英國食品安全風險社會共治實踐的主要做法及啟示

秦利 王青松

摘要 英國通過鼓勵食品安全領(lǐng)域公私部門密切合作，形成了以風險理念、多元協(xié)作和社會共治原則為基礎(chǔ)的食品安全風險治理機制，取得了較高的治理績效。通過對英國食品安全社會共治的動因及主要做法的分析，總結(jié)了英國食品安全風險社會共治對我國的啟示，為我國新時代新型食品安全風險治理機制的構(gòu)建提供參考。

關(guān)鍵詞 食品安全;社會共治;多元治理

中圖分類號 F203 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2021）17-0263-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.17.066

Abstract In the practice of food safety governance，the UK has established a food safety governance mechanism based on the concept of risk，multi-cooperation and co-governance by encouraging public institutions to work closely with food companies or industries.The mechanism achieved high governance performance.This article analyzed the motivation practices of the UKs food safety co-governance，and summarized the main practices and enlightenment of UK food safety risk social co-governance to China.We hope our study could provide reference for the construction of new food safety governance mechanism in China.

Key words Food safety;Co-governance;Multi-agent governance

近年來，隨著食品市場化程度的提高，供應鏈的不斷延長，食品安全責任的劃分和相應的治理也日益復雜化。隨著食品生產(chǎn)經(jīng)營的全球化發(fā)展，新型生產(chǎn)技術(shù)的層出不窮，食品安全風險因素也日益復雜，其有效治理越來越依賴政府、企業(yè)、社會組織等主體的合作。越來越多的西方學者主張通過多元行為主體的協(xié)同治理來控制食品的安全風險[1-3]。因為與傳統(tǒng)單一政府監(jiān)管相比，共同治理能“通過有效的機制，讓社會組織、企業(yè)、媒體和公眾等非政府行為體參與食品安全風險治理”[4]。在實踐中，食品安全風險治理影響因素的復雜性，促使西方發(fā)達國家以風險理念、多元協(xié)作和社會共治原則為基礎(chǔ)，構(gòu)建了多元主體合作治理食品安全的機制，取得了明顯的治理績效。

英國是較早實行公私部門合作治理食品安全的典型國家，也是目前世界上食品安全程度較高的國家之一。英國在歷史上也出現(xiàn)過嚴重的食品安全問題。比如，18—19世紀，英國食品市場上摻假、制偽、摻毒的現(xiàn)象已相當普遍。因此，英國開展了大規(guī)模的食品反摻假運動，并成為“近代以來最早頒布食品立法的國家之一”[5]。20世紀中后期，英國發(fā)生了以瘋牛病事件為代表的一系列嚴重食品安全事件，暴露了監(jiān)管部門為了生產(chǎn)商的利益而忽略社會公眾利益的弊端，這使人們認識到，僅靠政府單一主體已難以實現(xiàn)有效治理食品安全的目標。英國對食品安全風險監(jiān)管體制進行了深入改革，建立了新的監(jiān)管機構(gòu)——食品標準局（FSA），“企業(yè)與監(jiān)管部門之間形成了較為緊密的關(guān)系[6]”，同時，食品安全風險治理政策得到非政府組織和公眾的進一步支持，逐步實現(xiàn)了向多層級治理和社會共治的轉(zhuǎn)變，極大地提升了食品安全治理能力。根據(jù)《2018年全球食品安全指數(shù)報告》，英國綜合食品安全程度居世界第3位。在我國，盡管學者們已認識到單純依靠政府自上而下的封閉型管理，會導致監(jiān)管成本高、效率低下[7]，主張運用國家、市場與社會的合力來進行社會共治[8]，并指出從單一的政府監(jiān)管走向社會共治是我國食品安全監(jiān)管體制改革的必然選擇[9]，但從總體而言，我國對“食品安全風險社會共治重大理論問題的研究處于起步階段”[10]，對典型發(fā)達國家食品安全社會共治主要做法進行總結(jié)的文獻也相對較少。因而，分析英國的食品安全社會共治實踐的主要特點，有助于為新時代我國食品安全風險社會共治機制的完善提供參考和借鑒。

1 英國推動食品安全領(lǐng)域公私部門合作治理的動因

英國的食品安全治理取得了良好的效果，得益于其社會共治的策略，實現(xiàn)了公私部門在食品安全領(lǐng)域的合作。在英國，除了政府部門，參與食品安全合作治理的主體還包括國際標準組織（ISO）、英國認證服務（UKAS）、英國零售聯(lián)盟（BRC）、零售商、批發(fā)商、制造商、供應商和物流供應商等。這些主體之間的合作主要出于以下原因。

1.1 降低監(jiān)管成本 在英國，中小食品生產(chǎn)經(jīng)營者占比較大。英國的食品和飲料行業(yè)中大約有6 600家經(jīng)營者屬于中型、小型和微型企業(yè)（SMEs），占整個食品行業(yè)的96%。小企業(yè)通常對監(jiān)管法規(guī)和監(jiān)管體制的了解程度較低 [11-12]。與大型企業(yè)相比，中小微企業(yè)違反食品安全規(guī)則的可能性更大。對政府來說，盡管可以通過設(shè)定行業(yè)遵守的最低食品安全標準來保護消費者健康不受市場中不安全食品的損害，但在實踐中，面對數(shù)量眾多的中小微食品企業(yè)，政府的監(jiān)管成本非常大。因此，英國公共機構(gòu)常與私人部門合作治理食品安全，這有效“提高了治理方式的靈活性、增加了政策的適用程度，節(jié)省了公共成本” [11]。例如，在英國目前推行的私人農(nóng)場保險計劃中，監(jiān)管部門分別對參保農(nóng)場和非參保農(nóng)場按不同比例進行執(zhí)法檢查，這種基于公共部門、農(nóng)場、保險公司合作為基礎(chǔ)的監(jiān)管方式，顯著地降低了監(jiān)管成本，“參與私人農(nóng)場保險計劃的農(nóng)場每年共減少成本57.1萬英鎊，地方政府每年減少成本200萬英鎊”[13]。

1.2 改進監(jiān)管部門效率 食品安全風險社會共治“強調(diào)非正式解決和監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的共識”[14]，這有利于監(jiān)管機構(gòu)通過采取基于聲譽的激勵措施來監(jiān)管整體的食品安全，從而使監(jiān)管更具效率。比如，監(jiān)管部門在制定政策時，可以參考食品企業(yè)或行業(yè)制定的標準并將其作為政策目標的一部分。由于這些標準是基于企業(yè)或行業(yè)實際制定的，因此，可以相對容易地應用于食品行業(yè)[15]。

食品安全風險社會共治框架下，監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)風險程度大小對食品企業(yè)進行不同頻率的監(jiān)管，從而改善監(jiān)管效率。按照英國食品衛(wèi)生干預評級政策（food hygiene intervention rating，F(xiàn)HIR）的要求，監(jiān)管機構(gòu)對食品企業(yè)的風險性程度在0～197分進行評分，并根據(jù)分值從高到低分為5個等級（A～E）。企業(yè)評分越高，說明食品安全風險性越高，其被相關(guān)機構(gòu)監(jiān)管的頻率就越高。根據(jù)表1，如果食品企業(yè)風險性評分大于或等于92分，則屬于食品安全A類風險企業(yè)，監(jiān)管頻率為每半年至少一次。對于風險評分較小的D或E類企業(yè)，監(jiān)管間隔則長得多。

2 英國食品安全社會共治的實踐

2.1 推動食品安全風險治理的國際合作

目前，食品的生產(chǎn)與經(jīng)營已超越國界，任何一個國家和市場主體都難以靠自身力量有效管控食品安全。為加強國際合作，英國在2008年6月的羅馬食品峰會上就積極倡導建立“全球農(nóng)業(yè)與食品合作伙伴關(guān)系”，主張國際組織、發(fā)展中國家政府、私營部門、民間團體和各類慈善捐助團體之間在全球農(nóng)業(yè)與食品領(lǐng)域合作，旨在建立一個全球食品與農(nóng)業(yè)專家網(wǎng)絡(luò)，為各國提供科學分析和決策參考。

除此之外，英國還與歐盟合作，致力于通過厭氧化發(fā)展可更新能源生產(chǎn)，努力消除生物燃料產(chǎn)業(yè)對食品安全的不利影響。與歐盟及其他國際機構(gòu)的合作，主要體現(xiàn)在加入歐盟食品和飼料快速警報系統(tǒng)（RASFF）或國際食品安全機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)（INFOSAN）等。英國的監(jiān)管部門通過這些機構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)及時獲取國際層面的最新食品安全風險信息。對于跨境食品安全問題，英國與歐盟和其他國家合作建立風險信息共享機制，并加強了與聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）和世界衛(wèi)生組織（WHO）等相關(guān)機構(gòu)的合作。

2.2 以英國食品標準局為核心的協(xié)作機制

食品標準局（以下簡稱FSA）是英國目前最重要的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，對議會負責。FSA的食品安全監(jiān)管目標實際上是通過多主體之間的合作實現(xiàn)的。一是FSA內(nèi)部決策機構(gòu)組成成員多元化。董事會是FSA的最高決策機構(gòu)，但是其成員并不代表任一具體部門或行業(yè)的利益，只代表公共利益。董事會的決策信息由內(nèi)部8個獨立的科學顧問委員會提供。這些顧問委員來自化學、生物、醫(yī)學等領(lǐng)域的科學家組成。董事會成員不能參與任何科學咨詢委員會的工作，董事會相關(guān)決策、會議議程和會議記錄在FSA網(wǎng)站上公開，公眾可自由查閱。二是建立FSA與食品行業(yè)之間的信息溝通機制。在食源性疾病監(jiān)控領(lǐng)域，F(xiàn)SA與食品行業(yè)和檢測機構(gòu)保持密切合作，及時將檢測結(jié)果公開發(fā)布。對于大型食品企業(yè)，主要鼓勵行業(yè)自律治理，并設(shè)定安全值，一旦超過，F(xiàn)SA將及時采取行動。三是建立FSA與公眾或消費者的合作機制。FSA完善了與消費者或公眾之間的合作平臺。消費者可以直接通過FSA設(shè)立的服務熱線電話或電子郵件反映食品安全問題。FSA還與消費者參與咨詢委員會（ACCE）和消費者顧問小組（Consumer Advisory Pane）密切合作，暢通了消費者與監(jiān)管機構(gòu)之間的溝通渠道。當FSA認為食品安全風險較大或者原因不明時，會主動在媒體上發(fā)布相關(guān)信息，及時與公眾建立溝通渠道，同時與其他機構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)查。目前，英國已經(jīng)脫歐，F(xiàn)SA及時調(diào)整了監(jiān)管體制，建立了學術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和政府及其他部門合作為基礎(chǔ)的食品安全共治機制。這種新機制能使FSA從全球和國家層面獲取信息，對新出現(xiàn)的食品安全風險進行長期觀察和重點預測，并及時做出反應。

2.3 食品安全事件報告主體的多元化

多元化的食品安全報告主體，能及時將食品安全事件相關(guān)信息傳遞給處置部門快速應對。一是食品行業(yè)、食品企業(yè)以及其他利益主體可以直接向英格蘭、威爾士和北愛爾蘭的食品安全處置小組報告，該小組對食品安全事件進行全天候響應。二是在政府機構(gòu)中，食品安全事件報告責任也是多部門共擔。除了FSA之外， DAERA（農(nóng)業(yè)、環(huán)境和農(nóng)村事務部）、APHA（動物和植物健康局）、HMRC（英國稅務海關(guān)總署）、DEFR（英國環(huán)境食品和農(nóng)村事務部）均為食品安全事件報告的主要主體。其中，DAERA報告的食品安全事件數(shù)量最多。其他部門，比如PHE（英格蘭公共衛(wèi)生局）、VMD（獸藥局）、EA（環(huán)境局）、DH（衛(wèi)生部）、MCA（海事和海岸警衛(wèi)局）等也承擔了相應的食品安全事件報告責任。值得注意的是，地方政府是諸多食品安全事件報告主體中最重要的主體，負有向FSA通報本轄區(qū)發(fā)生食品安全事件的責任。近年來，地方政府報告的食品安全事件數(shù)量均居于首位（表2）。

2.4 面向供應鏈的食品企業(yè)之間的合作

在英國，供應鏈中的下游進貨方必須采取一切合理步驟以確保其從上游供應商那里得到的食品是安全的;而上游公司需要向其下游客戶證明他們正確處理了食品。法律要求供應鏈中的下游企業(yè)通過建立嚴格的質(zhì)量保證體系，來確保其銷售的食品是安全的;上游企業(yè)必須遵守下游企業(yè)制定的詳細行為規(guī)范和供貨質(zhì)量標準。食品生產(chǎn)經(jīng)營者意識到供應鏈各主體之間建立合作伙伴關(guān)系的重要性。比如，在牛肉產(chǎn)業(yè)中，英國零售商 Marks and Spencer （M&S）與農(nóng)民供應商建立了直接聯(lián)系，其銷售的牛肉制品的質(zhì)量安全均具有可追溯性。技術(shù)專家可以向供應商建議改變飼養(yǎng)方式以提高品質(zhì)。農(nóng)場會受到隨機檢查，必須證明只使用了經(jīng)批準的飼料，并提供各種飼料原料的清單。面向供應鏈的食品安全合作治理機制，能迅速對消費者改善食品安全的需求做出反應。

2.5 行業(yè)協(xié)會參與食品安全風險治理 在英國，行業(yè)協(xié)會在行業(yè)準入、制定食品標準、專業(yè)培訓、行業(yè)自律等方面扮演了重要角色。比如，英國大部分超市的食品可溯性追蹤信息系統(tǒng)都是由行業(yè)協(xié)會推動建立的，并規(guī)定了非協(xié)會會員生產(chǎn)商的食品不準進入超市銷售。食品質(zhì)量認證中，著名的BRC食品技術(shù)標準和獅子認證都是由行業(yè)協(xié)會推動建立的。BRC食品技術(shù)標準由英國零售商協(xié)會（簡稱BRC）制定，用以評估零售商自有品牌食品的質(zhì)量安全性。每個零售商都要根據(jù)BRC標準對其供應商進行監(jiān)督，有利于推動食品生產(chǎn)經(jīng)營者增加對食品質(zhì)量的投入。目前BRC標準已經(jīng)成為全球食品工業(yè)中權(quán)威標準之一。獅子認證標準則由英國雞蛋工業(yè)委員會（BEIC）制定。該認證的目的是防止蛋雞感染沙門氏菌群，為消費者提供最安全的雞蛋，其質(zhì)量監(jiān)控涉及生產(chǎn)、包裝到銷售的各個環(huán)節(jié)，要求每一個蛋都能從餐桌追溯到產(chǎn)蛋農(nóng)場。獅子質(zhì)量認證在食品安全、標簽和動物福利等方面對認證雞蛋質(zhì)量標準的設(shè)定，均高于英國和歐盟法律要求。幾乎所有大型食品零售商都指定經(jīng)獅子質(zhì)量認證的雞蛋進入其銷售場所。

3 主要啟示

共同治理已成為實現(xiàn)食品安全有效治理的重要手段。從英國的食品安全風險共治實踐中，可以得出以下啟示。

3.1 完善公私部門協(xié)作機制 該機制有助于協(xié)調(diào)公共部門和私人部門在食品安全風險治理過程中的關(guān)系，能以更低的成本有效分配稀缺監(jiān)管資源，從而改善治理績效。另外，完善食品安全責任保險制度，將促使商業(yè)保險公司參與食品企業(yè)的生產(chǎn)過程全程跟蹤，強化產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，從而建立起政府、食品企業(yè)、商業(yè)保險公司、消費者在內(nèi)的食品安全風險共治機制。

3.2 建立跨地區(qū)、跨部門行政協(xié)作機制 經(jīng)濟全球化背景下，食品的生產(chǎn)地、流通地、消費地往往并不一致，由此衍生的食品安全問題突破了傳統(tǒng)自然地理界限和原有行政區(qū)劃范圍，涉及多個區(qū)域、部門和主體。2018年3月的國務院機構(gòu)改革中，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局并入了國家市場監(jiān)督管理總局。應進一步明確市場監(jiān)管部門的食品安全監(jiān)管職責，健全以該部門為核心的食品安全跨地區(qū)、跨部門行政協(xié)作機制。

3.3 完善食品安全國際合作機制 隨著食品生產(chǎn)和貿(mào)易的國際化，食品安全風險因素日益復雜化。食品安全治理既要從我國實際出發(fā)，又要符合當前國際通行規(guī)則。因此，政府應鼓勵食品行業(yè)積極參與標準制定、企業(yè)自律、監(jiān)管體系建設(shè)等領(lǐng)域的國際合作，健全食品安全國際合作信息交流機制。這有利于互相通報食品安全領(lǐng)域風險隱患以及相關(guān)法律或技術(shù)法規(guī)，促進食品安全領(lǐng)域國際合作共治的發(fā)展，進而有利于從整體上提高我國食品安全風險治理績效。

3.4 構(gòu)建面向食品供應鏈的合作機制 現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，食品供應鏈日益加長，食品安全治理離不開各行為主體的相互合作。應整合供應鏈上下游企業(yè)資源，明確上游供應商的食品安全責任，鼓勵下游企業(yè)加強食品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)建設(shè)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會組織的溝通優(yōu)勢。通過聯(lián)系上下游企業(yè)的生產(chǎn)，促進供應鏈各環(huán)節(jié)的溝通順暢，交易行為內(nèi)化，從而降低產(chǎn)品質(zhì)量機會主義行為風險。

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