發(fā)揮社區(qū)應急治理制度優(yōu)勢 推進實現(xiàn)基層公共衛(wèi)生之治

孔衛(wèi)拿 黃曉媛

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出要“構建強大公共衛(wèi)生體系”“提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力”。廣大城鄉(xiāng)社區(qū)是實現(xiàn)基層應急治理、推進健康中國戰(zhàn)略的前線和堡壘，是國家基礎性、前端性治理單元。認真探討社區(qū)公共衛(wèi)生應急的獨特模式及其優(yōu)勢，對增強社區(qū)治理效能、推進國家應急管理現(xiàn)代化，無疑具有重要的理論價值和實踐意義。

一、“一核五元”：社區(qū)公共衛(wèi)生應急治理的獨特模式

所謂“一核五元”是指在黨這一核心的領導下，社區(qū)在應對公共衛(wèi)生危機過程中快速啟動應急響應機制，拓展和升級已有的網(wǎng)格化管理，在轄區(qū)內有效構建起群防群治的聯(lián)合網(wǎng)絡，并積極吸納和發(fā)動群眾參與，進而塑造共同體精神的應急過程。

1.加強黨的領導。中國共產黨基層黨組織的先進性與組織性在社區(qū)應對公共衛(wèi)生事件中體現(xiàn)為四類行動方略。一是上下統(tǒng)領。基層黨組織根據(jù)實際需要對各級企事業(yè)單位下沉人員、社區(qū)社會組織和駐區(qū)單位等各類主體及抗疫行動進行統(tǒng)籌領導。二是橫向動員。駐區(qū)單位、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)社會組織中的黨組織或（在職）黨員迅速成立臨時黨委、黨支部或黨小組，拓展戰(zhàn)時區(qū)域化黨建。三是縱向下沉。各地各級黨政機關黨員干部下沉社區(qū)，發(fā)揮先鋒模范作用。四是內外聯(lián)合。黨組織引領多元社會治理主體形成抗疫共同體，靈活發(fā)揮各自優(yōu)勢。

2.應急響應機制。社區(qū)應急響應機制主要有以下三種方式。一是識別疫情等級，根據(jù)疫情嚴重程度，將社區(qū)劃分為不同等級，并采取對應級別的防控策略。二是區(qū)分不同群體，根據(jù)不同類型的群體采取有針對性、多樣化的防控手段。對入境人員、高風險地區(qū)返回人員、非高風險地區(qū)返回人員采取不同防控措施。三是分辨社區(qū)類型，根據(jù)社區(qū)實際情況，選擇合情合理、切實可行的防控模式。

3.網(wǎng)格化管理。社區(qū)工作者依托現(xiàn)代信息技術，對社區(qū)按網(wǎng)格進行劃分并進行精細化管理。一是織密網(wǎng)格，根據(jù)疫情實際情況細化乃至重構社區(qū)網(wǎng)格。二是配齊人員，除了自身已有的網(wǎng)格員外，社區(qū)網(wǎng)格還廣泛吸納了來自基層自治組織、黨政機關、社會組織、駐區(qū)單位、物業(yè)公司等組織的人員。三是壓實責任，明確和細化網(wǎng)格內的防控職責并落實到人。四是精準防控，網(wǎng)格員嚴格履行職責，做好網(wǎng)格排查、疫情監(jiān)測、信息報送、宣傳教育、困難幫扶等工作。

4.防疫聯(lián)合體。社區(qū)疫情防控中，防疫聯(lián)合體綜合采用聯(lián)防聯(lián)控機制和群防群治機制。聯(lián)防聯(lián)控機制表現(xiàn)為在基層黨組織的領導下，社區(qū)自治組織、社區(qū)衛(wèi)生服務機構負責，社區(qū)物業(yè)服務企業(yè)、社區(qū)社會組織積極協(xié)同。群防群控機制則是指社區(qū)工作者激發(fā)居民群眾活力，發(fā)動群眾參與社區(qū)防控，引導居民做好自我防控、互助服務以及各類志愿服務。

5.大數(shù)據(jù)支撐。數(shù)字技術為社區(qū)防控與服務提供多場景化的支撐。一是智能監(jiān)測，借助紅外體溫檢測、“云封條”等智能設備和技術，對進出社區(qū)場域人員體溫、居家隔離過程等進行全面精準監(jiān)測。二是精準管理，借助社區(qū)防控數(shù)據(jù)平臺、健康碼、基礎電信企業(yè)的“到訪地查詢服務”等加持社區(qū)疫情防控。三是全面服務，社區(qū)工作者、志愿者等依托各類新開發(fā)的技術產品為居民提供救助服務、志愿服務和生活服務等。

6.共同體意識。保衛(wèi)生命和合作抗疫的過程會激發(fā)社區(qū)共同體意識的產生。一是自律服從意識，廣大社區(qū)居民顧全大局，自覺接受居家隔離，并積極配合社區(qū)居委會的工作。二是犧牲奉獻精神，不少社區(qū)黨員、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者甘于奉獻，千方百計堅守社區(qū)基礎防線。三是團結互濟情誼，很多社區(qū)群眾化身抗疫志愿者，與社區(qū)干部團結在一起，同舟共濟、共克時艱。

二、“一核五元”模式的比較優(yōu)勢

1.政治引領優(yōu)勢。中國共產黨的領導是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。一是政治優(yōu)勢，基層黨組織在社區(qū)治理中處于領導核心地位，在本轄區(qū)內起著總攬全局、協(xié)調各方的作用。二是組織優(yōu)勢，街居黨組織編織起基層最廣泛的抗疫聯(lián)合陣線和防護網(wǎng)絡，為抗擊疫情起到了組織動員和支持作用。三是密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢，廣大街居黨組織堅持黨的群眾路線和密切聯(lián)系群眾的工作作風，號召黨員發(fā)揮先鋒模范作用。

2.科學施策優(yōu)勢。應急響應機制使得社區(qū)防控獲得科學施策優(yōu)勢。一是提升防控與服務的精準度，通過分級、分區(qū)、分群體等方式，社區(qū)更能聚集人力、物力、財力，集中應對重點社區(qū)與重點人群。二是兼顧社區(qū)防控與經濟發(fā)展，應急響應機制能盡早地避免大量社區(qū)“停擺”，緩解疫情防控與經濟社會發(fā)展的矛盾。三是靈活調節(jié)社區(qū)的防控尺度，社區(qū)依據(jù)疫情風險等級與自身實際，有序轉變防控方案。

3.精細管理優(yōu)勢。社區(qū)將常態(tài)網(wǎng)格升級為抗疫超級網(wǎng)格，呈現(xiàn)精細管理優(yōu)勢。一是責任化，網(wǎng)格責任人以具體的、可操作的、清晰的防控目標為工作導向。二是精細化，網(wǎng)格化管理更有利于進行全面排查，精確摸清疫情底數(shù)，將防護服務覆蓋到所有對象。三是整合化，網(wǎng)格化管理結構有助于促進條條聯(lián)合、條塊聯(lián)動，整合下沉的各類行政和服務資源。四是即時化，網(wǎng)格員主動入戶摸排，能第一時間排除潛在傳染源。

4.協(xié)同治理優(yōu)勢。以基層黨組織為核心的抗疫共同體使得社區(qū)抗疫具有較強的協(xié)同治理優(yōu)勢。一方面，促成了黨政與社會的資源共享、功能銜接、人才共用;另一方面，加快了社會自治與共治力量生長，形成了開放式、橫向聯(lián)合型的社會聚合模式。社區(qū)居委會、社區(qū)衛(wèi)生服務機構、社會組織、駐區(qū)單位、居民等積極涌入防控第一線，有助于釋放社會生機與活力。

5.技術賦能優(yōu)勢。在智能監(jiān)測、全面服務、精準管理三類場景中，數(shù)字技術具有賦能優(yōu)勢。一方面，大數(shù)據(jù)能為社區(qū)工作者提供居民行動軌跡等信息，有利于防疫人員精準識別風險源頭，提高社區(qū)工作人員工作的靈敏度、精準度;另一方面，實現(xiàn)了社區(qū)工作者的減負增效，“云封條”、基礎電信企業(yè)“到訪地查詢服務”等信息技術產品能大大降低社區(qū)工作者的監(jiān)管工作量。

6.精神加持優(yōu)勢。社區(qū)共同體意識能促使社區(qū)組織或居民在公共場域基于集體利益而互動，形成守望相助的集體精神。一方面，社區(qū)黨組織與下沉的黨政機關力量始終以人民為中心，堅持生命至上的理念，并且集中人民群眾的力量辦大事、辦難事;另一方面，共同體精神激勵著多元組織與社區(qū)公眾自覺接受黨的領導，主動參與社區(qū)應急治理，分工協(xié)作，共擔風險。

三、 提升常態(tài)化社區(qū)公共衛(wèi)生應急能力

1.匯聚政治引領優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進基層黨組織動員與社會組織整合。社區(qū)黨組織應及時提升防疫常態(tài)時期的政黨整合能力，在組織戰(zhàn)略上，要樹立政黨整合的理論和行動自覺，將黨組織自身建設同社會多元組織的能力建設與動員相結合。同時，黨組織通過功能整合、主體整合、資源整合、平臺整合等方式，搭建黨建引領社區(qū)治理的制度化框架，推動并完善“政黨整合型”治理。

2.激發(fā)科學施策優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進應急處置與風險防范。一是要將社區(qū)納入國家傳染病及其他重大信息直報系統(tǒng)，夯實從基層到市、省直至中央有關信息的互聯(lián)互通。二是要完善街居層面重大疫情應對的預案與技術規(guī)范，加大基層應急管理干部的能力培訓和應急預案演練力度。三是要制定保護重大疫情“吹哨人”法律法規(guī)或規(guī)章制度，進一步健全“吹哨人”的容錯機制，科學設計“吹哨人”法律責任豁免制度。

3.發(fā)揮精細管理優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進社區(qū)精控與社區(qū)自治。社區(qū)應將網(wǎng)格化精細管理與居民自治相鏈接，一是要積極推動街道管理體制改革，充分汲取“街道吹哨，部門報到”的有益經驗，發(fā)揮街道的統(tǒng)籌協(xié)調作用，定期聯(lián)動化研究網(wǎng)格管理服務，推動網(wǎng)格治理疑難問題及時解決。二是要加大落實社區(qū)工作事項準入制，強化準入事項的審核報批程序，細化準入事項授權內容、對象、權限、時間和工作經費。三是要積極開拓創(chuàng)新，吸納近年來“居站分設”“三社聯(lián)動”、社區(qū)協(xié)商、網(wǎng)格自治等多重社區(qū)治理改革的創(chuàng)新品質，拓展社區(qū)自治的有效實現(xiàn)形式。

4.激活協(xié)同治理優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進社區(qū)聯(lián)合與社區(qū)團結。首先，完善社區(qū)防控的公共規(guī)則。積極吸納社區(qū)各類代表人士的意見和建議，盡可能植厚地方性規(guī)則產生的民主土壤。其次，培育發(fā)展內生型社會組織。政府通過財政資金投入、購買專業(yè)服務等方式，培育孵化社區(qū)各類自治組織。最后，開拓社區(qū)公共空間。進一步創(chuàng)建社區(qū)聽證會、議事廳等公共空間，為居民參與社區(qū)公共事務提供固定的場所或載體，特別要搭建社區(qū)協(xié)商民主的制度平臺，讓社區(qū)居民群眾參與協(xié)商討論社區(qū)公共事務。

5.釋放技術賦能優(yōu)勢，統(tǒng)籌提升技術治理與主體賦權。著力強化助力數(shù)字技術對個人和組織進行技術賦能與賦權。一是堅持人民至上的智能治理理念，由社區(qū)居民來決定引入智能技術的方式、范圍和程度。二是政府對智能技術進行規(guī)制，審視治理主體采集與使用公民個人信息過程中的合法性與合理性。三是促進社區(qū)的共建共治共享，通過技術產品匯集政府、科技企業(yè)、社會力量掌握的重要治理資源，推進社會共治格局。四是彌合社區(qū)老年人的“數(shù)字鴻溝”，社區(qū)居委會可以聯(lián)合社會組織、志愿者開設面向老年人的信息技術課程等。

6.拓展精神加持優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進價值重塑與公共參與。一是要實現(xiàn)社會主義核心價值觀與社區(qū)治理的深度融合，加強社區(qū)新時代文明實踐中心建設，在居民公約等非正式規(guī)范中積極融入社會主義核心價值觀。二是要持續(xù)強化社區(qū)公共價值的生產機制和生產能力，依托黨建對社區(qū)服務、社區(qū)自治與社區(qū)共治領域的鏈接，拓展社區(qū)公共話語空間。三是要順暢公民參與機制建設，夯實社區(qū)社會資本，通過開展合作、互惠的社區(qū)集體活動，推動社區(qū)居民產生社區(qū)歸屬感。

本文系安徽省哲學社會科學規(guī)劃一般項目“安徽防控重大疫情中社會組織的參與實踐及經驗研究”（AHSKY2020D94）的階段性成果

作者孔衛(wèi)拿系安徽師范大學社會治理研究中心副教授、碩士生導師;黃曉媛系安徽師范大學社會治理研究中心研究生

責任編輯：李 欣