗糙的治理手段，推行治理者偏好和認(rèn)可的政策，而較少考慮城市治理中多元利益相關(guān)者的需求、偏好與利益。這種管理者導(dǎo)向的治理思維脫離了治理實際、治理目標(biāo)和民眾的真實需求，無法應(yīng)對日益復(fù)雜化和多元化的城市公共問題和公共事務(wù)的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致治理目標(biāo)的異化和治理績效的低下。數(shù)字時代的城市智慧治理要改變以往的模糊治理傾向，運用大數(shù)據(jù)、人工智能的精確算法實現(xiàn)治理的高度精準(zhǔn)化。大數(shù)據(jù)具有精準(zhǔn)治理能力，可以推動社會治理決策的科學(xué)化，促進社會治理過程的精細化。通過精準(zhǔn)治理解決城市治理中特定的痛點與難點問題，比如城市交通擁堵問題、公共服務(wù)需求表達與需求管理、城市空間精細化治理等。精準(zhǔn)治理需借助人工智能、大數(shù)據(jù)、精確算法、機器學(xué)習(xí)和人機互動等新技術(shù)的輔助。機器學(xué)習(xí)等具體技術(shù)能找準(zhǔn)事物之間關(guān)聯(lián)、預(yù)測事物未來發(fā)展趨勢，為決策者提供決策依據(jù)，提高決策科學(xué)性和準(zhǔn)確性。通過精準(zhǔn)治理提升城市精細化治理水平，降低城市治理的模糊性和不確定性，解決中國城市現(xiàn)代化發(fā)展與治理中的各種“城市病”。

數(shù)字時代城市智慧治理的精準(zhǔn)化治理包括治理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位、治理問題的精準(zhǔn)識別、治理技術(shù)的精準(zhǔn)選擇與治理效果的精準(zhǔn)達成。[Symbolt@@Symbols@@]通過大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)和精確計算等手段實現(xiàn)城市治理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位。城市治理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位既要符合城市科學(xué)發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展的要求，也要滿足城市治理的人本與生活至上的追求。運用公共政策分析、大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代技術(shù)對公共問題進行精準(zhǔn)分析、識別和診斷，將城市公共問題進行排序、系統(tǒng)分析問題成因，為其尋找合適的治理技術(shù)和政策工具。治理技術(shù)的精準(zhǔn)選擇則要合理運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和治理工具，提高治理的有效性和針對性，降低治理成本。治理效果的精準(zhǔn)達成則要考察實際治理效果與治理目標(biāo)之間的契合度，評估治理政策和手段帶來的實際影響。

精準(zhǔn)治理要求通過技術(shù)支持實現(xiàn)城市治理的精細化與高效化。城市網(wǎng)格化治理是被實踐證明行之有效的精準(zhǔn)化治理技術(shù)。網(wǎng)格化治理運用信息技術(shù)和數(shù)字化平臺，將城市管理轄區(qū)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分成若干單元的網(wǎng)格，并建立起各個網(wǎng)格的部件與事件巡查、監(jiān)督和處置的資源共享、集成聯(lián)動的智慧治理模式。運用人工智能技術(shù)對網(wǎng)格化治理進行優(yōu)化升級，完善網(wǎng)格化治理體系，提升網(wǎng)格化治理水平，形成全天候、全領(lǐng)域、全過程與全景式的安全治理網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)格化治理有助于從過去被動地應(yīng)對問題轉(zhuǎn)向主動地發(fā)現(xiàn)和解決問題，信息化和數(shù)字化可以保證基層治理的敏捷、精準(zhǔn)和高效，形成規(guī)范統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和“發(fā)現(xiàn)—立案—派遣—結(jié)案”流程，推進智慧化、精細化治理。如上海市楊浦區(qū)控江路街道的網(wǎng)格化中心全面呈現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的無線門磁傳感器、獨立式煙感探頭、智能防火裝置等，一旦有警示信號傳出，就會有專人第一時間到場處理。基于網(wǎng)格化、數(shù)據(jù)化和智能化的技術(shù)治理能夠集合治理問題的精準(zhǔn)信息，并做出科學(xué)分析，從而盡快調(diào)度最近的管理者到位，適時解決各種安全問題，將重大安全隱患消除在萌芽狀態(tài)。城市安全智慧治理能提高安全治理的應(yīng)急反應(yīng)速度和治理績效，進而提高民眾的滿意度和安全感。

綜上，城市智慧治理要充分運用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)分析城市的地理特征、資源稟賦、經(jīng)濟水平、文化特質(zhì)、技術(shù)層次和制度水準(zhǔn)，拋棄以往單一性、割裂式、狹隘化的治理思維，運用有效的城市治理技術(shù)和工具，實現(xiàn)城市人口、經(jīng)濟、社會、環(huán)境、人文等議題融合治理，將城市治理納入治理規(guī)劃、治理體系和治理整合。構(gòu)建智能化、一體化、貫通式的整體性治理網(wǎng)絡(luò)體系，從分離治理向連接治理，從分域治理向整合治理，從電子治理向數(shù)據(jù)治理，從模糊治理向精準(zhǔn)治理轉(zhuǎn)變，最終達至城市智慧治理的協(xié)同與高效。

五、結(jié)語

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展勢不可擋，人類社會只能擁抱數(shù)字時代的到來?！拔覀冋幱谌祟悮v史發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，當(dāng)下的任何文明都積累了足夠數(shù)據(jù)，使得運用數(shù)學(xué)分析解決生活中的重大問題成為可能”。城市治理要適應(yīng)數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，不斷調(diào)適治理理念、治理制度、治理工具和治理技術(shù)，構(gòu)建有效的治理網(wǎng)絡(luò)體系。推動城市向智慧城市的變革是解決當(dāng)前城市經(jīng)濟、環(huán)境和社會挑戰(zhàn)的一個重要方法，增長目標(biāo)與空間范式創(chuàng)新、數(shù)字驅(qū)動和多方協(xié)作構(gòu)成了城市治理創(chuàng)新的三個重要維度。政府如能掌握大數(shù)據(jù)管理技術(shù)，就有可能利用大數(shù)據(jù)來改善和提高公共管理與服務(wù)水平，提高政府科學(xué)決策、監(jiān)管市場、公共服務(wù)、社會管理和生態(tài)文明建設(shè)等能力，是建設(shè)服務(wù)型和法治型政府的迫切需要。

數(shù)字時代的城市智慧治理轉(zhuǎn)型要從治理理念、治理制度、治理工具和治理模式等方面實現(xiàn)全面變革，進而推動城市智慧治理的達成。城市智慧治理是對以往人工化、經(jīng)驗性和粗放式治理的超越，也是對單純的治理技術(shù)、治理制度與治理工具等單兵突進式變革的全面整合，通過治理理念、治理技術(shù)、治理制度的融合發(fā)展實現(xiàn)城市治理的更新迭代，使其適應(yīng)數(shù)字時代的技術(shù)革新、民眾需求、治理績效等全方位的挑戰(zhàn)。城市智慧治理在當(dāng)下具有較強的技術(shù)基礎(chǔ)、制度平臺、治理能力等儲備，但是也面臨著傳統(tǒng)治理模式弊端、治理制度慣性、治理能力短缺等因素的約束，因此需要城市治理者運用更高的治理智慧，樹立系統(tǒng)性、整體性和一體化的變革思維，重視技術(shù)革新與制度創(chuàng)新的雙輪驅(qū)動，發(fā)揮技術(shù)的驅(qū)動作用和制度的主導(dǎo)作用，實現(xiàn)城市智慧治理的技術(shù)、人本和制度的融合發(fā)展。

總之，數(shù)字時代的城市智慧治理有助于改變以往模糊性、粗放式和低效的治理形態(tài)，通過積極引入人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等多種治理新技術(shù)，形成治理技術(shù)、治理理念、治理制度、治理工具和治理模式的全方位變革和協(xié)同進步。城市智慧治理也不能陷入技術(shù)至上主義，而要協(xié)調(diào)好技術(shù)與制度、技術(shù)與治理、技術(shù)與價值之間的關(guān)系。未來的城市智慧治理要實現(xiàn)連接治理、整合治理、數(shù)據(jù)治理和精準(zhǔn)治理的轉(zhuǎn)向，采納先進的智慧治理技術(shù)，創(chuàng)新治理制度與機制，構(gòu)建動態(tài)調(diào)整的城市智慧治理網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)對城市治理的全域、全過程和全天候智慧治理，提升城市治理的智能化、便捷化、高效化與人性化，促進城市高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理，提升城市居民的獲得感和幸福感。

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Towards Smart City Governance in The Digital Era：

Connotation and Transformation Path

Chen Shuisheng

Abstract：The digital age calls for urban governance to move towards intelligent governance. Urban smart governance is a new form of urban governance， which integrates technological innovation， algorithm supremacy， data-driven and efficiency-oriented. The transformation of urban intelligent governance in the digital era is a systematic project， which requires a comprehensive transformation from four aspects： governance concept， governance system， governance tools and governance model， that is， from separate governance to connected governance， from sub-domain governance to integrated governance， from electronic governance to data governance， and from fuzzy governance to accurate governance. Through the comprehensive transformation of urban smart governance， we will continue to enhance the level of humanization， intelligence， convenience and efficiency of urban governance， and promote high-quality urban development and efficient governance.

Keywords：Digital Era; Smart Urban Governance; Integrated Governance; Transformation Path

（責(zé)任編輯 董幼鴻）