牧區(qū)現(xiàn)代化進程中需要處理好的幾個關(guān)系

文明 烏蘭

摘? 要：作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，牧區(qū)現(xiàn)代化試點工作正在內(nèi)蒙古4個牧業(yè)旗有效推進，初步形成了“芒來模式”“七村一體化模式”等多種模式。然而，這些模式是否成為牧區(qū)現(xiàn)代化可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，需要實踐的檢驗。實踐中需處理好草牧場保護與利用、發(fā)展畜牧業(yè)與發(fā)揮相對優(yōu)勢、資金投入使用與后續(xù)推進、完成短期任務(wù)與實現(xiàn)長遠目標之間的關(guān)系。對持續(xù)推進牧區(qū)現(xiàn)代化，要保持足夠的歷史耐心，要堅持實事求是、因地制宜的原則，要突出牧民主體地位，要以理念的現(xiàn)代化、人的現(xiàn)代化為方向。

關(guān)鍵詞：牧區(qū)現(xiàn)代化? 歷史耐心? 因地制宜? 牧民主體

一、內(nèi)蒙古實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體情況

自中央實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，內(nèi)蒙古積極行動，不僅出臺實施意見，也編制了五年規(guī)劃，提出更加具體的戰(zhàn)略要求和符合區(qū)情的戰(zhàn)略目標。全區(qū)各地積極響應(yīng)，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！笨傄?，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在草原生態(tài)保護與荒漠化治理、農(nóng)牧業(yè)豐產(chǎn)豐收、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村、踐行社會主義核心價值觀、建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體制、全面打贏打好精準脫貧攻堅等方面取得了新的成績，邁出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵一步。據(jù)悉，截至2020年底，內(nèi)蒙古森林面積達2615萬公頃，草原植被平均蓋度達到44%，全區(qū)確定的自然保護區(qū)182個，其中國家級自然保護區(qū)29個，面積426.2萬公頃;全區(qū)糧食產(chǎn)量達到732.8億斤，實現(xiàn)“十七連豐”，超額完成國家下達的糧食生產(chǎn)目標任務(wù);畜禽良種化率達到95%以上，全年肉類總產(chǎn)量達到260.7萬噸，實現(xiàn)“十六連穩(wěn)”;農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入達16567元，實現(xiàn)現(xiàn)行標準下絕對貧困人口的全面脫貧，31個國家貧困旗縣、26個自治區(qū)貧困旗縣全部退出;于2018年底全部消滅集體經(jīng)濟“空殼村”;全區(qū)96.3%的行政嘎查村基本建成生活垃圾收運體系，畜禽糞污綜合利用率達到86.5%;社會主義核心價值觀深入人心，中華民族共同體意識不斷增強，民族團結(jié)進步事業(yè)進展順利。

尤其在牧區(qū)，內(nèi)蒙古在全國率先提出牧區(qū)現(xiàn)代化目標，自2019年先后在錫林郭勒盟阿巴嘎旗、呼倫貝爾市新巴爾虎右旗、巴彥淖爾市烏拉特中旗、赤峰市阿魯科爾沁旗等4個牧業(yè)旗全面推行牧區(qū)現(xiàn)代化試點工作。同時，出臺《牧區(qū)現(xiàn)代化三年行動方案（2020-2022年）》（簡稱《方案》），提出了試點工作及今后一段時間牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)總體要求、重點任務(wù)和保障措施。2020年8月，在呼倫貝爾市新巴爾虎右旗召開的推進牧區(qū)現(xiàn)代化試點工作現(xiàn)場會議上，4個試點旗就“芒來模式”“七村模式”“強化產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)新機制體制”“聯(lián)戶經(jīng)營”“農(nóng)牧互補”等模式或做法進行總結(jié)歸納。

然而，這些模式或做法，是否能夠成為可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，需要實踐的檢驗。從對新巴爾虎右旗、阿巴嘎旗、阿魯科爾沁旗等現(xiàn)代化試點，以及在其他牧業(yè)旗所做的“三牧”問題實地調(diào)查情況來看，在推進牧區(qū)現(xiàn)代化試點及后續(xù)整體推進過程中，需處理好以下幾個問題。

二、牧區(qū)現(xiàn)代化進程中需處理好的幾個關(guān)系

（一）處理好草原生態(tài)保護與草地資源利用之間的關(guān)系

保護草原生態(tài)，是持續(xù)推動習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記考察內(nèi)蒙古時的重要講話精神落地生根的重要體現(xiàn)，也是內(nèi)蒙古筑牢祖國北方生態(tài)安全屏障的關(guān)鍵所在。牧區(qū)和草原區(qū)域高度重疊，大部分屬于內(nèi)蒙古國土空間規(guī)劃中生態(tài)保護紅線之內(nèi)。近年來，尤其推進牧區(qū)現(xiàn)代化試點工作中，內(nèi)蒙古始終堅持底線思維，嚴格執(zhí)行禁牧休牧和草畜平衡制度，采取嚴格限制草原上新上礦產(chǎn)開發(fā)項目、嚴格控制草原上修建水庫等措施，最大程度保護草原生態(tài)。比如，近年來拆除了草原違規(guī)私搭蒙古包11000余座，對全區(qū)3647個未履行草原征用占用審批手續(xù)項目、1257個違法征占用草原開采礦山項目進行全面整改。僅2020年，對全區(qū)草原旅游景區(qū)進行全面摸排，對發(fā)現(xiàn)的涉及違規(guī)侵占用草原的943家旅游景區(qū)進行全面整治，其中拆除397家，辦理手續(xù)546家。同時，通過合理劃定草畜平衡區(qū)、積極推動草牧場規(guī)范有序流轉(zhuǎn)等方式，鼓勵牧民合理利用草牧場，在保護草原生態(tài)、保障牧民民生的同時，探索草場資源科學(xué)利用的新模式。然而，在草原生態(tài)保護與草地資源科學(xué)合理利用之間仍存在一些難以協(xié)調(diào)的矛盾。僅從牧民及牧業(yè)生產(chǎn)的圍觀層面看，禁牧區(qū)草地生態(tài)恢復(fù)與因禁牧而轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)業(yè)牧民的生計改善、草畜平衡標準的執(zhí)行與實際效果的評估、草牧場經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)與流轉(zhuǎn)草牧場生態(tài)狀況惡化、大面積商業(yè)化打草與牧草資源及草地生態(tài)的可持續(xù)性、河流上游截水建庫與下游地區(qū)濕地縮退和草地荒漠化等矛盾都需要進一步調(diào)查解決。另外，近兩年各地積極推動草原圍欄并網(wǎng)經(jīng)營，努力解決草場碎片化問題。但就拆網(wǎng)并網(wǎng)的區(qū)域和規(guī)模，也需要進行廣泛調(diào)查、深入研究和分類指導(dǎo)，要根據(jù)各地草原圍欄產(chǎn)生的時代背景和制度因素進行綜合考量，要因地制宜、因勢利導(dǎo)。畢竟，草原網(wǎng)圍欄是特定歷史時期的產(chǎn)物，其背后不僅僅是草牧場碎片化的問題，拆網(wǎng)并網(wǎng)也并不一定就能夠解決草原碎片化的問題。

（二）處理好發(fā)展畜牧業(yè)與發(fā)揮牧區(qū)相對優(yōu)勢之間的關(guān)系

近幾年，在“穩(wěn)羊增牛擴豬禽”等產(chǎn)業(yè)政策影響下，牧區(qū)積極調(diào)整牲畜養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)，畜群規(guī)模、品種結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨向等都發(fā)生了新的變化。比如，在牧區(qū)，“增?！爆F(xiàn)象明顯，一方面大量引進調(diào)劑西門塔爾、安格斯等外來優(yōu)良品種，飼養(yǎng)比例明顯提高，而蒙古牛、草原紅牛等地方適應(yīng)性品種的飼養(yǎng)比例相對下降;另一方面規(guī)模性養(yǎng)殖比例隨之提高，牧戶、家庭牧場、合作社、養(yǎng)殖場的單戶飼養(yǎng)規(guī)模不斷擴大;在“穩(wěn)羊”過程中，既注重地方優(yōu)良品種羊的提純復(fù)壯，不斷提升品種優(yōu)勢和品牌效應(yīng)，又在部分地區(qū)通過蒙古羊、杜泊羊、小尾寒羊三元雜交，或湖羊、澳洲白羊和小尾寒羊三元雜交方式，培育新品種，欲通過多胎、多產(chǎn)、多出欄方式提高產(chǎn)品產(chǎn)量，并將新品種推廣至更大范圍內(nèi);馬、駱駝等特色產(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)型，但賽事和產(chǎn)品市場狹小，短期內(nèi)難以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，等等。不可否認，內(nèi)蒙古是全國重要農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地。據(jù)2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國牛肉產(chǎn)量的1/10、羊肉產(chǎn)量的1/5、牛奶產(chǎn)量的1/6、羊毛產(chǎn)量的1/3、羊絨產(chǎn)量的2/5都由內(nèi)蒙古提供。但牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)對總產(chǎn)量的貢獻是有限的。在2019全區(qū)各旗縣肉類總產(chǎn)量排序中，沒有一個牧業(yè)旗縣，而前者肉類總產(chǎn)量占全區(qū)總量的近1/3。相比，同年24個傳統(tǒng)牧業(yè)旗肉類總產(chǎn)量僅占全區(qū)總量的20%左右。很顯然，量產(chǎn)不是牧區(qū)畜牧業(yè)的優(yōu)勢，論牲畜頭數(shù)規(guī)模、個體產(chǎn)量、集約集聚程度，畜牧業(yè)發(fā)達省份，甚至內(nèi)蒙古半農(nóng)半牧區(qū)、農(nóng)區(qū)更占有絕對優(yōu)勢。對于草原牧區(qū)而言，保護草原生態(tài)就是促進生產(chǎn)力，是優(yōu)先選擇，而畜牧業(yè)生產(chǎn)是其次的。在保護草原生態(tài)的前提下，保護和發(fā)展地方適應(yīng)性優(yōu)良品種、選擇生態(tài)友好型生產(chǎn)方式、推廣高附加值（生態(tài)價值）的畜產(chǎn)品，才是牧區(qū)畜牧業(yè)的相對優(yōu)勢。牧區(qū)畜牧業(yè)并不等于內(nèi)蒙古畜牧業(yè)。

（三）處理好試點資金投入使用與后續(xù)整體推進之間的關(guān)系

據(jù)《方案》規(guī)劃，自治區(qū)財政每年向試點旗安排2000萬元專項資金，連續(xù)支持3年。同時，整合相關(guān)資金、項目，提供金融、稅收等方面支持，引導(dǎo)社會資本參與牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)。每年向試點旗投入的資金量至少2000萬元，甚至更多。比如，新巴爾虎右旗現(xiàn)整合資金已超10億元，完成投資達到了7.6億元。從當前試點推進情況看，不管是新巴爾虎右旗“芒來模式”“七村模式”，還是阿巴嘎旗的強化產(chǎn)業(yè)體系、創(chuàng)新機制體制，更多的試點資金投向第一產(chǎn)業(yè)端（包括畜牧業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)），部分資金則投入到生態(tài)保護、公共基建等。而社會資本似乎更傾向于投入到電商、物流、旅游等二三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。當然，作為試點，資金投入使用顯然要有明確的指向性和引導(dǎo)性，但也應(yīng)回答后續(xù)整體推進中資金投入和使用可能遇到的幾個問題，以至于讓后者少走彎路。比如，牧區(qū)現(xiàn)代化所投入資金到底由誰支配最為有效，且資產(chǎn)所有權(quán)最終歸誰;嘎查集體和牧民作為牧區(qū)現(xiàn)代化主體，在資金投入和使用中的互動參與程度、自主決策程度有多大;財政投入資金的可持續(xù)性;社會資本參與牧區(qū)現(xiàn)代化進程中的風險點，以及各種優(yōu)惠政策對社會資本投入的影響程度;在什么樣的資金、政策和人才供給狀態(tài)下，試點經(jīng)驗?zāi)軌驈?fù)制推廣等。

（四）處理好完成牧區(qū)現(xiàn)代化試點短期任務(wù)與實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠目標之間的關(guān)系

《方案》從“進一步加強草原生態(tài)保護建設(shè)、加快發(fā)展草原畜牧業(yè)、補齊民生公共服務(wù)短板、推進體制機制創(chuàng)新、鑄牢中華民族共同體意識”等5個方面提出17項重點任務(wù)，并強調(diào)“到2021年，完成阿巴嘎旗、新巴爾虎右旗、烏拉特中旗、阿魯科爾沁旗等4個試點旗的建設(shè)任務(wù)。從2022年起，逐步擴大到33個牧業(yè)旗，全面推開牧區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)”，即《方案》安排了牧區(qū)現(xiàn)代化試點的短期任務(wù)，也確定了推進牧區(qū)現(xiàn)代化的長遠目標。毫無疑問，牧區(qū)現(xiàn)代化是一項遠大和宏偉的目標，需要全區(qū)上下，尤其牧區(qū)各級黨委政府及職能部門、基層組織及廣大牧民、社會各界共同奮斗、齊心協(xié)力才可達到。在試點期間，無論政策供給還是資金人才的投入都相對充足，且4個試點旗發(fā)展基礎(chǔ)較好、各具特色和優(yōu)勢。因此，在政府主導(dǎo)、社會各界廣泛參與的基礎(chǔ)上，通過試點旗積極作為，應(yīng)該能夠按時完成《方案》提出的17項重點任務(wù)。然而，完成了任務(wù)，就能夠探索和積累了經(jīng)驗，形成牧區(qū)現(xiàn)代化可遵循的路線圖，同時需要實踐的檢驗。畢竟，牧區(qū)現(xiàn)代化不是某領(lǐng)域單項改革或單一的工作任務(wù)，它是整體的、全方位的，全社會各項事業(yè)相互匹配的過程，是經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段。目前，牧區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的各項指標，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)優(yōu)化升級、民生福祉改善和提高等，與沿海發(fā)達地區(qū)，甚至與區(qū)內(nèi)其他經(jīng)濟類型區(qū)相比，有較大差距，尤其在保護草原（包括濕地）生態(tài)，建設(shè)祖國北疆生態(tài)安全屏障方面的壓力前所未有。因此，實現(xiàn)牧區(qū)現(xiàn)代化既要實現(xiàn)“彎道超車”，也要“行穩(wěn)致遠”，處理好牧區(qū)現(xiàn)代化試點短期任務(wù)和長遠目標之間的關(guān)系，確保試點經(jīng)驗?zāi)軌蚪?jīng)得起實踐的檢驗，能夠成為推進牧區(qū)現(xiàn)代化可參考的有效樣本。

三、思考

黨的十九大報告提出，我國從2020年到本世紀中葉分兩個階段實現(xiàn)現(xiàn)代化強國的目標，即2020到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化;從2035年到本世紀中葉，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。而農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化是中國特色社會主義現(xiàn)代化“四化同步”之一。

內(nèi)蒙古作為全國六大牧區(qū)之首，率先推進牧區(qū)現(xiàn)代化試點，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、“促進牧區(qū)又好又快發(fā)展”，尤其為全國牧區(qū)推進現(xiàn)代化建設(shè)邁出了關(guān)鍵一步。然而，如同經(jīng)濟社會向前發(fā)展的每一步，都不可能是輕而易舉的，牧區(qū)現(xiàn)代化也不例外。因此，牧區(qū)現(xiàn)代化試點及后續(xù)整體推進過程中，首先要保持足夠的“歷史耐心”。黨的十八大以來，習近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會、審議雄安新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)40周年大會、長三角一體化發(fā)展座談會等重要場合，多次強調(diào)要有“歷史耐心”?，F(xiàn)代化既是目標，也是過程，是社會進步的重要標志，不可能一蹴而就。其次，始終堅持政府主導(dǎo)、牧民主體的原則，要“充分尊重廣大牧民的意愿，廣泛聽取基層干部群眾的意見”。“中國特色社會主義現(xiàn)代化必須要明確以人民為中心的定位”，要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，始終堅持牧民群眾是牧區(qū)現(xiàn)代化主體的原則。再次，始終堅持“遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律”的原則，要充分認清牧區(qū)實現(xiàn)現(xiàn)代化的基本面，尊重牧區(qū)現(xiàn)代化的特殊性，既要突破循規(guī)蹈矩，也要尊重規(guī)律，做到實事求是、因地制宜。最后，要把理念的現(xiàn)代化作為方向，視人的現(xiàn)代化為關(guān)鍵。牧區(qū)現(xiàn)代化，不僅僅是草原生態(tài)的可持續(xù)、草原畜牧業(yè)的現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)施的完備和公共服務(wù)的均等化，也應(yīng)該是發(fā)展理念的現(xiàn)代化，發(fā)展方式的現(xiàn)代化?？萍嫉摹⑽镔|(zhì)的、信息的現(xiàn)代化，是基礎(chǔ);思想的、理念的現(xiàn)代化，是方向。牧區(qū)現(xiàn)代化應(yīng)該是基于高品質(zhì)、高附加值畜牧業(yè)基礎(chǔ)上的，充分挖掘和發(fā)揮牧區(qū)內(nèi)生潛能的，人和自然和諧共生的現(xiàn)代化，是生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的現(xiàn)代化。

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（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)社會科學(xué)院）

責任編輯：張莉莉