構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)

金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度。為更好防范化解系統(tǒng)性金融風險，維護國家經(jīng)濟金融安全，應(yīng)不斷完善微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)支柱，同時強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)。

習近平總書記指出“金融是國家重要的核心競爭力，金融安全是國家安全的重要組成部分，金融制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的基礎(chǔ)性制度”，強調(diào)“防范化解金融風險特別是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的根本性任務(wù)”。

經(jīng)過多年不懈努力，我國金融安全網(wǎng)建設(shè)取得積極成效，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。2018年以來，防范化解重大金融風險三年攻堅戰(zhàn)取得重要階段性成果。各類高風險金融機構(gòu)得到有序處置，重點領(lǐng)域信用風險得到穩(wěn)妥化解，金融秩序全面清理整頓，網(wǎng)絡(luò)借貸平臺已全部“清零”，互聯(lián)網(wǎng)金融風險專項整治取得良好成效，影子銀行風險持續(xù)收斂，金融市場運行平穩(wěn)有序。經(jīng)過集中攻堅，系統(tǒng)性金融風險上升勢頭得到有效遏制，金融脫實向虛、盲目擴張得到根本扭轉(zhuǎn)。從人民銀行公布的2020年度評級結(jié)果看，評級結(jié)果在安全邊界內(nèi)（1-7級）的銀行業(yè)金融機構(gòu)資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)的98%（其中24家大型銀行資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)71%）;3999家中小銀行和376家非銀行機構(gòu)中，442家為高風險機構(gòu)，資產(chǎn)占銀行業(yè)總資產(chǎn)的2%。

為更好防范化解系統(tǒng)性金融風險，維護國家經(jīng)濟金融安全，總結(jié)近幾年金融風險處置實踐，應(yīng)不斷完善微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)支柱，同時強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)。

提高微觀審慎監(jiān)管有效性

微觀審慎監(jiān)管是監(jiān)管部門為防范個體金融風險，制定市場準入、資本/凈資本、償付能力、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量、關(guān)聯(lián)交易等審慎監(jiān)管要求，定期組織現(xiàn)場檢查，監(jiān)測、評估風險，及時進行風險預(yù)警、處置。微觀審慎監(jiān)管是金融安全網(wǎng)的第一道防線。

加強準入環(huán)節(jié)監(jiān)管。一是提升股東資質(zhì)監(jiān)管有效性。高風險機構(gòu)背后大部分都存在股東違規(guī)的問題，大股東通過多個一致行動人突破持股比例、參控股機構(gòu)數(shù)量限制，形成復(fù)雜的金融集團，牢牢控制并惡意掏空金融機構(gòu)，最終形成嚴重金融風險。近幾年處置的風險中，某出險銀行的實際控制人通過幾十個名義股東，真實持有該銀行股權(quán)比例達89.27%，并通過大量不正當關(guān)聯(lián)交易逐漸“掏空”銀行，該銀行淪為大股東的“提款機”。某農(nóng)商行改制過程中“饑不擇食”，允許新股東以高于市場同類農(nóng)商行2至4倍市盈率的高溢價100%控股該農(nóng)商行，其后大股東完全操控銀行并挪用套取大量銀行資金，導(dǎo)致風險反而愈演愈烈。歷史上，美國花旗銀行自1812年成立后的前150多年間，也扮演了股東商業(yè)帝國融資機器角色，兩百年前的教訓(xùn)，我們還在重演。

下一步，應(yīng)進一步加強股東資質(zhì)的穿透審查，特別是要強化對主要股東及控股股東的審查，嚴把股東準入關(guān)，并充分利用金融科技提升監(jiān)管水平，提高穿透識別能力，真正把“資本實力雄厚、公司治理規(guī)范、股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、管理能力達標、財務(wù)狀況良好、資產(chǎn)負債和杠桿水平適度”的股東資質(zhì)要求落到實處。

二是強化股本監(jiān)管。部分中小金融機構(gòu)股本不實，股東虛假注資、循環(huán)注資，一些農(nóng)信社、城商行以貸入股、承諾收益明股實債，個別地方出現(xiàn)退股現(xiàn)象，資本抵御風險和吸收損失能力差。某出險銀行原管理層讓其客戶以本行信貸資金在股改發(fā)起時入股，或在增發(fā)時認購新發(fā)股票，甚至還讓客戶以本行信貸資金在二級市場買賣股票托市，資本嚴重不實。個別中小銀行違規(guī)接受本行股權(quán)作為質(zhì)押物向股東提供融資。

下一步，應(yīng)督促金融機構(gòu)夯實資本質(zhì)量，強化入股資金來源真實性和合規(guī)性監(jiān)管，規(guī)范股東股權(quán)質(zhì)押、變更和增資等活動，嚴查嚴懲虛假注資、信貸資金入股等違法違規(guī)行為。

三是金融業(yè)務(wù)必須持牌，嚴厲打擊“無照駕駛”。繼續(xù)擴大金融業(yè)開放，深化金融業(yè)改革。金融業(yè)作為特許行業(yè)，無論內(nèi)資還是外資，開展境內(nèi)金融業(yè)務(wù)都必須取得我國境內(nèi)金融管理部門的牌照或許可，并嚴格依法經(jīng)營。金融牌照有地域限制，金融機構(gòu)未獲許可在異地展業(yè)是“無照駕駛”。部分互聯(lián)網(wǎng)平臺披著科技外衣，未持牌從事金融業(yè)務(wù)。金融牌照有國界，個別機構(gòu)持十幾張境外牌照在我境內(nèi)“無照”開展金融業(yè)務(wù)。

下一步，要落實功能監(jiān)管，不留監(jiān)管空白，建立覆蓋所有金融機構(gòu)、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的監(jiān)管框架。全國性金融牌照批設(shè)權(quán)限只能在中央部門。依法將各類金融活動全面納入監(jiān)管，嚴厲打擊應(yīng)持牌未持牌的非法金融活動。

增強持續(xù)監(jiān)管有效性。一是健全公司治理，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。部分出險金融機構(gòu)公司治理形似而神不至，“三會一層”未能形成有效制衡，一把手一言堂、大股東或內(nèi)部人控制嚴重。黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)嚴重弱化、缺失。近幾年幾個典型出險銀行中，有的一股獨大，有的所有者缺位，有的內(nèi)部人控制，有的內(nèi)部分工分頭“捕獲”監(jiān)管者，失職瀆職、違法犯罪和腐敗行為嚴重，均釀成巨大風險。

下一步，要督促金融機構(gòu)構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、董事會戰(zhàn)略決策、高管層執(zhí)行落實、監(jiān)事會依法監(jiān)督”的公司治理組織運行機制。要推動金融企業(yè)把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)落到實處，充分發(fā)揮黨組織把方向、管大局、促落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨中央各項決策部署得到有效貫徹執(zhí)行，并推動落實“三會一層”決議，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各個環(huán)節(jié)。要借鑒《G20/OECD公司治理準則》等國際通行準則，結(jié)合我國實際，把公司治理作為基礎(chǔ)性監(jiān)管要求，進一步加強監(jiān)管檢查和評估。監(jiān)管部門要對金融機構(gòu)公司治理重大缺陷及時采取有力措施糾偏問責。要強化第三方審計等外部監(jiān)督的作用。

二是提高對關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管和集中度監(jiān)管有效性。近幾年風險處置中發(fā)現(xiàn)，部分出險機構(gòu)規(guī)避監(jiān)管要求，隱蔽關(guān)聯(lián)交易，開展不正當利益輸送，對單一客戶及其關(guān)聯(lián)子公司的授信額度遠超監(jiān)管要求。某城商行對其控股股東實際貸款占該行總資產(chǎn)的75%。某信托公司運用大量受托資金向與大股東關(guān)系密切的企業(yè)提供無抵質(zhì)押擔保的信用融資，導(dǎo)致信托資產(chǎn)出現(xiàn)巨大信用風險。某出險保險公司被大股東占用資金占其資金運用余額的80%。

下一步，要提高關(guān)聯(lián)交易和集中度（含對外貸款的國別集中度）監(jiān)管有效性，嚴禁股東及關(guān)聯(lián)方不當干預(yù)金融機構(gòu)獨立自主經(jīng)營，嚴查嚴懲通過關(guān)聯(lián)交易套取、占用金融機構(gòu)資金等違法違規(guī)行為，有效維護金融機構(gòu)及相關(guān)利益人合法權(quán)益。同時，進一步完善金融控股集團監(jiān)管配套規(guī)則，實施并表監(jiān)管，防范金融風險跨行業(yè)、跨市場傳遞。

三是規(guī)范同業(yè)業(yè)務(wù)，強化流動性監(jiān)管。從2008年國際金融危機正反兩方面的案例看，高度依賴同業(yè)拆借、回購等批發(fā)性融資，會增加商業(yè)銀行杠桿水平和業(yè)務(wù)復(fù)雜度（銀行既是資金融出方也是融入方），一旦出現(xiàn)風險，機構(gòu)投資者會先于存款人擠兌，加速吞噬銀行凈資產(chǎn)，并導(dǎo)致資金快速流出，加大銀行流動性缺口，引發(fā)流動性危機和擠兌，甚至導(dǎo)致風險迅速傳染至其他機構(gòu)，危及金融穩(wěn)定。從危機以來監(jiān)管改革趨勢看，各國普遍要求銀行限制同業(yè)授信、控制杠桿水平和持有必要的流動性資產(chǎn)，同時將影子銀行納入審慎監(jiān)管范疇。近幾年風險處置中發(fā)現(xiàn)，我國部分地方中小銀行通過同業(yè)業(yè)務(wù)迅速做大資產(chǎn)負債規(guī)模，同業(yè)占比偏高，期限錯配嚴重，同業(yè)投資業(yè)務(wù)撥備計提不足，流動性風險突出。部分金融機構(gòu)同業(yè)負債占總負債比例曾達50%甚至70%以上。從銀保監(jiān)會披露的處罰決定看，部分金融機構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)還存在較多違規(guī)亂象。有的大型銀行以貸款方式向旗下金融機構(gòu)提供同業(yè)融資，以協(xié)議存款方式吸收同業(yè)存款，均未納入同業(yè)借款/存款業(yè)務(wù)管理。有的銀行同業(yè)投資業(yè)務(wù)違規(guī)接受第三方金融機構(gòu)信用擔保。有的銀行未落實同業(yè)業(yè)務(wù)交易對手名單制監(jiān)管要求，且同業(yè)投資按照穿透原則對應(yīng)至最終債務(wù)人未納入統(tǒng)一授信管理。個別銀行同業(yè)投資資金（通過置換方式）違規(guī)投向“四證”不全的房地產(chǎn)項目。流動性管理中，部分傳統(tǒng)地方中小銀行通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺以及自營數(shù)字平臺吸收外省存款，有的吸收外省存款規(guī)模已占其各項存款的73%，替代了對風險更敏感、更專業(yè)的同業(yè)融資。第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款具有開放性、利率敏感性高、異地客戶為主、客戶黏性低、隨時支取等特征，存款穩(wěn)定性遠低于線下，增加了中小銀行流動性隱患。平臺存款全額計入個人存款，導(dǎo)致流動性匹配率、優(yōu)質(zhì)流動性資產(chǎn)充足率和核心負債比例高估，不能充分揭示銀行的流動性狀況。

下一步，應(yīng)修訂完善同業(yè)業(yè)務(wù)監(jiān)管辦法，研究在資本計量中進一步提高同業(yè)業(yè)務(wù)風險權(quán)重，強化對同業(yè)業(yè)務(wù)的穿透式監(jiān)管，嚴格防控同業(yè)集中度風險和流動性風險。根據(jù)金融市場發(fā)展和產(chǎn)品創(chuàng)新特點，及時優(yōu)化流動性監(jiān)管。

四是提高杠桿率監(jiān)管的有效性，強化金融機構(gòu)資本約束。近幾年風險處置中發(fā)現(xiàn)，部分銀行理財資金通過投資結(jié)構(gòu)化信托產(chǎn)品優(yōu)先級的方式變相放大劣后級受益人（如私募等各類資管計劃）的杠桿比例。部分信托公司還通過在結(jié)構(gòu)化信托產(chǎn)品中設(shè)置中間級的方式，進一步放大劣后級的杠桿比例。還有金融機構(gòu)資管產(chǎn)品成為企業(yè)加杠桿收購上市公司的重要資金來源，目前對該類行為的真實杠桿水平仍缺乏全面準確的監(jiān)測。同時，受經(jīng)濟周期下行、市場競爭加劇、信用風險上升等因素影響，疊加新冠肺炎疫情沖擊，部分中小銀行資產(chǎn)質(zhì)量下遷，盈利下滑，資本補充能力下降，資本不足。

下一步，要強化金融機構(gòu)開展類信貸業(yè)務(wù)的資本約束，完善股票質(zhì)押融資等杠桿業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)則。嚴格落實資管新規(guī)關(guān)于各類資管產(chǎn)品分級杠桿和負債杠桿的限制要求，建立覆蓋整個資管行業(yè)的關(guān)聯(lián)交易報告管理和信息披露系統(tǒng)，有效識別股權(quán)債權(quán)交易的真實資金來源和結(jié)構(gòu)鏈條，準確監(jiān)測總體杠桿水平。加快推動中小銀行深化改革，多渠道補充資本，增強其風險抵御的能力。

五是規(guī)范表外業(yè)務(wù)發(fā)展。近幾年風險處置中發(fā)現(xiàn)，部分銀行經(jīng)過影子銀行包裝，把貸款轉(zhuǎn)為投資，或者完全轉(zhuǎn)移至表外，逃避貸款風險分類和撥備計提要求，規(guī)避宏觀調(diào)控政策和產(chǎn)業(yè)政策，造成資產(chǎn)質(zhì)量不實，資本和撥備虛高。有的銀行為完成2020年底考核指標，直接將不良資產(chǎn)虛假出表，嚴重掩飾資產(chǎn)質(zhì)量真實性。由于已貼現(xiàn)票據(jù)計入銀行表內(nèi)信貸，所以有的銀行以證券資管計劃為通道，投資自身已貼現(xiàn)承兌匯票，由此實現(xiàn)票據(jù)假出表，減少信貸額度占用，規(guī)避表內(nèi)資本要求。有的銀行虛開沒有真實貿(mào)易背景的銀行承兌匯票，到期不能按時兌付從而形成墊款，轉(zhuǎn)入表內(nèi)后加劇銀行信用風險。部分信托公司大規(guī)模開展期限錯配嚴重的影子銀行業(yè)務(wù)，流動性風險突出。

下一步，要夯實銀行存貸業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，進一步強化對表外業(yè)務(wù)約束，建立表內(nèi)業(yè)務(wù)與表外業(yè)務(wù)的風險隔離。堅決整治亂搞同業(yè)、亂加杠桿、亂做表外業(yè)務(wù)等行為，從根本上遏制金融脫實向虛、自我循環(huán)。

六是強化異地展業(yè)和異地經(jīng)營監(jiān)管，彌補監(jiān)管空白。金融機構(gòu)盲目跨區(qū)域展業(yè)已成為部分高風險機構(gòu)的主要風險源之一。2020年末央行評級810級的高風險城商行和農(nóng)合機構(gòu)中，異地貸款不良率總體高于機構(gòu)總體不良率。部分傳統(tǒng)地方中小銀行通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺以及自營數(shù)字平臺吸收外省存款，有的吸收外省存款規(guī)模已占其各項存款的73%，異化為全國性銀行。同時，關(guān)注各類金融機構(gòu)經(jīng)營地與注冊地分離的潛在風險。國際上，各類金融機構(gòu)跨區(qū)域（跨國）或雙總部經(jīng)營的情況不少，相應(yīng)的監(jiān)管體系和框架相對健全。近年來，國內(nèi)各類金融機構(gòu)跨區(qū)域或雙總部經(jīng)營情況也日漸增多，但尚缺乏完善的監(jiān)管框架，有注冊地、經(jīng)營地兩邊都管不實的問題，部分金融機構(gòu)風險較高，成為地區(qū)金融亂象的源頭，對金融機構(gòu)注冊地監(jiān)管和經(jīng)營地金融穩(wěn)定構(gòu)成壓力。如近幾年幾家典型的地方出險銀行總行管理層卻長期在北京辦公，在北京設(shè)立事實上的總部，風險管理失控，積累巨額風險敞口。

下一步，應(yīng)進一步完善監(jiān)管規(guī)則，對金融機構(gòu)開展或變相開展跨區(qū)域經(jīng)營從嚴監(jiān)管。嚴格限定地方中小金融機構(gòu)經(jīng)營范圍，嚴禁違規(guī)跨區(qū)域展業(yè)，引導(dǎo)深耕本地，下沉重心，立足于服務(wù)縣域、社區(qū)和小微企業(yè)。明確金融機構(gòu)注冊地與主要經(jīng)營地分離的認定標準，厘清注冊地和經(jīng)營地監(jiān)管部門的責任邊界，強化多地監(jiān)管協(xié)調(diào)，切實堵住監(jiān)管漏洞。

七是提高資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管的有效性。近幾年風險處置中發(fā)現(xiàn)，部分中小金融機構(gòu)掩蓋資產(chǎn)質(zhì)量問題嚴重，手段多樣。有的銀行通過各種方式將實質(zhì)已是不良的資產(chǎn)仍劃分在關(guān)注類甚至正常類，實際不良率平均超過賬面值2倍。從監(jiān)管數(shù)據(jù)看，風險爆發(fā)前某兩家典型問題銀行不良貸款率僅分別為1.6%和1.04%。部分銀行在不良資產(chǎn)處置中弄虛作假，搞不良資產(chǎn)虛假出表。有的銀行將表外理財資金投向本行不良資產(chǎn)或不良資產(chǎn)收益權(quán)。有的銀行與他行之間輾轉(zhuǎn)多層嵌套，最終由各自的理財資金互相持有對方的不良資產(chǎn)包。有的銀行利用集團內(nèi)部交易進行子公司間不良資產(chǎn)非潔凈出表。有的銀行滾動發(fā)行產(chǎn)品承接風險資產(chǎn)，且按原價交易調(diào)節(jié)收益。還有的銀行將不良貸款轉(zhuǎn)讓給第三方機構(gòu)，隨后通過同業(yè)投資形式對接并承擔清收責任，實現(xiàn)不良資產(chǎn)“通道式”出表。甚至有的銀行要求工商企業(yè)以“承包”銀行相當規(guī)模的不良資產(chǎn)為發(fā)放貸款的前置條件，企業(yè)貸款變?yōu)椴涣己?，陷入糾紛。有的資產(chǎn)管理公司還通過不當展期、延期等方式掩蓋風險，未按規(guī)定進行資產(chǎn)風險分類，并為銀行規(guī)避資產(chǎn)質(zhì)量監(jiān)管提供通道。此外，部分銀行還違規(guī)進行信貸資產(chǎn)拆分轉(zhuǎn)讓，隱匿信貸資產(chǎn)質(zhì)量。

下一步，應(yīng)進一步修訂和完善金融資產(chǎn)風險分類制度，督促銀行真實反映資產(chǎn)質(zhì)量，規(guī)范處置不良資產(chǎn)。

八是關(guān)注貨幣錯配和匯率風險。拉美債務(wù)危機、亞洲金融危機、歐債危機、阿根廷債務(wù)危機等幾乎所有金融和債務(wù)危機都與貨幣錯配相關(guān)。貨幣錯配不僅引發(fā)并加劇了歷次金融和債務(wù)危機，而且增加危機應(yīng)對成本，限制貨幣政策調(diào)控空間，影響匯率機制發(fā)揮作用，加劇宏觀經(jīng)濟金融不穩(wěn)定和跨境資本流動風險。國際貨幣基金組織、國際清算銀行、世界銀行等研究發(fā)現(xiàn)，貨幣錯配可能導(dǎo)致銀行業(yè)發(fā)生系統(tǒng)性危機的概率提高6倍，匯率超調(diào)增加12個百分點，國內(nèi)生產(chǎn)總值增速下降5.5個百分點。此外，貨幣錯配在微觀層面對銀行的信用風險、市場風險和流動性風險，以及企業(yè)的估值、凈收入、資金來源等負面影響也巨大。危機后，各國普遍對貨幣錯配加強監(jiān)管。隨著我國開放程度的不斷提升，對外直接投資繼續(xù)增加，外資投資我境內(nèi)股票、債券規(guī)模不斷擴大，境內(nèi)主體跨境貿(mào)易、投融資規(guī)模不斷擴大，須進一步完善外匯領(lǐng)域的微觀審慎監(jiān)管。近些年我國也出現(xiàn)過幾起大型企業(yè)在國際市場上因外幣利率、匯率、大宗商品衍生品管理不當而損失慘重、相關(guān)部門不得不注資相助的典型事件。

下一步，應(yīng)重視提升監(jiān)管能力，護航高水平對外開放。加強貨幣錯配與匯率風險的數(shù)據(jù)共享與監(jiān)管合作，包括監(jiān)管指標（如累計外匯敞口、資本充足率監(jiān)管中對匯率風險的最低資本計量要求）和監(jiān)測指標（如外匯流動性比例）等。研究外匯領(lǐng)域微觀審慎監(jiān)管要求及其可能的逆周期調(diào)節(jié)功能，促進非金融企業(yè)充分進行套期保值。對于非金融企業(yè)沒有進行有效對沖的外幣貸款，研究計算商業(yè)銀行資本充足率時提高其風險權(quán)重和相應(yīng)資本金要求（參照《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》）。引導(dǎo)企業(yè)樹立“財務(wù)中性”管理理念?？刂普畬κ袌鲋黧w的跨境債務(wù)提供隱性擔保的問題，抑制非出口部門借入沒有對沖的（以外匯收入作為自然對沖和通過金融工具對沖）外幣債務(wù)的風險傾向。嚴控無外匯收入的房地產(chǎn)企業(yè)、地方政府融資平臺等境外發(fā)債，從而導(dǎo)致微觀貨幣錯配加劇、規(guī)避國內(nèi)宏觀調(diào)整政策問題。對跨境投融資較為活躍的企業(yè)/企業(yè)集團，加強貨幣錯配與匯率風險的監(jiān)測和風險提示，研究針對非金融企業(yè)貨幣錯配監(jiān)管指標的要求，如印尼要求非銀行企業(yè)6個月內(nèi)到期的凈外幣負債對沖比例不得低于25%。發(fā)展境內(nèi)衍生品市場，降低企業(yè)匯率風險對沖成本。

九是回歸基本常識、基本常理，高度關(guān)注與同業(yè)偏離度太大的異常指標，及早糾偏。高風險機構(gòu)的風險積聚往往有跡可尋，近年來多個典型金融機構(gòu)和非金融機構(gòu)的風險案例中，有些指標異常偏高。例如，某農(nóng)商行10個月內(nèi)資產(chǎn)擴張16倍。某企業(yè)舉債并購，7年間資產(chǎn)擴張93倍。某集團基于虛假貿(mào)易（離岸轉(zhuǎn)手買賣等）的營業(yè)收入7年內(nèi)增長700多倍。某企業(yè)激進經(jīng)營，10年間資產(chǎn)擴張1300倍。個別傳統(tǒng)地方中小銀行不到1年內(nèi)通過第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺從外省吸收存款規(guī)模占其各項存款比重高達73%。市場約束失靈，市場和金融機構(gòu)持續(xù)為這些機構(gòu)或給予高評級，或承銷債券，或斥資購買債券、發(fā)放貸款。各相關(guān)管理部門監(jiān)管預(yù)警失效，對這些機構(gòu)的異常指標反應(yīng)不敏銳，糾偏不及時，時機一誤再誤，風險窟窿不斷擴大。專業(yè)媒體等社會監(jiān)督也基本缺失。

下一步，各金融管理部門應(yīng)切實從基本常識出發(fā)加強監(jiān)測，及時準確識別金融機構(gòu)明顯異于同業(yè)的經(jīng)營指標，并立刻采取監(jiān)管措施，實現(xiàn)風險打早打小。要強化金融市場和金融機構(gòu)對企業(yè)高杠桿擴張的識別和預(yù)警，提高市場約束機制的有效性。

十是強化數(shù)據(jù)真實性監(jiān)管。真實可靠的數(shù)據(jù)是審慎監(jiān)管和宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，但目前我國中小金融機構(gòu)的數(shù)據(jù)真實性仍須提高。數(shù)據(jù)造假問題多次見諸監(jiān)管部門查處的案件當中和審計部門的審計報告中?；谔摷贁?shù)據(jù)的各金融管理部門對商業(yè)銀行的評級也失去了意義，近幾年幾個典型出險銀行問題暴露前評級都較高。2015年被關(guān)閉的美國Capitol城市銀行，也是由于行長權(quán)力過于集中，關(guān)鍵業(yè)務(wù)集中在少數(shù)與行長關(guān)系密切的內(nèi)部圈子，導(dǎo)致該行經(jīng)營風險偏高，信貸標準寬松，貸款高度集中于房地產(chǎn)行業(yè)且撥備不足。隨著經(jīng)濟形勢和房地產(chǎn)市場的逆轉(zhuǎn)，資產(chǎn)質(zhì)量快速惡化，銀行采用還款遞延、借新還舊、循環(huán)貸款等多種形式掩蓋不良貸款，導(dǎo)致風險累積，最終銀行由于資本嚴重不足于2015年被關(guān)閉，由聯(lián)邦存款保險公司接管。

下一步，各金融管理部門要依法確保監(jiān)管數(shù)據(jù)真實可靠，嚴懲數(shù)據(jù)造假。

落實功能監(jiān)管要求，消除監(jiān)管空白、監(jiān)管盲區(qū)。要按照實質(zhì)重于形式原則，對具有跨行業(yè)、跨市場、跨境特征的金融產(chǎn)品和服務(wù)，按照其業(yè)務(wù)屬性和風險實質(zhì)實施歸口管理。保持技術(shù)中立，機構(gòu)無論采用何種技術(shù)手段和渠道開展業(yè)務(wù)，都須按照業(yè)務(wù)實質(zhì)實施準入標準和監(jiān)管要求。當前應(yīng)重點加強對私募基金、第三方財富管理、地方金融資產(chǎn)交易所、互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新、跨境金融服務(wù)等領(lǐng)域的功能監(jiān)管，監(jiān)管職責不明確的須明確監(jiān)管部門和分工，避免監(jiān)管空白和盲區(qū)。堅決改變“只管合法，不管非法;只管有照駕駛，不管無照駕駛;牌照不是我發(fā)的，我不管”的現(xiàn)狀。同時，要注重監(jiān)管科技賦能，有效識別創(chuàng)新中的違法違規(guī)行為。例如，2020年第三方互聯(lián)網(wǎng)平臺存款業(yè)務(wù)快速發(fā)展過程中，互聯(lián)網(wǎng)平臺原本具備專業(yè)技術(shù)能力來識別客戶區(qū)域特征，原本可以幫助地方中小銀行下沉重心、服務(wù)當?shù)乜蛻?，但在展業(yè)過程中，卻幫助地方中小銀行吸收異地存款，個別平臺和地方中小銀行為逃避監(jiān)管，甚至刻意屏蔽監(jiān)管力量強的重點區(qū)域，技術(shù)創(chuàng)新走偏入魔。

加強金融業(yè)行為監(jiān)管

行為監(jiān)管是指監(jiān)管部門對金融機構(gòu)經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，包括信息披露要求、反欺詐和誤導(dǎo)、個人金融信息保護、反不正當競爭;打擊操縱市場和內(nèi)幕交易;規(guī)范廣告行為、合同行為和債務(wù)催收行為;促進弱勢群體保護;提升金融機構(gòu)的誠信意識和消費者的誠信意識;消費爭議解決等。通過制定相關(guān)規(guī)則，建立現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管工作體系，促進公平交易，維持市場秩序，增強消費者信心，確保金融市場的穩(wěn)健運行。行為監(jiān)管既規(guī)范金融機構(gòu)間、金融機構(gòu)與非金融企業(yè)間交易行為（批發(fā)端），也規(guī)范金融機構(gòu)和自然人消費者間交易行為（零售端）。沒有有效的行為監(jiān)管體系，就不會有健康的市場秩序。

針對批發(fā)端，建立行為監(jiān)管體系。我國金融業(yè)批發(fā)市場已取得長足進步，有力地支持和服務(wù)了實體經(jīng)濟。但由于缺乏系統(tǒng)性行為監(jiān)管體系，一定程度上影響服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)效和市場功能的發(fā)揮，也影響金融穩(wěn)定。主要問題包括：第一，機構(gòu)之間過度資源互換。部分大型發(fā)行人通過打包交易實現(xiàn)資源互換。部分中小銀行與資管類機構(gòu)互持產(chǎn)品，造成同業(yè)資金“空轉(zhuǎn)”。第二，發(fā)行違規(guī)返費。部分債券承銷商違規(guī)向投資人返費。部分中小銀行希望其存單發(fā)行利率與比其資質(zhì)優(yōu)的銀行看齊，就通過私下與市場活躍機構(gòu)簽訂協(xié)議等方式違規(guī)返費。線下分銷交易環(huán)節(jié)也為違規(guī)返費提供了一定操作空間。第三，結(jié)構(gòu)化發(fā)行。部分不具有發(fā)債能力或發(fā)債困難的企業(yè)，通過結(jié)構(gòu)化手段虛假發(fā)行，扭曲信用市場定價。第四，虛假倒量交易。交易所、交易中心考核指標“重量輕質(zhì)”，部分機構(gòu)為爭奪排名或獲取業(yè)務(wù)資格，相互之間開展虛假倒量，不僅未增加市場深度，反而擾亂了市場正常秩序。2019年起，外匯管理部門加大了對外匯批發(fā)市場的行為監(jiān)管力度，對虛假交易行為進行了查處和規(guī)范，改變了2015年以來外匯批發(fā)市場交易量逐年大幅增加的態(tài)勢，2020年、2019年連續(xù)兩年交易量較2018年幾乎沒有增加（2018年、2017年、2016年其交易量分別較上年增加了5萬億美元、3.8萬億美元和2.5萬億美元，三年增幅均在20%左右），相當于2020年、2019年均同比少增了3-5萬億美元交易量，邊際改善非常顯著，外匯市場運行的質(zhì)量和效率得到提升。第五，貨幣經(jīng)紀公司等規(guī)避監(jiān)管違規(guī)開展業(yè)務(wù)。如部分貨幣經(jīng)紀公司利用作為信息中介優(yōu)勢與市場機構(gòu)合謀，通過一級市場委托投標及代持方式開展自營業(yè)務(wù)，嚴重擾亂市場秩序。第六，違法違規(guī)利益輸送。包括違規(guī)向個人返費，非法人產(chǎn)品戶違規(guī)開展內(nèi)幕交易和利益輸送，同業(yè)亂象滋生貪腐和權(quán)力尋租，部分關(guān)鍵崗位人員利用資金優(yōu)勢、信息優(yōu)勢牟私利等，屢有被公安司法機關(guān)帶走，追究法律責任。

下一步，針對我國金融批發(fā)市場的不當行為，借鑒國際經(jīng)驗，建立行為監(jiān)管體系。第一，研究制定批發(fā)市場行為監(jiān)管指引（盡可能覆蓋債券、同業(yè)、外匯、大宗商品等市場），彌補規(guī)則缺失、監(jiān)管空白。建立批發(fā)市場的現(xiàn)場檢查、非現(xiàn)場監(jiān)管等工作體系，加強對違法違規(guī)行為的監(jiān)管力度。第二，參照外匯批發(fā)市場行業(yè)自律規(guī)則，完善本幣批發(fā)市場自律機制頂層設(shè)計，強化對關(guān)鍵業(yè)務(wù)、崗位和人員的約束，豐富自律機制管理范疇。第三，優(yōu)化各交易所、交易中心考核評價體系和各類基礎(chǔ)設(shè)施機構(gòu)排名指標體系，大幅弱化交易量指標考核，加強對報價價差、內(nèi)控機制等質(zhì)量指標考核。第四，推動各類券種承銷、交易的線上化，規(guī)范和統(tǒng)一分銷交易，提高發(fā)行交易透明度。第五，規(guī)范債券發(fā)行和承銷主體行為。要求大型銀行債券發(fā)行部門與資金使用部門之間嚴格執(zhí)行防火墻機制，約束部分中小銀行與資管類機構(gòu)互持產(chǎn)品行為，杜絕過度資源互換。進一步落實禁止承銷商對公司債、債務(wù)融資工具、金融債券返費要求。第六，加強批發(fā)市場準入和退出管理。資格準入應(yīng)更多關(guān)注機構(gòu)內(nèi)控體系健全程度、人員和系統(tǒng)支持情況等指標。對不符合要求的機構(gòu)，其退出機制應(yīng)清晰、嚴肅。引導(dǎo)市場機構(gòu)加強交易對手管理，防范“丙類戶”類內(nèi)幕交易死灰復(fù)燃等風險。

針對零售端，應(yīng)切實加強消費者/投資者權(quán)益保護。近年來金融消費糾紛快速增長，涉眾型案件時有發(fā)生，但消費者/投資者權(quán)益保護仍較為薄弱，主要問題包括：

從法律體系方面看，立法滯后，缺乏金融消費者保護專門性法律法規(guī)，現(xiàn)有規(guī)定層級低。金融消費者舉證責任過重，機械適用“誰主張誰舉證”?，F(xiàn)有公益訴訟、集體訴訟無法兼顧公共利益和個人利益，且存在司法實踐障礙。非訴第三方糾紛解決機制建設(shè)分散，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，傳統(tǒng)調(diào)解效率低、效力弱。

從金融監(jiān)管方面看，重審慎監(jiān)管、準入監(jiān)管，輕行為監(jiān)管，研究討論不夠。行為監(jiān)管理念存在偏差，重“出交規(guī)”輕“上街執(zhí)勤”，很多規(guī)則落地執(zhí)行不到位。行為監(jiān)管經(jīng)費和人員嚴重不足。監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊并存，跨部門協(xié)調(diào)成本高、效率低，央地權(quán)責不清，經(jīng)常出現(xiàn)相互推諉現(xiàn)象，日常行為監(jiān)管都想避而遠之，一推了事。各方爭著想干能夠顯政績、促發(fā)展、促開放的事，都想把麻煩的日常行為監(jiān)管推給別人和地方。很多地方政府也沒有專業(yè)的金融監(jiān)管力量的積累，有的試圖推回給中央，更多的只能是層層往下推，重大群體性事件發(fā)生后才會重視，表現(xiàn)為事后被動的運動式、丑聞推動式、因噎廢食式整頓，周而復(fù)始，教訓(xùn)深刻。對新型金融服務(wù)提供商的監(jiān)管尤顯突出。行為監(jiān)管部門“準司法權(quán)”機制欠缺，行政處罰輕、力度小、威懾弱。行為風險發(fā)現(xiàn)預(yù)警不足，缺乏投訴數(shù)據(jù)分析和行為偏差監(jiān)測體系。對于具有檢驗政策是否真正落地執(zhí)行的傳感器功能的消費者投訴工作，能躲則躲、能推則推，有的演變?yōu)樯姹娛录蟛艤缁稹?/p>

從金融交易供給側(cè)即從金融機構(gòu)方面看，對監(jiān)管部門的監(jiān)管指引、金融機構(gòu)的內(nèi)控制度執(zhí)行不到位，存在政策執(zhí)行的“最后一公里”問題和“店大欺客”問題。公司治理機制不完善，未建立行為風險監(jiān)督管理和有效制衡機制，重業(yè)務(wù)、輕合規(guī)?？冃Э己思みM、不符合實際，激勵機制不科學，導(dǎo)致一線經(jīng)理和柜員頻頻“鋌而走險”。一些互聯(lián)網(wǎng)金融科技公司以“大數(shù)據(jù)”為名對消費者個人信息過度采集、濫用，有的發(fā)生嚴重泄露?！柏涖６胝?，亦悖而出”，屢屢出現(xiàn)相關(guān)侵權(quán)丑聞、被處重罰的典型案件。

從金融交易需求側(cè)即從消費者/投資者方面看，金融素養(yǎng)不足、風險意識不強，維護自身權(quán)益的能力不夠。也有一些消費者責任意識和誠信意識較弱，存在逆向選擇和道德風險，也有借助媒體、抓住有的金融機構(gòu)息事寧人心態(tài)的“客大欺店”現(xiàn)象。

金融消費者、投資者乃金融業(yè)之“本”，唯“本”固“業(yè)”方安。下一步，應(yīng)著力強化消費者/投資者權(quán)益保護，完善零售端行為監(jiān)管框架。

從法律角度，從各國立法的演進看，立法思想呈現(xiàn)出從形式平等到實質(zhì)平等、從契約自由到契約公平和契約正義的不斷演進，越來越注重對人的保護。我國金融消費者保護方面的立法也應(yīng)堅持以人為中心、傾斜保護消費者/投資者的立法思想。完善相關(guān)法律法規(guī)，推動出臺《金融消費者保護法》。明確舉證責任倒置的適用標準和集體（公益）訴訟機制安排。研究建立統(tǒng)一的線上金融消費糾紛非訴解決機制（ADR）平臺，線下維持現(xiàn)有分部門ADR模式。探索行為監(jiān)管“域外效力”，加強國際監(jiān)管合作和司法合作。

從金融監(jiān)管角度，要確保眾多監(jiān)管政策落地執(zhí)行，強化行為監(jiān)管能力建設(shè)，提升法律背景專業(yè)人員比重，增加行為監(jiān)管在機構(gòu)準入、業(yè)務(wù)準入、高管準入等事項上的發(fā)言權(quán)重。重視金融科技在行為監(jiān)管中的應(yīng)用。明確中央金融監(jiān)管部門間、央地間金融監(jiān)管職責分工，功能監(jiān)管要落地，不能相互推諉。建立分級監(jiān)管模式，重點加強對高市場占有率機構(gòu)、高風險機構(gòu)和高風險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。加強對金融機構(gòu)銷售衍生品的監(jiān)管，完善投資者適當性制度，切實避免“原油寶”類似風險事件再次發(fā)生。監(jiān)管部門要把“以人民為中心”落到實處，建立全國性呼叫中心，便利消費者/投資者咨詢和糾紛解決，解決橫向相互推諉、縱向相互推諉，各級分散管理、標準不一、體系散亂的問題。發(fā)揮投訴的傳感器功能，對投訴集中的產(chǎn)品要督促金融機構(gòu)及時整改，并及時完善監(jiān)管規(guī)則，及時發(fā)現(xiàn)金融不穩(wěn)定的苗頭。推開“吹哨人”（whistle blower）機制，借鑒《二十國集團有效保護舉報人的高級別原則》框架和國際經(jīng)驗，結(jié)合我國實際，建立對舉報揭發(fā)的重獎和保護機制，充分發(fā)揮人民群眾和網(wǎng)絡(luò)的社會監(jiān)督作用。強化工作協(xié)同，探索行政、民事與刑事的有效對接、合作，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。

從金融機構(gòu)角度，在公司治理層面強化行為風險管理體制機制?？茖W設(shè)定業(yè)績考核目標，完善對一線柜臺和管理層的激勵機制，建立績效薪酬延期支付和追索扣回制度，加強合規(guī)檢查，確保監(jiān)管政策和自身內(nèi)控制度在一線柜臺每位員工、每一分鐘、每一筆交易能落地執(zhí)行。

從消費者/投資者角度，保護消費者和投資者的財產(chǎn)安全權(quán)、知情權(quán)等合法權(quán)利，加強個人信息保護。進一步重視金融知識普及，提高金融知識普及有效性。健全“賣者盡責、買者自負”的市場環(huán)境，強化“收益自享、風險自擔”的消費者責任意識，不斷提高誠信意識，防止逆向選擇、道德風險。金融機構(gòu)存在欺詐、誤導(dǎo)消費行為的，必須依法承擔賠償責任。但如相關(guān)機構(gòu)已嚴重資不抵債或破產(chǎn)則可能無力足額賠付，因此投資者仍要提高風險識別能力，增強“風險自擔”意識。

完善宏觀審慎管理框架

宏觀審慎管理是指宏觀審慎管理部門運用審慎性工具防范系統(tǒng)性風險，包括時間維度上要求金融機構(gòu)在系統(tǒng)性風險積累時建立緩沖，減緩周期性波動沖擊，以及結(jié)構(gòu)性維度上關(guān)注金融體系關(guān)聯(lián)度、關(guān)注系統(tǒng)重要性機構(gòu)等。

我國宏觀審慎管理框架已發(fā)揮重要作用。一是加強系統(tǒng)性風險監(jiān)測。建立宏觀審慎評估（MPA）體系，綜合評價機構(gòu)資本和杠桿率、資產(chǎn)負債、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量等。推進央行金融機構(gòu)評級工作，全面考察資本、流動性、資產(chǎn)質(zhì)量、關(guān)聯(lián)性、跨境業(yè)務(wù)等情況。開展壓力測試，每年選取部分銀行業(yè)金融機構(gòu)、開展壓力測試，并不斷擴大測試范圍，優(yōu)化壓力情景設(shè)計和測試方法。二是發(fā)布《關(guān)于建立逆周期資本緩沖機制的通知》，明確我國逆周期資本緩沖的計提方式、覆蓋范圍及評估機制。三是發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》《系統(tǒng)重要性銀行評估辦法》，初步建立我國系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的宏觀政策框架。四是印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，明確將六類基礎(chǔ)設(shè)施及其運營機構(gòu)納入統(tǒng)籌監(jiān)管范圍。五是研究房地產(chǎn)貸款集中度、居民債務(wù)收入比、房地產(chǎn)貸款風險權(quán)重等宏觀審慎政策工具，進一步完善促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的長效機制。六是建立了跨境資本流動宏觀審慎管理框架。

下一步，應(yīng)在實踐探索中持續(xù)健全符合我國國情的宏觀審慎政策框架。一是適時發(fā)布《宏觀審慎政策指引》，完善我國宏觀審慎政策的總體設(shè)計和治理機制。二是進一步完善系統(tǒng)性風險監(jiān)測評估體系。完善金融業(yè)壓力測試，提升測試和結(jié)果運用水平。三是出臺國內(nèi)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的其他實施細則并組織實施。出臺《全球系統(tǒng)重要性銀行總損失吸收能力管理辦法》，對我國全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）總損失吸收能力比率、構(gòu)成及監(jiān)督檢查、信息披露等提出明確要求，提高其進入處置或破產(chǎn)時的損失吸收能力，健全商業(yè)銀行處置機制，防范“大而不能倒”風險。四是構(gòu)建本外幣一體化的跨境資金流動宏觀審慎管理機制。五是做好宏觀審慎政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，增強金融服務(wù)實體經(jīng)濟能力。

深化存款保險早期糾正和風險處置職能

存款保險是投保機構(gòu)向存款保險基金管理機構(gòu)交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構(gòu)依照規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度，是全球很多國家維護金融體系穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)性制度安排。

我國存款保險制度采用“風險最小化”模式，具有信息收集、現(xiàn)場核查、風險警示、早期糾正、風險處置等職責，不是單純的出納或“付款箱”，在防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了重要作用。一是實行風險差別費率，通過獎優(yōu)罰劣，用市場化手段促使銀行審慎經(jīng)營。二是通過評級、現(xiàn)場核查等方式加強風險監(jiān)測，及時識別投保機構(gòu)風險，促進風險早發(fā)現(xiàn)、早報告。三是對發(fā)現(xiàn)的風險問題開展早期糾正，推動地方政府和監(jiān)管部門分別落實風險處置責任和監(jiān)管責任，幫助金融機構(gòu)完善公司治理，化解風險。壓實機構(gòu)和股東責任，“一行一策”要求機構(gòu)采取補充資本、控制資產(chǎn)增長。

下一步，要進一步發(fā)揮存款保險制度早期糾正機制作用，深化存保風險處置職能。一是壓實各方面責任，形成合力，推動風險化解。對風險比較突出的問題機構(gòu)，加強臺賬化管理，按月監(jiān)測和“診斷”，摸清風險底數(shù)、研究校正措施，同時做好處置準備。加強信息溝通共享，監(jiān)管部門承擔防范識別和有效化解風險的主要職責，存款保險重點做好“尾部風險”識別，在風險發(fā)現(xiàn)和校正方面發(fā)揮補充作用，及時將風險情況通報監(jiān)管部門。

二是強化存保公司風險處置功能。嚴格按照《存款保險條例》規(guī)定，依法使用存款保險基金實施收購承接，向合格投保機構(gòu)（收購承接方）提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產(chǎn)的投保機構(gòu)的全部或者部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、負債。對于無法通過收購承接化解風險的，可在存款保險支持下依法實施市場退出，充分保障存款人的合法權(quán)益。

三是研究進一步完善存款保險制度。研究適時修訂《存款保險條例》。研究在《商業(yè)銀行法》的修訂中，增加存款保險對問題銀行接管的決定權(quán)或強化存款保險建議接管權(quán)。針對風險處置需要和投保機構(gòu)風險遷徙情況，研究最優(yōu)存保費率水平，加快存?；鸱e累。研究進一步發(fā)揮風險差別費率的激勵約束作用，對不審慎經(jīng)營的機構(gòu)進一步提高費率水平。提高存保費率核定的跨區(qū)域一致性、可比性。研究存保費率的逆周期調(diào)節(jié)，適當弱化外部影響，突出對自身穩(wěn)健性較差機構(gòu)的約束校正。提高早期糾正的權(quán)威性，研究探索建立問責機制，壓實機構(gòu)、股東、地方政府等相關(guān)方面責任，改變早糾通知下發(fā)后執(zhí)行不力的情況，達到限期整改目的。研究存款保險公司如何更好地在被救助機構(gòu)履行股東職責，推動完善其公司治理。研究強化對高息攬儲等行為的早期糾正，防止濫用存款保險。

完善最后貸款人職能

最后貸款人職能是指當某一金融機構(gòu)面臨資金困難，而別的金融機構(gòu)又無力或不愿對它進行援助的時候，中央銀行出于防范系統(tǒng)性風險的考慮，對該金融機構(gòu)提供流動性支持。

在歷次風險處置中，經(jīng)國務(wù)院批準，人民銀行通過發(fā)放金融穩(wěn)定再貸款防范化解金融風險，最后貸款人職能發(fā)揮了重要作用，但總體看，最后貸款人機制還須進一步完善。此前在各類投資者保護制度尚未建立的情況下，人民銀行被動發(fā)放再貸款，最終公共資金受到損失。金融機構(gòu)和地方政府屢有博弈。同時，現(xiàn)行法律制度雖賦予人民銀行對使用再貸款機構(gòu)的檢查執(zhí)法權(quán)，但在實際操作中存在困難，央行資金安全的維護缺乏有效抓手。

下一步，要建立更加嚴格規(guī)范的最后貸款人機制。一是嚴格限定央行資金的使用條件，提高對風險性質(zhì)判斷的能力，準確判斷究竟是流動性風險還是破產(chǎn)性風險。央行原則上只應(yīng)向不存在破產(chǎn)性風險的銀行業(yè)金融機構(gòu)提供流動性支持，不應(yīng)向資不抵債機構(gòu)發(fā)放再貸款。在風險處置中壓實各方責任，切實防范道德風險。二是明確金融風險處置資金使用順序，建立明晰的損失分攤機制。股東必須首先依法吸收損失，其后是大額債權(quán)人、行業(yè)保障基金、地方政府依法依規(guī)進行損失分擔，對于可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的，央行資金有條件介入。三是建立判斷是否具有系統(tǒng)性風險的“定量+定性”“客觀+主觀”分析框架。四是完善再貸款損失核銷機制。五是研究國際最后貸款人機制。一方面，國際最后貸款人應(yīng)該成為我國金融安全網(wǎng)的支持部分，包括全球型國際最后貸款人、區(qū)域型國際最后貸款人、國家型國際最后貸款人。另一方面，我國也應(yīng)逐步重視履行國際最后貸款人職能，必要時滿足相關(guān)國家人民幣流動性需求，維護其金融穩(wěn)定，進而在維護國際金融穩(wěn)定中發(fā)揮作用。當然，需要結(jié)合跨境資本流動的形勢、外匯市場的形勢以及其他綜合因素。

小結(jié)

總體看，在整個金融安全網(wǎng)中，微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管處于較為上游的位置，上游的微觀審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管越有效，風險事件就越少，處于較下游的存款保險、最后貸款人壓力就越小;宏觀審慎管理在金融安全網(wǎng)中處于提綱挈領(lǐng)、統(tǒng)領(lǐng)全局的位置，宏觀審慎管理越有效，金融安全網(wǎng)就越有韌性。

下一步，金融管理部門要持續(xù)建制度、補短板，在強化微觀審慎監(jiān)管、存款保險、最后貸款人等傳統(tǒng)金融安全網(wǎng)的同時，強化行為監(jiān)管和宏觀審慎管理，從傳統(tǒng)的三支柱金融安全網(wǎng)拓展為五支柱金融安全網(wǎng)，同時落實功能監(jiān)管，重視科技賦能，強化多部門協(xié)同，加強國際監(jiān)管合作，完善金融風險預(yù)防、預(yù)警、處置、問責機制，加快建立符合現(xiàn)代金融特點的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，構(gòu)建更加強健有效的金融安全網(wǎng)，維護國家經(jīng)濟金融安全。

防范化解金融風險，除金融管理部門織密、織牢金融安全網(wǎng)外，還需多方聯(lián)動配合，真正形成多方合力。加強金融管理部門與工信、商務(wù)、海關(guān)、稅務(wù)、市場監(jiān)管、網(wǎng)信等部門的信息共享，推動聯(lián)合監(jiān)管和聯(lián)合執(zhí)法。加強金融管理部門與紀檢監(jiān)察部門及公檢法機關(guān)聯(lián)動配合，嚴厲打擊逃廢債等行為，堅決懲治金融風險背后經(jīng)營管理、金融監(jiān)管的失職瀆職、違法犯罪和腐敗行為，把案件查辦、風險防控、追贓挽損、彌補短板、重塑生態(tài)“五位一體”協(xié)同推進，堅決鏟除各種金融風險和金融領(lǐng)域腐敗問題產(chǎn)生的根源。加強金融管理部門與地方黨委和政府聯(lián)動配合，推動地方政府重視社會信用環(huán)境建設(shè)，重視營造良好的地方金融生態(tài)。各方加強統(tǒng)籌，健全機制，高效協(xié)同，促進形成經(jīng)濟有效引領(lǐng)金融，金融有力支持經(jīng)濟，經(jīng)濟與金融相互促進、發(fā)展與安全相互促進的生動局面。

（孫天琦為中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長。本文根據(jù)作者在中國財富管理50人論壇的專題演講整理而來。本文編輯/謝松燕）