對完善我國巨災保險體系建設的思考

美國佛羅里達颶風巨災基金（FHCF）是一個典型的政府主導、市場化運營的再保險項目，經過20余年的發(fā)展和不斷創(chuàng)新已形成了一個相對成熟的巨災救助模式。FHCF的成功經驗對完善我國巨災保險制度建設具有重要啟示和借鑒意義。

在超級颶風的頻頻侵擾下，為了穩(wěn)定保險市場和當地經濟，美國佛羅里達州立法機關在1993年批準設立了佛羅里達颶風巨災基金（Florida Hurricane Catastrophe Fund，簡稱FHCF）。FHCF是一個典型的政府主導、市場化運營的再保險項目，經過20余年的發(fā)展和創(chuàng)新已經形成了一個相對成熟的巨災救助模式，并幫助佛州財產保險市場成功抵御了一次次颶風沖擊。與此同時，FHCF的償付機制也有著諸多創(chuàng)舉，從備選償付比率到法定賠付限額的設計，都對更好地促進佛州保險市場平穩(wěn)發(fā)展、防止保險價格過度波動，進而保護佛州保險市場消費者的整體利益，發(fā)揮了重要作用。

我國是世界上受到自然災害影響最大的國家之一，但與海外相比，我國巨災保險制度的發(fā)展仍處于相對落后的階段。因此，對FHCF的資金來源和償付機制進行分析和探討，對我國巨災保險制度建設具有重要啟示和借鑒意義。

FHCF的運營發(fā)展狀況

FHCF自1995年成立以來已有20余年，參保的保險公司數量和承保的保險總價值也在不斷發(fā)生變化。加入FHCF的保險公司從1995年的290家下降到2018年的165家，在這個過程中不斷有保險公司由于破產、兼并等原因退出該項目。與此同時，保險公司承保的總價值卻在不斷上升，從1995年的7470億美元上升到2018年的22，750億美元，可見保險行業(yè)的集中度也在不斷提高。有研究表明，經營住房保險的保險公司1992年在佛州的保費收入約占美國全國總保費收入的8.1%，而這一比例到2006年則上升至19.6%。此外，在排名前20的住房保險公司中，1992年只有1家的保費收入全部來源于佛州，2006年則上升至9家，由此可見佛州住房險市場經營主體的地域多樣性呈現遞減的態(tài)勢，本土化經營成為新風尚。

但值得注意的是，隨著佛州本地中小保險公司數量的不斷增加，道德風險的問題也愈來愈嚴重。部分中小企業(yè)可能會通過“孤注一擲”的策略試圖進入佛州住房保險市場，它們的特點是缺乏足夠的自有資本或再保險做支撐，并喜歡在高風險地區(qū)集中承保，因此后果顯而易見，即在巨災來臨時這些中小企業(yè)往往很快步入破產的泥潭。

從每年的年末資金余額可以發(fā)現，在沒有大型颶風侵襲的年份，FHCF的現金儲備基本能以一個穩(wěn)定的速度增長。在早期現金儲備不多的年份，1到2次大型颶風就可能讓FHCF的資金積累回到原點。但是自2006年以來，FHCF的年末資金余額不斷正增長，2017年達到150億美元，隨后由于大型颶風的襲擊而有所回落。但整體來看，經過20余年的發(fā)展，FHCF的資金儲備和抗風險能力都顯著提升，保費收入也基本保持穩(wěn)定。此外，從行業(yè)總體的最大賠付限額來看，除了個別年份出現不正常的大幅上漲（例如2008年和2009年），其他年份基本保持相對穩(wěn)定。政府在特殊年份下增加FHCF的最大賠付限額，并從費率精算模型中移除“流動性增長因子”，目的是用價格低廉的FHCF再保險覆蓋大型災害發(fā)生后全州的住宅房地產保險市場，從而避免保險價格過度波動。

FHCF的資金來源

FHCF傳統的資金來源主要包括三部分，即再保險費、投資收益和緊急情況下的債券發(fā)行收入。2015年以后，首次加入“風險轉移”，目的是增強FHCF的償付能力，并減少在緊急情況下對債券收入的依賴。

再保險費（Reinsurance Premium）

FHCF每年會在9月1日之前收集各個保險公司的保單信息，包括地理位置、建筑結構、業(yè)務類型及其所承保的住房財產的保險價值，作為精算模型的計算依據，并以此確定當年的費率結構以及各個保險人的保費、免賠額和賠償限額。FHCF的再保費率僅相當于私人再保險市場的1/4到1/3，主要有四個方面的原因：一是非營利性。FHCF是政府為了應對颶風災害組建的再保項目，保費只須覆蓋風險損失和基本開支，與市場波動無關，因此無須考慮利潤因素。二是強制性。佛州立法機關規(guī)定幾乎所有保險公司都必須與FHCF簽訂再保合同，因此FHCF“天然地”擁有一批穩(wěn)定的客戶來源，無須支付市場營銷費用和經紀人傭金。三是低運營成本。FHCF只經營一種標準型保單，營業(yè)成本不到其收取的保費的1%，而一般私人保險公司的營業(yè)成本占其保費收入的10%到15%。四是免稅待遇。FHCF得到聯邦政府的稅收豁免，免繳聯邦稅。在2007年，FHCF在原有的精算模型中加入“流動性增長因子”，主要是為了減少對債券收入的潛在依賴。FHCF的費率結構有助于平抑再保險市場的劇烈波動，并為保險人提供一個相對穩(wěn)定的市場預期。

投資收益（Investment Income）

除保費收入以外，投資收益也是FHCF一項重要的資金來源。立法機關每年會從投資收益中抽取一定數額用于“減少未來的潛在損失”。該數額最低不得低于1000萬美元，最高不超過上一個審計年度投資收益的35%?！皩HCF的一部分資金用于更廣泛的減損目的”是美國國稅局于1995年批準FHCF免稅待遇的一個重要原因。例如，在2003年至2018年間，立法機關每年都會將300萬美元用于改建颶風公共庇護所，并將700萬美元用于提高普通住宅和移動房屋的抗風能力。2018年，除了上述措施外，立法者還將額外的350萬美元用于佛州全州緊急情況聯絡通知系統的建設。

債券收入（Revenue Bond）

當颶風發(fā)生后，FHCF預計的賠付金額超過整體的資金余額時，FHCF就會發(fā)行收入債券。FHCF的債券發(fā)行主體是佛州行政委員會下屬的金融公司，償債資金主要來源于對幾乎所有財產和意外傷亡保險加收一定比例的緊急費率（Emergency Assessment）。對于不超過1年的損失，FHCF最多可加收6%的費率;而對于任何涉及多年的損失，FHCF最多可加收10%的緊急費率。在2018年至2019年度中，納入可能加收緊急費率的保額約有468億美元。

FHCF的收入債券可分為“事前”和“事后”兩種。事前收入債券是一種前瞻性的金融安排，可以避免FHCF在未來潛在的不利市場環(huán)境中發(fā)行事后債券而面臨過高的利息負擔或流動性短缺，而事后收入債券則可以免稅。例如，在2005年的颶風季過后，FHCF發(fā)行了26.5億美元的事后收入債券，緊急費率為1%（后來提高到1.3%）。在2014年6月，當整體現金余額已經足夠償還所發(fā)行的全部債券后，FHCF決定終止對2015年1月1日后新發(fā)行的保單征收緊急費率。發(fā)行債券的收入根據償付期限、金額等進行不同的投資，使FHCF有能力應對將來的損失賠付。

值得注意的是，償債資金本質上還是來源于保險公司繳付給FHCF的再保險費，最后這筆支出還是會落到全州的消費者身上。因此，對于沒有遭受颶風侵襲地區(qū)的消費者來說，這筆“從天而降”的保費無疑是一個沉重的負擔。收入債券的發(fā)行有利于幫助受災地區(qū)從空間和時間兩個維度分散災害造成的巨大損失，但是以犧牲全州其他地區(qū)以及未來消費者的利益為代價。因此，收入債券的發(fā)行也引起了一定的社會爭議，尤其是當發(fā)行成本幾乎必然地會轉嫁到其他消費者群體身上時，如何在社會各方的利益中做出權衡取舍也是政府項目面臨的難題。

除此以外，FHCF的收入債券與原保險公司發(fā)行的普通巨災債券（CAT Bond）也有著許多不同之處。普通巨災債券的本金和利息與保險公司的損失賠償密切相關，本質上是債券發(fā)行者與投資者之間的“對賭協議”。普通巨災債券一般有一個預先設定好的支付門檻（不考慮指數觸發(fā)等新型債券），如果巨災造成的損失低于這一臨界值，那么投資者將繼續(xù)收到保險公司支付的利息和本金。反之，如果巨災造成的損失超過這一臨界值，那么保險公司將會用本該支付給債券投資者的利息和本金用來償付保單持有者的索賠。債券投資者的利益與巨災風險的實際損失“掛鉤”，因此也具有較大的不確定性。有學者在2009年發(fā)現，1997年至2007年間，美國巨災債券的評級主要為B級或BB級，意味著這些債券通常情況下具有較高的風險。對于FHCF收入債券而言，由于收入債券大多是事后發(fā)行且有緊急費率作為償付保障，債券持有者面臨的不確定性將大幅降低。如果說普通巨災債券會犧牲債券持有者的利益來保護保單持有者的利益，那么收入債券則更像是犧牲保單持有者的利益來保護債券持有者的利益。FHCF通過對全州的保單持有者加征一定比例的緊急費率來確保收入債券的本金和利息得以償付。

風險轉移（Risk Transfer）

近年來，FHCF采取了一種新方式逐漸化解了上述有關收入債券的難題。通過“風險轉移”，FHCF得以在少量地減少當期收入的基礎上，為未來積累更大的保障。具體的做法是，FHCF通過向私人再保險公司購買一定份額的“再保險”，將部分風險轉移出去，以期在潛在風險災害發(fā)生時能夠獲得更大金額的賠償。例如，在2015年至2018年，FHCF每年花費10億美元購買價值為105億美元的保額。盡管這一花費在2019年下降到9.2億美元，但整體來看，“風險轉移”已經成為FHCF擴大資金來源的一個重要手段。風險轉移的一個好處是可以減少發(fā)行收入債券對全州消費者的普遍影響，并將巨災風險在國際市場進行轉移和分散。目前，參與FHCF“風險轉移”項目的全球私人再保險機構共有37家。分地區(qū)來看，美國和百慕大是最大的兩個私人再保險來源，其中美國占36%，百慕大占52%;除此以外，亞洲、歐洲和英國分別占2%、4%和6%（由于英國脫歐，此處英國單獨統計）。

FHCF的償付機制

一是償付資金構成。2018年，FCHF的最大賠付限額是170億美元（相對于行業(yè)總體而言），其中包含5%的損失調整準備金。截至2018年12月31日，FHCF的年末累計資金余額為124億美元。除此以外，還有10億美元的風險轉移資金、36億美元的發(fā)行債券收入。在FHCF的帶領下，整個保險行業(yè)在2018年能夠覆蓋的全部損失為302億美元，大大增強了佛州財產保險市場在受到巨災侵襲時的承保能力。

二是備選償付比率。保險公司每年可以從45%、75%和90%中任選一個作為當年的償付比率，并在自身免賠額以上、最大償付限額以下的范圍內獲得賠償。由于私人再保險市場的價格近年來波動較大，越來越多的佛州保險公司傾向于選擇90%的再保險水平，因為它們認為這樣做有助于平抑再保險市場的價格波動。這意味著只要保險人的損失達到免賠額之上，那么超出免賠額且在償付限額以內的部分有90%可以從FHCF獲得賠償。如果佛州財產保險市場的所有保險公司都將它們在FHCF的參與度調整到90%，這無疑對私人再保險市場的定價有更為積極的作用。保險公司傾向于將FHCF的備選償付比率當作再保險市場的“價格調節(jié)器”。也就是說，如果私人再保險市場的價格很低，甚至低于FHCF，那么保險公司應該將其在FHCF的參與度調整到45%，反之，當私人再保險市場的價格很高的時候，保險公司應該90%地參與到FHCF中去。

三是免賠額。2018年至2019年度行業(yè)合計免賠額是72億美元，而對每家保險公司來說，免賠額是所納保費與免賠乘數之積。根據償付比率的選擇不同，2018年至2019年度的免賠乘數為10.6270、6.3762和5.3135，分別對應45%、75%和90%的償付比率?？梢姡瑑敻侗嚷试降?，相應的免賠乘數越高。不論行業(yè)整體損失是否大于當年的行業(yè)合計免賠額，對單個保險公司來說，只要自身損失超過所納保費與免賠乘數之積，則可以從FHCF獲得相應的賠償。

四是法定賠付限額。與免賠額類似，每家保險公司的最大賠付限額是所納保費與賠付乘數之積。但與免賠乘數不同的是，賠付乘數在一個年度內只有一個，2018年至2019年度的賠付乘數為15.4136。例如，如果一家保險公司選擇了90%的償付比率，并且每年繳納100萬美元保費，那么該保險公司在該年度內的免賠額約為531.35萬美元（100*5.3135），最大賠付限額余額約為1541.36萬美元（100*15.4136）。

在巨災頻發(fā)的年份，由于再保險市場的供給萎縮以及價格上升，一些原保險公司可能沒有辦法買到足夠的再保險來應對巨災造成的損失。FHCF可能推出一些額外的再保險方案，允許保險公司根據自己的意愿在法定賠付限額的范圍之外向FHCF購買更多的再保險，以渡過流動性危機。例如，2006年，FHCF允許部分保險公司在法定賠償限額的基礎上增購不超過1000萬美元的再保險額度，免賠額是該保險公司保單持有人盈余的30%，保費是所購保險額度的50%。

FHCF存在的問題及相關對策建議

一是對FHCF發(fā)行收入債券的質疑

在大型颶風來臨后，州內保險市場將面臨巨額賠付，FHCF可能會用完所有的資金余額（包括當年的現金、之前年份累計的保費收入和投資收益等）。此時FHCF將獲準發(fā)行收入債券，并通過向州內各家保險公司加收緊急費率的方式來獲取償債資金。

緊急費率是政府在特殊情況下提高費率的一種強制性手段，政府有權停止一切拒絕支付該費率的保單（個別保單除外），因此征收率幾乎是100%。征收對象的廣泛性和征收手段的強制性保障了事后收入債券的償債資金來源，而這也正是國際三大評級機構之一惠譽（Fitch）在2008年、2010年和2013年宣布給予FHCF事后收入債券AA評級的主要原因。

事后收入債券的一個好處是可以降低管理者的道德風險。根據研究，高盈余機構可能將部分現金以紅利或獎金的形式分給股東和管理者，因此這部分現金將無法在風險發(fā)生的時候被用于彌補損失，而發(fā)行收入債券可以有效地避免這一點。

然而，FHCF發(fā)行收入債券加收的緊急費率最終會以附加費率的形式轉嫁給佛州各個地區(qū)的保單持有者，且影響可能高達30年之久。換句話說，收入債券使得某一地區(qū)的、現在的損失轉移給了全州所有的、未來的保單持有者，以實現風險損失在空間和時間上的重新分布。有學者認為主要原因在于緊急費率的制定，并不是完全基于風險本身，因此導致了部分消費者所承擔的費率與他們所面臨的風險敞口相比出現了嚴重的失衡。

FHCF應該怎樣將有限的資源在不同時間、地區(qū)的保單持有者之間進行分配？這個問題引發(fā)了公眾對于FHCF發(fā)行收入債券的質疑。假設FHCF在當年擁有350億美元的資金余額，那么FHCF將最高可以承受350億美元的風險損失。如果FHCF在當年用完了全部資金額度（假設一次史無前例的超級颶風突襲佛州），那么將會直接導致FHCF公布的下一年最大償付限額嚴重“縮水”。由于巨災不僅會使FHCF蒙受巨大損失，還會擴大私人再保險公司面臨的風險敞口，從而導致私人再保險公司當年的費率上升。根據FHCF和私人再保險公司之間的轉移關系，如果下一年FHCF的償付限額“縮水”，將會導致大量再保險需求轉移到私人再保險市場，繼續(xù)推高私人再保險價格。與此同時，FHCF通過發(fā)行收入債券籌集資金，并且通過加收緊急費率的方式將償還壓力轉移給全州所有的保單持有者。如此一來，在“三重打擊”下全州所有的保單持有者未來面臨的保險價格將會大幅上升，嚴重破壞佛州保險市場的“生態(tài)平衡”。

與此同時，佛州各個地區(qū)的保單持有者也會對FHCF的政策有不同的期待。在颶風災害頻發(fā)的南部地區(qū)（如邁阿密），保單持有者可能希望FHCF的管理者采取較低的普通費率和較高的緊急加收費率，而在颶風災害較少的北部地區(qū)，人們可能希望FHCF的管理者采取較高的普通費率和較低的緊急加收費率。這種動態(tài)調整機制將會影響不同地區(qū)的消費者購買保單的成本，以及在高風險地區(qū)人們采取防御和重建措施的經濟動因。

事實上，佛州保險市場的三大政府主體（分別是佛羅里達颶風巨災基金、居民財產保險公社和保險擔保協會）都有這種事后借債的權利，巨災過后，佛羅里達居民財產保險公社和保險擔保協會都有可能面臨流動性危機，并與FHCF選擇在相同時間段內到資本市場上籌資。三家政府機構將不可避免地面臨融資上的沖突，爭奪市場上有限的資金來源，而最終可能的結果是至少一家機構無法獲取足夠的資金來履行對保單持有者的正常義務。

據FHCF預測，在過去的10年里，FHCF在首次颶風季中的債券發(fā)行額度通常為70億至80億美元，但這一額度在隨后的颶風季中將會大幅縮水，并導致FHCF的承保能力也大幅下降。例如，如果FHCF在2017年遭遇兩場以上的颶風季侵襲，FHCF的承保能力在隨后的颶風季將從原來的170億美元下降到112億美元，減少30%以上。如果FHCF無法為170億美元的法定限額籌集到足夠的資金，那么FHCF將僅須承擔其實際賠付能力以內的損失賠償。如果FHCF擁有足夠多的流動性，那么就不需要通過發(fā)行事后收入債券來籌措資金，進而也可以避免資本市場的波動造成的不利影響。FHCF的流動性主要來源于四個方面：現金、投資收益、事前債券和風險轉移（再保險）。若FHCF可以通過這四個渠道籌集到足夠的資金來應對潛在的巨災風險損失，則無須發(fā)行事后收入債券，從而可以有效提高佛州保險市場的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

近年來，FHCF的管理者們也意識到了這個問題。FHCF開始采取新的措施遏制當年的投入，以更好地應對未來可能發(fā)生的損失。例如，2016年FHCF的承保限額為170億美元，FHCF將會竭力保證2017年的承保限額至少為113億美元。與將全部資源在當年一次性投入相比，這樣做的好處是可以有效降低當年費率，減輕下一年（因資金不足）而采取緊急費率征收措施的風險，并且提供了在下一年恢復大部分甚至全部承保限額的潛力。

二是關于FHCF免賠額設計的討論

據美國財產保險協會統計，2004年的四次颶風給保險公司造成的總損失為220億到250億美元，高出安德魯颶風50億到70億美元，但是FHCF在這次風險事故中只承擔了大約38億美元的賠款損失，占總賠款的20%以下。這是因為FHCF的免賠額設計更適用于類似安德魯颶風的一次性“超級颶風”災害，但在應對2004年罕見的連續(xù)四次普通大型颶風侵襲（大部分還發(fā)生在相同區(qū)域）時則顯得有些“捉襟見肘”。

如前所述，保險公司只有在損失達到免賠額之上時，才能向FHCF索賠。據FHCF官方統計，在2004年的四次颶風中有123到230家原保險公司向FHCF提出了賠付請求，但同時也有許多原保險公司由于沒有達到FHCF設計的“單次免賠額”而不能獲得任何賠償?！皢未蚊赓r額”意味著FHCF是否賠付并不是取決于所有颶風發(fā)生造成的整體損失，而是取決于每次颶風發(fā)生給保險公司造成的“單次損失”。由于“單次免賠額”通常被定得較高，單次颶風造成的損失往往難以企及，因此也就無法觸發(fā)FHCF的賠付機制。

保險公司紛紛改寫與客戶的商業(yè)條款，企圖將危機轉移給佛州成千上萬的保單持有者。保險公司有的將保險費率提高了200%，有的急劇縮小保險覆蓋范圍，有的則大幅提高免賠額。例如，好事達公司將保險費率從2005年的8.6%提高到了2006年的24%。與此同時，佛州保險市場上有至少50萬份保單被各家保險公司以各種理由突然終止。由于受到高昂免賠額的保護，再保險公司在2004年至2005年的颶風災害中沒有遭受太多損失，而代價卻是，保險公司和消費者損失慘重。

在此之后，FHCF迅速做出了反應。2005年，FHCF降低了連續(xù)颶風災害的免賠額標準，即對于一年內發(fā)生的前兩次颶風，保險公司的單次損失仍須達到全部免賠額度以上才能獲得賠償，但是從第三次開始，免賠額度就降為原來的1/3，使保險公司有可能從FHCF獲得更多賠償，從而減少了保險公司自身的賠付壓力。因此，FHCF的行業(yè)免賠額占保險行業(yè)承?？們r值的比重在2006年有一個較為明顯的下降，且在2006年之后整體均沒有超過2004年0.35%的水平。

三是對風險損失的估計

對于巨災風險損失的衡量是包括FHCF在內的眾多巨災（再）保險提供者所面臨的共同難題。佛羅里達颶風損失預測委員會（Florida Commission on Hurricane Loss Projection Methodology，簡稱FCHLPM）成立于1995年，主要負責與費率和損失相關的標準制定和模型篩選。目前，一共有5家公司的巨災模型通過了FCHLPM的檢驗。

在1992年的安德魯颶風之后，保險公司開始更多地關注從保費收入轉移到承保財產的實際價值，并采用超越概率（Exceedance Probability，簡稱EP）曲線推斷不同損失的概率分布。EP曲線能夠在一定程度上幫助保險公司更好地預測未來可能發(fā)生的潛在損失，但由于缺乏足夠的客觀數據作為支撐，EP曲線的結果往往依賴于大量的主觀假設。因此，不同公司設計的EP曲線所計算出來的結果可能存在較大偏差，甚至同一家公司設計的EP曲線也可能因版本不同而結果迥異。此外，不同建筑的抗風能力千差萬別、商品短缺造成的物價上漲等都會給模型的最終結果帶來一定的不確定性。

除EP曲線以外，潛在最大損失（Probable Maximum Loss，簡稱PML）也是保險公司進行損失預測的重要指標。但PML的應用也存在諸多問題，除不同模型可能帶來不同結果以外，由于PML的計算過程對于模型使用者而言是一個不可窺探的“黑箱”，因此PML還具有一定的不透明性。與此同時，PML還可能掩蓋風險的集中程度并給保險公司帶來一種錯誤的安全感。因為PML僅展現未來1年內保險公司有1%的可能超過的損失大小，如果把時間跨度拉長到10年，保險公司超過這一損失的概率就會大大增加（在假設各年的風險敞口保持不變的情況下這一概率將變成10%）。保險公司往往試圖通過選擇不同的模型來“優(yōu)化”PML，但這樣做的后果可能是掉進某些風險過于集中的“陷阱”中，并最終因為遠遠超過PML的實際損失而不得不面臨破產。

FHCF與其他保險市場主體的關系

一是FHCF與原保險公司的關系

根據佛州居民財產保險公社2016年的數據，參與佛州原保險市場主體大致可分為四類：居民財產保險公社、佛州本地保險公司、國內保險公司的分支機構以及國際保險公司的分支機構。其中，佛州本地保險公司占據了71%的市場份額，并且該比例近年來有不斷上升的趨勢。本地保險公司雖然占據了最多的市場份額，但其資金實力與另外三者相比卻顯得有些相形見絀。截至2016年，佛州62家本地保險公司的保單持有人盈余，合計為52億美元，與此同時，佛州居民財產保險公社的保單持有人盈余為74億美元，而國際保險公司的這一數字則高達1582億美元。

FHCF與原保險公司的關系主要圍繞兩個層面展開。首先，FHCF通過向原保險公司提供比私人再保險公司更低的價格，平抑了災后保險市場極易出現的價格跳躍，減少了原保險公司因無力承受巨額索賠而破產的風險，因此更多的原保險公司愿意提供和出售巨災保險產品，這極大地促進了佛州巨災保險市場的發(fā)展。其次，FHCF也是原保險公司的最大再保人，并在保費的基礎上為原保險公司提供資金支持，佛州法律也強制要求原保險公司必須參與FHCF的再保險計劃。從市場機制來看，FHCF和原保險公司是典型的“分?！标P系，原保險公司通過與FHCF簽訂合同，將所承保的部分風險向FHCF轉移。從政策手段來看，FHCF依托政府的免稅待遇和法律的強制要求，將絕大多數原保險公司都“收入囊中”，在風險發(fā)生時為其提供“緊急支援”，從而在一定程度上消除了原保險公司的“后顧之憂”，有利于佛州巨災保險市場的成熟和完善。據統計，在2014年發(fā)生的颶風“四連擊”中，只有1家保險公司倒閉，而在1992年的安德魯颶風中則是10家以上。

受到2004年至2005年度數次颶風侵襲的影響，2006年許多原保險公司開始提高保費。高風險地區(qū)的保費上升幅度要高于低風險地區(qū)。事實上，第一輪保費提升并沒有受到監(jiān)管部門的制止，甚至得到了有關部門的大力支持。但是，當保險公司開始準備第二輪保費提升時，監(jiān)管當局并不贊成，并出臺了一系列措施加以制止，其中就包括將FHCF的最大賠付限額從160億美元提高到280億美元。佛州全部保險公司都被要求降低保費，以反映這一利好消息對它們帶來的積極影響。

正是由于原保險公司和FHCF之間緊密的聯動關系，金融市場的波動很容易通過FHCF傳導到原保險公司身上。如前所述，當FHCF因流動性不足而被迫在資本市場上發(fā)行收入債券融資時，原保險公司的償付能力也可能受到影響。因此，佛州法律要求佛州管理局必須在每年的5月和10月公布FHCF的預計償付能力。這些數據的估計盡管并非完全準確，但卻是原保險公司規(guī)劃賠付限額的重要依據。

除此以外，有研究在2018年通過特征事件方法，從微觀和宏觀兩種角度分別分析了20年、50年和100年一遇的颶風對62家佛州本地保險公司和3家政府保險機構的影響，并以此來評估佛州住房保險體系潛在的脆弱性及其在巨災發(fā)生時的償付能力。通過對標準化償付比率的計算，研究者發(fā)現在62家本地保險公司當中，只有26家（42%）擁有良好的財務狀況和償付能力，而另外8家（13%）的財務狀況不容樂觀，面對颶風損失時容易破產倒閉。與私人原保險公司相比，政府主導的佛州居民財產保險公社擁有更穩(wěn)健的財務狀況，能夠覆蓋所有20年、50年一遇和絕大部分百年一遇的颶風損失。有意思的是，研究還表明，在現有體系下，如果安德魯颶風再次發(fā)生（造成500億至600億美元的損失），更多的原保險公司將會破產倒閉，佛州居民財產保險公社將會承擔更多的保單，同時FHCF也將面臨著更為沉重的償付壓力。

二是FHCF與私人再保險公司的關系

在1993年和2006年，由于再保險市場的承保能力短缺，私人再保險公司大幅提升價格，給經營住房財產的原保險公司帶來了嚴峻的考驗。而在2012年，由于另類資本和保險連接證券出現帶來的競爭壓力，佛州再保險市場價格又在一時內出現了暴跌。與此同時，損失估計的內在不確定性引發(fā)了對風險精算模型的可靠性和敏感性的疑問，進一步加劇了由于颶風頻發(fā)而原本就脆弱不堪的佛州再保險市場的潛在風險。

FHCF作為政府主導、市場化運營的再保險項目，與私人再保險公司一起構成了佛州再保險市場的主要供給者。由于私人再保險公司受到資本等各方面的諸多限制，價格不可避免地會隨市場波動而上下調整。相比之下，FHCF由于受到法律、稅收等政府方面的優(yōu)待，價格可以在較長的周期內保持相對穩(wěn)定，不受市場波動的影響，因而可以在一定程度上起到減弱市場波動的作用。

私人再保險公司的市場份額與FHCF的賠付設計息息相關。對保險公司來說，需要向私人再保險公司購買額外保障的部分主要包括三個部分：免賠額，FHCF賠償限額以上的部分，免賠額以上、賠償限額以下且超出賠付比例的部分。除此以外，還有行業(yè)共同負擔費用。私人再保險公司主要是在FHCF設計的幾個重要“分界線”附近為原保險公司提供必要保障。不過，盡管原保險公司可以選擇從再保險公司購買額外的保險，但是由于費率管制，私人再保險公司高昂的再保險費率不能完全通過原保險費率轉嫁給消費者，這也在一定程度上降低了原保險公司從FHCF以外的地方購買再保險的意愿。

FHCF關于三檔賠付比率的設計也巧妙地化解了政府和市場兩只“看不見的手”之間可能存在的尷尬，給私人再保險公司留有一定市場空間的同時，最大化了原保險公司選擇的權利。原保險公司可以根據自身的經營狀況和對再保險價格的預期，選擇合適的賠付比率。當私人再保險市場的價格過高時，越來越多的保險公司便會傾向于選擇更高的FHCF賠付比率，從而將再保險需求從私人再保險市場轉移到FHCF，造成私人再保險市場上的需求下降，進而抑制私人再保險市場價格的快速上漲，反之亦然。除此以外，增加FHCF行業(yè)最大賠付限額也會導致私人再保險市場的份額向FHCF轉移。

因此，從某種程度上講，FHCF與佛州的私人再保險公司之間構成了一個良性的競爭循環(huán)機制，使得更多的佛州消費者可以享受低費率帶來的好處，從而提高佛州住房財產保險市場的承保能力并穩(wěn)定當地的經濟環(huán)境。

FHCF對我國的啟示

我國巨災保險建設起步較晚，覆蓋面相對較低，每次重大風險事故發(fā)生之后，保險的作用還比較有限。FHCF的成功經驗對我國巨災保險制度建設具有重要啟示和借鑒意義。

首先，促進我國巨災保險市場的發(fā)展

2014年，原保監(jiān)會制定了“中央統籌協調、地方破題開局、行業(yè)急用先建”的巨災保險制度戰(zhàn)略，將巨災保險納入國家的財政預算。從本質上講，我國的巨災保險制度仍然是政府出資和統籌規(guī)劃的政府主導模式，市場化和商業(yè)化程度較低，一旦災難發(fā)生，中央和地方財政無疑會面臨巨大的壓力。2016年，我國建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險，標志著國內巨災保險市場初步形成。城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險的承保主體由45家原保險公司和4家再保險公司構成，保險公司是經營主體，主要負責地震巨災保險的銷售、承保和理賠，并通過每年從保費收入中計提一定比例的地震巨災保險專項準備金，作為應對嚴重地震災害的資金儲備。

城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險實施六層損失分擔機制：投保人→保險公司→再保險公司→專項準備金→財政支持/巨災債券→國務院保險監(jiān)督管理機構。在六層賠付體系下，前四層主要是通過商業(yè)化手段經營管理，而第五、六層則由國家出資保障。這樣做的好處是在一定程度上引入市場機制的同時，保留國家的宏觀調控和統籌協調功能。城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災保險可以利用巨災保險產品的價格調節(jié)作用引導資源配置，運用國內外再保險市場和資本市場分散風險。當前四層資金不足以支撐風險事故造成的實際損失時，國家財政作為該項目的“最后兜底人”，將對剩余損失按比例進行分擔和賠付。該項目在運行初期強調“總額控制，限額管理”，即力圖將損失控制在一定范圍內，確保保險公司、再保險公司和專項準備金可以逐層分擔損失。

與我國不同的是，美國佛羅里達州的巨災保險市場經過多年的發(fā)展和歷次颶風的考驗，市場化應對機制已經十分成熟，基本不需要財政資金的投入。佛羅里達州的巨災保險市場主要是由眾多商業(yè)保險公司、私人再保險公司和FHCF構成。FHCF的資金來源類似于上述中的專項準備金，主要都是從保險公司的保費收入中提取一定比例而形成，但與之不同的是，FHCF在賠付順序上要先于專項準備金，位于私人再保險公司之前。作為政府主導、市場化運營的再保險項目，FHCF在創(chuàng)辦之初，佛羅里達州政府并沒有給其任何財政上的許諾，僅是通過稅收和法律手段給予支持。經過20余年的發(fā)展，尤其是在經歷了2006年至2016年颶風較少的10年后，FHCF的累計資金余額于2017年達到了150億美元，占佛州政府當年現金和證券持有額的6.7%。FHCF的出現，不僅豐富和完善了佛州保險市場上的再保險主體，增強了保險體系對巨災風險損失的承保能力，也穩(wěn)定了再保險費率，促進了當地經濟在災后的重建和可持續(xù)發(fā)展。

因此，我國應該明確巨災保險的風險分散機制，加強災害損失評估模型和相關法律體系的建設，培育和完善再保險市場;同時發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，利用多種渠道籌集巨災損失賠償資金，減少財政直接撥款的比重和社會對政府災后出資救援的依賴。與此同時，政府可以通過提供稅收優(yōu)惠、費率補貼和對巨災頻發(fā)地區(qū)采取強制性保險措施等方式促進國內巨災保險市場的發(fā)展和完善。

其次，培養(yǎng)公民的巨災風險防范意識

巨災保險市場的建立主要面臨兩個“瓶頸”，一是從供給端來看，由于巨災風險通常會帶來巨額損失，很多保險公司“不愿承保”;二是從需求端來看，很多投保人往往不愿意投保巨災保險產品。在《臺風農業(yè)巨災險參保意愿實證分析——基于粵東地區(qū)的調查分析》的研究中，采用實證方法對廣東沿海5市250戶農戶的數據進行采集和分析，發(fā)現居民對巨災保險的投保意愿受到年齡、學歷、家庭收入構成等多種因素的影響，并且只有當政府補貼超過保費的60%時，農戶對臺風農業(yè)巨災保險的投保率才不低于70%。偏低的投保率不利于發(fā)揮保險機制在巨災損失補償中的作用，也不利于拓寬災后恢復重建資金的來源渠道。已有研究分析指出，造成居民投保意愿偏低的原因主要有四個：對巨災風險存在僥幸心理、對政府過度依賴、巨災保險價格偏高以及本身對保險產品設計認識不足。

綜上所述，我國應該加強巨災風險的研究機制，定期向社會發(fā)布巨災風險研究報告，培養(yǎng)公民的風險意識;調整政府在巨災后的角色，拓展災后重建的資金來源，降低公民對政府救助的過度依賴;在風險頻發(fā)地區(qū)設立省級再保險項目，結合稅收、信貸等手段，設計合理的精算模型，制定合理的巨災保險費率，提高公眾的投保意愿。

（高雪馨為清華大學五道口金融學院案例中心研究專員。本文選自清華大學五道口金融學院案例中心發(fā)布的成果報告《美國佛羅里達颶風巨災基金（FHCF）》，略有刪減。本文編輯/謝松燕）