北約布魯塞爾峰會折射美歐安全合作新動向

徐若杰

2021年6月14日，北大西洋公約組織首腦會議（簡稱北約峰會）在布魯塞爾北約總部召開，30個北約成員國元首和政府首腦參加了本次多邊會晤，并聯(lián)名簽署發(fā)布了會議公報。這是自2019年12月倫敦會議后，北約成員國再次集聚一堂共商聯(lián)盟事務(wù)。疫情帶來的國際安全形勢變化，以及美國政府換屆后的對外政策調(diào)整，共同構(gòu)成了此次會議召開的大背景。鑒于北約在國際安全體系中舉足輕重的地位，以及其作為美歐跨大西洋安全合作中樞平臺的特殊角色，透過北約峰會這一窗口，跟蹤關(guān)注北約集體戰(zhàn)略決策動向，有益于把握當(dāng)前時代背景下美歐跨大西洋安全合作關(guān)系的現(xiàn)狀和未來走向。

聚焦修復(fù)升級跨大西洋安全合作關(guān)系

北約成員國在會議公報中對此次會晤給予了高度評價，認(rèn)為其“揭開了跨大西洋關(guān)系的新篇章”。就內(nèi)容而言，此次峰會最為突出的“新意”是美歐對北約聯(lián)盟關(guān)系進行了必要的修復(fù)，并對未來十年北約能力的升級提供了指導(dǎo)性路線圖。正如北約秘書長斯托爾滕貝格所言，本屆峰會“解決了事關(guān)聯(lián)盟安全的關(guān)鍵問題，作出了影響深遠的決策”。

第一，宣告美國“重返歐洲”，著力修復(fù)聯(lián)盟關(guān)系。特朗普執(zhí)政的四年，美歐跨大西洋安全合作關(guān)系遭遇了重大挫折。拜登勝選后，美國政府在對外政策領(lǐng)域，一直致力于消除特朗普執(zhí)政累積的負(fù)面影響，從與國際制度體系“脫鉤”重回“掛鉤”，以應(yīng)對日趨復(fù)雜的國際安全形勢和跌宕反復(fù)的疫情威脅。從拜登在會議期間的表現(xiàn)來看，其旨在利用這次多邊會晤的機會，亮明新一屆美國政府對歐洲盟友的立場態(tài)度，宣示美國“重返歐洲”的政策大方向，以期降低和消除特朗普政府疏遠歐洲盟友給美歐關(guān)系帶來的負(fù)面影響，為進一步恢復(fù)北約內(nèi)部的戰(zhàn)略互信做鋪墊。會議公報多次在顯要位置提及“加強磋商”“增強復(fù)原力”等內(nèi)容，也重申了北約是歐美集體防御的基礎(chǔ)和安全磋商的重要論壇，表明美國的示善行為一定程度上已經(jīng)得到了歐洲盟友的認(rèn)可。

第二，優(yōu)化現(xiàn)有安全合作框架，繪制更具野心的長期性戰(zhàn)略藍圖。

北約在此次峰會上通過了“北約2030倡議”，主要內(nèi)容包括加強政治磋商、在抗擊疫情和推動經(jīng)濟復(fù)蘇及綠色增長等方面加強協(xié)作、增加用于集體防御的戰(zhàn)略資源、深化技術(shù)交流合作、增強基于規(guī)則的國際安全秩序維持和塑造能力等。簡言之，該倡議旨在提升北約的軍事能力和國際安全規(guī)范話語權(quán)，優(yōu)化強化內(nèi)部的合作磋商機制。雖然目前2030倡議尚未機制化為北約的戰(zhàn)略行動，但是能夠出現(xiàn)在聯(lián)合公報中，已經(jīng)表明了這些原則性內(nèi)容在北約內(nèi)部得到了普遍認(rèn)可和接受，成為北約中長期戰(zhàn)略調(diào)整的路線圖。

第三，重新界定聯(lián)盟安全威脅，凝聚內(nèi)部安全共識。此次峰會公報另一個值得關(guān)注的內(nèi)容是北約對聯(lián)盟安全威脅重新進行了評估界定，至少在表面上，美國關(guān)于大國戰(zhàn)略競爭的一些戰(zhàn)略認(rèn)知被北約集體采納，成為了聯(lián)盟安全威脅共識。集中體現(xiàn)在三個方面：其一是首次將中國列為“系統(tǒng)性威脅”。公報指出：中國的現(xiàn)行國際政策和日益增長的影響力將成為北約成員國的共同挑戰(zhàn)。這是美歐對“中國威脅”關(guān)注度的一次質(zhì)的提升，因為在以往的威脅界定中，北約對“中國威脅”的描述僅為一般性挑戰(zhàn)，次序在俄羅斯之后。但是在本次峰會的公報中，中國被提及十余次，這是冷戰(zhàn)后北約對中國關(guān)注程度最高的一次。其二是老調(diào)重彈，再次指責(zé)俄羅斯在東歐和西太平洋的“侵略行徑”對歐洲安全的威脅，強調(diào)恐怖主義帶來的嚴(yán)重安全風(fēng)險，號召北約各成員國團結(jié)一致予以回?fù)艉椭坪?。其三是北約戰(zhàn)略關(guān)注范圍擴大，向印太方向延伸。公報提出北約要積極應(yīng)對印太地區(qū)大國崛起帶來的挑戰(zhàn)，更多關(guān)注網(wǎng)絡(luò)、混合戰(zhàn)爭和其他非對稱威脅。此外，北約對合作伙伴的地理位置范圍進行了延伸擴展，重點強調(diào)要強化與澳大利亞、日本、新西蘭和韓國等亞太伙伴的務(wù)實合作，以幫助北約繼續(xù)伸展在印太區(qū)域的戰(zhàn)略觸角，提升介入印太事務(wù)的能力。

2021年6月14日，出席北約峰會的領(lǐng)導(dǎo)人在比利時布魯塞爾北約總部合影。

象征性成果難掩聯(lián)盟矛盾

本次峰會在表面上來看，美國重新回到了跨大西洋安全合作體系，此前岌岌可危的北約組織也隨著美歐分歧的逐漸彌合而再次煥發(fā)生機，甚至有望“病樹開新花”，實現(xiàn)組織凝聚力和戰(zhàn)略能力的又一次升級。但是，峰會期間美歐在安全合作方面達成的共識，總體特征是象征意義大于實質(zhì)內(nèi)容，更多的是立場協(xié)調(diào)和宣示，雙方之間依然存在著巨大的利益鴻溝。至少從目前的形勢來看，基于北約的跨大西洋安全合作尚未恢復(fù)到特朗普執(zhí)政之前的水平，更談不上開啟了“新篇章”，其未來發(fā)展動向仍需要繼續(xù)觀察，如下兩方面的深刻矛盾或?qū)⒆笥椅磥磉M程。

一方面，歐洲盟國并非鐵板一塊甘愿與美國進行戰(zhàn)略捆綁。盡管北約長期以來被外界評論為受美國控制和支配，是服務(wù)于美國霸權(quán)的工具。此次峰會對聯(lián)盟安全威脅的界定，也基本上反映了美國的相關(guān)戰(zhàn)略認(rèn)知和利益訴求。然而，縱觀北約組織的發(fā)展歷程，其內(nèi)部存在著極為復(fù)雜的矛盾，并非所有盟國都甘愿與美國進行戰(zhàn)略捆綁，所謂美歐聯(lián)合制衡崛起大國，至少在目前來看只是美國一廂情愿的戰(zhàn)略構(gòu)想。歐洲盟國，尤其是其中的大國，在安全領(lǐng)域往往會因自身利益考慮與美國保持距離。例如1966年和1974年，法國和希臘先后因?qū)γ绹牟粷M而退出了北約軍事一體化機構(gòu)。法國總統(tǒng)馬克龍在峰會召開前就曾公開表示，中國不是北約的首要目標(biāo)，歐洲國家也不應(yīng)該在印太地區(qū)充當(dāng)美國附庸;本次峰會剛剛結(jié)束，德國總理默克爾就公開發(fā)表了希望北約不要一味針對中國的觀點。

另一方面，美歐防務(wù)負(fù)擔(dān)矛盾仍將繼續(xù)發(fā)酵。美歐圍繞北約集體安全防務(wù)負(fù)擔(dān)份額的問題并沒有因美國政府換屆而消失，在當(dāng)前疫情導(dǎo)致美歐經(jīng)濟低迷的大背景下，這一矛盾或?qū)⑦M一步發(fā)酵，阻撓跨大西洋安全合作的進一步發(fā)展升級。峰會期間，斯托爾滕貝格提議增加共同預(yù)算，遭到法國、比利時等國抵制。預(yù)計今年底僅有十個成員國的軍費開支能達到占GDP總量2%的標(biāo)準(zhǔn)。未來北約預(yù)算問題能否解決，仍具有較大不確定性。