我國現行海域資源與土地資源配置方式的比較研究

相慧 陳培雄 張鶴 李欣曈 周鑫

摘要：為提高海域資源市場化配置的效率，文章對比分析我國海域與土地使用權權屬及其取得方式的異同。研究結果表明：海域使用權與國有土地使用權的取得方式不同，海域申請審批與國有建設用地審查報批流程的不同之處主要在于審查層級和須提交的研究專題不同；海域與國有建設用地“招拍掛”出讓流程的不同之處主要表現在與年度使用計劃的銜接、出讓方案的審批權限、對前期專題的要求以及資源收儲狀況方面。

關鍵詞：海域資源；土地資源；海域有償使用；市場化配置；資源配置

中圖分類號： P 7 4； F 3 0 1； F 0 6 1 . 6 文獻標志碼： A 文章編號： 1 0 0 5-9 8 5 7（ 2 0 2 1） 0 2-0 0 4 9-0 4

基金項目：原國家海洋局海域司課題項目“海域價格評估方法及管理制度專題研究”.

AC o m p a r a t i v eS t u d yo nt h eC u r r e n tA l o c a t i o no fS e aA r e a R e s o u r c e sa n dL a n dR e s o u r c e s i nC h i n a

X I ANG H u i， CHE NP e i x i o n g， Z HANG H e， L IX i n t o n g， Z HOUX i n

（ S e c o n dI n s t i t u t eo fO c e a n o g r a p h y，MN R， H a n g z h o u3 1 0 0 1 2， C h i n a）

A b s t r a c t： I no r d e rt oi m p r o v et h ee f f i c i e n c yo fm a r k e t i z a t i o na l l o c a t i o no fm a r i n er e s o u r c e s， t h i s p a p e rm a d eac o m p a r a t i v ea n a l y s i so f t h e s i m i l a r i t i e s a n dd i f f e r e n c e so f o w n e r s h i pa n da c q u i s i t i o n m e t h o d so f s e aa r e aa n dl a n du s er i g h t . T h er e s u l t ss h o w e dt h a t：t h er i g h tt ou s es e aa r e a sw a s d i f f e r e n t f r o mt h er i g h t t ou s es t a t e - o w n e dl a n d . T h ed i f f e r e n c eb e t w e e nt h ea p p r o v a lo fs e aa r e a a p p l i c a t i o n sa n dt h ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a l o f s t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o n l a n dm a i n l y l i e d i nt h e d i f f e r e n to f r e v i e wl e v e l a n ds p e c i a lr e s e a r c hr e p o r t . T h ed i f f e r e n c e so ft r a n s f e rp r o c e s so f“b i d -d i n g， a u c t i o na n d l i s t i n g”b e t w e e ns e a a r e a s a n ds t a t e - o w n e dc o n s t r u c t i o n l a n dw e r e s h o w n i n t h a t d i f f e r e n t c o n n e c t i o nw i t h t h e a n n u a l u s ep l a n， d i f f e r e n t a p p r o v a l a u t h o r i t yo f t h e t r a n s f e r s c h e m e， d i f f e r e n t r e q u i r e m e n t s f o r t h ep r e l i m i n a r yp r o j e c t s， a n dd i f f e r e n t s t a t u s o f r e s o u r c e a c q u i s i t i o na n d s t o r a g e .

K e y w o r d s： S e aa r e ar e s o u r c e s， L a n dr e s o u r c e s， P a i du s eo fs e aa r e a，M a r k e t - o r i e n t e dd i s t r i b u t i o n， R e s o u r c ea l l o c a t i o n

0 引言

資源配置是經濟體制的重要內容。黨的十八屆三中全會首次將市場在資源配置中的基礎性作用上升為決定性作用，十八屆五中全會和十九大進一步強調市場在資源配置中的決定性作用。

我國海域資源配置主要包括行政配置和市場配置2種方式[ 1]，也經歷一定的發(fā)展歷程[ 1-1 2]。陳書全[ 4]認為海域資源產權界定、海域資源產權配置模式和海域使用權流轉機制等是我國海域公共資源市場化管理進程中應探討的核心問題；曹英志等[ 1， 5-8]分析海域資源配置的政策依據、發(fā)展歷程和主要特點，探討海洋功能區(qū)劃制度和海域資源配置的內在聯系和指導價值，研究海域資源配置方法，并從選取評價指標、確定評價指標權重以及評價分析與決策3個方面構建我國海域資源配置的評價體系；陳鳳桂等[ 9]提出完善海域資源市場化配置監(jiān)督機制的4項措施；汪磊等[ 1 0]、陳艷等[ 1 1]和李亞楠[ 1 2]對市場化配置中的海域資源流轉方式、機制及其價值測算等進行研究。

本研究概述我國海域與土地資源權屬現狀，對比分析海域申請審批與國有建設用地審查報批以及海域與國有建設用地“招拍掛”出讓的異同，旨在找出影響海域資源配置效率的主要問題并理出根源，針對存在的問題，提出進一步完善的建議，從而使海域資源市場配置更加合理，更能體現海域資源的綜合價值，進一步深化海域資源市場化配置機制，進而為我國海域使用管理工作提供技術和決策支撐。

1 海域與土地資源權屬現狀

依據《中華人民共和國海域使用管理法》，海域的所有權主體是國家，海域使用權的取得方式包括申請審批以及招標、拍賣和掛牌出讓。

依據《中華人民共和國土地管理法》，城市市區(qū)土地的所有權主體是國家，農村和城市郊區(qū)土地（除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外）的所有權主體是農民集體。其中，國有土地的使用方式包括劃撥和有償使用（協議、招標、拍賣和掛牌出讓）。

2 海域申請審批與國有建設用地審查報批

由于我國勞動群眾集體所有土地的使用方式以家庭承包為主，本研究僅對比分析海域申請審批與國有建設用地審查報批。根據《海域使用權管理規(guī)定》（國海發(fā)〔2 0 0 6〕2 7號）《浙江省海域使用申請審批暫行辦法》（浙海漁發(fā)〔2 0 1 3〕5號）以及《建設用地審查報批管理辦法》（中華人民共和國國土資源部令第6 9號）等文件，二者的基本流程均為申請-受理-審查-報批-實施。

海域申請審批與國有建設用地審查報批流程的不同之處主要在于審查層級和審批須提交的研究專題。①審查層級的不同即審批權限的不同，海域審批權限為國家、省、市和縣四級，其中國家重大戰(zhàn)略項目涉及圍填海的均由國務院審批；國有建設用地申請涉及征用集體所有土地的審批權限為國家和省兩級。②海域申請審批須提交的研究專題包括工程可行性研究報告、海域使用論證報告和海洋環(huán)境影響評價報告等；國有建設用地審查報批須提交的研究專題包括農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案。

3 海域與國有建設用地“招拍掛”出讓

《海域使用權管理規(guī)定》（國海發(fā)〔2 0 0 6〕2 7號）明確海域使用權招標和拍賣的出讓方式；《浙江省招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理暫行辦法》（浙海漁發(fā)〔2 0 1 3〕6號）是針對浙江省海域使用權“招拍掛”出讓的主要依據文件，詳細規(guī)定出讓的流程和要求。依據以上文件，“招拍掛”出讓海域使用權的程序可概括為7個步驟。①編制前期專題，主要包括海域使用論證等報告、價格評估和海籍測量；②編制并確定出讓方案；③編制出讓文件；④實施招標、拍賣和掛牌活動；⑤發(fā)布出讓公告；⑥簽訂出讓合同和公布出讓結果；⑦辦理海域使用權登記并核發(fā)《不動產權證書》，交付海域。

值得注意的是，非填海用海與填海用海的“招拍掛”出讓流程有所差異。針對填海用海，依據《國務院關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（國發(fā)〔2 0 1 8〕2 4號） ，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批；國家重大戰(zhàn)略項目涉及圍填海的，由國家發(fā)展和改革委員會與自然資源部會同有關部門提出圍填海的選址、規(guī)模和生態(tài)影響等審核意見，并報國務院審批；若用海意向者為2個或2個以上，可進入“招拍掛”出讓流程（圖1）。

《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》（中華人民共和國國土資源部令第3 9號）是國有建設用地使用權出讓的主要政策依據。“招拍掛”出讓國有建設用地使用權的程序可簡單概括為：①公布出讓計劃和確定供地方式；②編制和確定出讓方案；③評估地價和確定出讓底價；④編制出讓文件；⑤發(fā)布出讓公告；⑥申請和資格審查；⑦實施招標、拍賣和掛牌活動；⑧簽訂出讓合同和公布出讓結果；⑨辦理土地登記并領取證書。

海域與國有建設用地“招拍掛”出讓流程的不同之處主要表現在4個方面。①與年度使用計劃的銜接不同。在海域“招拍掛”出讓中，非填海用海不涉及年度使用計劃管理，填海用海取消年度圍填海計劃管理，而全部須報國務院審批；在國有建設用地“招拍掛”出讓中，國土主管部門已依據土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃等相關政策和規(guī)劃編制并報批國有建設用地使用權出讓年度計劃，可依據該計劃組織年度建設用地使用權的出讓工作。②出讓方案的審批權限不同。在海域“招拍掛”出讓階段，根據海域面積和用海產業(yè)類型的不同，出讓方案根據項目用海申請審批權限實行分級管理；在國有建設用地“招拍掛”出讓階段，出讓方案由市、縣人民政府批準，并市、縣主管部門組織實施。③對前期專題的要求不同。在海域“招拍掛”出讓階段，須編制海域使用論證等報告、海域價格評估、出讓方案和出讓文件等專題；在國有建設用地“招拍掛”出讓階段，須編制土地價格評估、出讓方案和出讓文件等專題。④資源收儲狀況不同。我國現行海域市場尚處于起步階段，沿海多個城市已成立海域資源儲備機構，但尚未進行海域資源儲備；土地儲備制度自2 0 0 7年即建立，發(fā)展至今已相對完善，當前進入土地出讓市場的宗地已基本達到“五通一平”的開發(fā)程度。

4 提高海域資源配置效率的啟示和建議

近年來我國不斷深化行政體制改革，行政效率大大提升，海域和土地管理制度也在與時俱進的完善過程中。綜合上述對比分析，可以發(fā)現影響土地和海域審批以及“招拍掛”出讓效率的主要因素是編制前期專題用時不同，其中海域使用論證用時最久（長則1年） ，不僅降低海域申請審批效率，而且極大地延長海域市場化配置周期。

作為國家審批項目用海的重要依據以及海域資源配置法律制度的重要組成部分，我國的海域使用論證制度不容置疑。然而《海域使用論證技術導則（試行）》（國海發(fā)〔2 0 1 0〕2 2號）要求，一級海域使用論證須取得春、秋2個季節(jié)的海水水質和海洋生態(tài)調查資料，項目基礎資料須包括工程可行性研究報告、初步設計報告和相關專題報告等。由于“招拍掛”出讓海域前并沒有明確的意向用海者，也沒有明確的項目規(guī)劃和項目布置，該要求增加論證報告的編制難度并延長研究專題的編制時間，不利于海域資源的市場化配置，同時降低海域資源配置效率。

為提高海域使用管理效率，本研究建議未來的工作重點是加快完善海域使用論證制度。①根據沿海地區(qū)海域使用論證工作的實際情況，研究并制定相應工作細則，充分考慮資源配置形式的特點，重點探索分類分級論證的思路和方法，同時探索針對“招拍掛”出讓市場化配置方式的論證工作大綱和技術導則；②在沿海地區(qū)逐步建立和完善海洋生態(tài)環(huán)境調查體系，進一步探索減少海水水質和海洋生態(tài)環(huán)境等的調查頻次，從而縮短專題研究周期和提高資源配置效率。

參考文獻

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