首都城市軌道交通政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系研究與探索

摘要：為了更好的推進(jìn)公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，發(fā)展軌道交通仍將繼續(xù)成為北京市交通發(fā)展的重要路徑，同時首都軌道交通網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營效果已初步顯現(xiàn)，軌道交通進(jìn)入從以建設(shè)為主向運(yùn)營為主轉(zhuǎn)變的新發(fā)展階段。為更好的適應(yīng)這一階段發(fā)展要求，軌道交通行業(yè)相關(guān)的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系也需與時俱進(jìn)，不斷完善、緊跟時代發(fā)展需要，本文對目前中國和北京市的軌道交通政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行了初步分析，提出了下一步完善的簡要工作思路。

關(guān)鍵詞：軌道交通;公共政策;法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系

城市軌道交通是一種大運(yùn)量的城市公共交通工具，具有加強(qiáng)的運(yùn)輸能力，較高的準(zhǔn)時性，較高的速達(dá)性。北京是中國首個開通城市軌道交通的城市，自1969年開通第一條線路以來，至今已有50余年的運(yùn)營歷史。尤其是2007年以后，發(fā)展速度突飛猛進(jìn)，截止2020年底，隨著16號線中段、房山線北延段以及亦莊有軌電車T1線開通試運(yùn)營，北京市軌道交通運(yùn)營總里程達(dá)到726.9公里，運(yùn)營線路24條，運(yùn)營車站428座（其中換乘車站64座），通達(dá)性、便利性進(jìn)一步提升，2019年日均客運(yùn)量突破1100萬人次，在服務(wù)城市出行方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。為了更好的推進(jìn)公共交通優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，發(fā)展軌道交通仍將繼續(xù)成為北京市交通發(fā)展的重要路徑。

政府部門對于軌道交通行業(yè)的管理主要是依托各項(xiàng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。通過制定法規(guī)、明確標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方政府、軌道交通運(yùn)營單位、建設(shè)單位開展軌道交通的投融資、建設(shè)、運(yùn)營。因此，軌道交通行業(yè)相關(guān)的法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)是政府加強(qiáng)管理、企業(yè)加強(qiáng)自身建設(shè)的重要工具。本文通過分析中國和北京關(guān)于軌道交通法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀存在的不足，對下一步完善的思路進(jìn)行了初步的探索。

一、中國軌道交通法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系基本現(xiàn)狀

（一）法規(guī)方面

目前國家層面的城市軌道交通法律法規(guī)文件僅有一部部門規(guī)章，即交通運(yùn)輸部2018年頒布的《城市軌道交通運(yùn)營管理規(guī)定》（交通部2018年8號令），而城市軌道交通管理更多的是依靠國務(wù)院及各部位頒布的行政規(guī)范性文件，見表1

地方層面城市軌道交通法規(guī)較為齊全，很多已經(jīng)開通運(yùn)營城市軌道交通的城市出臺了綜合管理的地方性法規(guī)。另外，也有相當(dāng)多的城市考慮到自身管理的需要，分別在城市軌道交通建設(shè)、運(yùn)營、安全、土地開發(fā)和投融資等方面出臺了可操作性較強(qiáng)的配套法規(guī)，見表2.

（二）標(biāo)準(zhǔn)方面

自2005年起，面對強(qiáng)勁的標(biāo)準(zhǔn)需求，城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)行業(yè)主管部門加快了城市軌道交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，企業(yè)積極參與其中。2005年將7項(xiàng)城市軌道交通建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)列入制修訂計(jì)劃，2006年達(dá)到13項(xiàng)，2007年立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到18項(xiàng)，2008年達(dá)到22項(xiàng)。至2017年10月底，本次研究共收集到我國城市軌道交通現(xiàn)行產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及管理標(biāo)準(zhǔn)等共計(jì)1114項(xiàng)，在所有標(biāo)準(zhǔn)中，共有國家標(biāo)準(zhǔn)554項(xiàng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)450項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)110項(xiàng)。另外尚有29項(xiàng)城市軌道交通運(yùn)營相關(guān)國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。分析標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成，其中，城市軌道交通運(yùn)營專用標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)126項(xiàng)（包括正在制定標(biāo)準(zhǔn)），運(yùn)營相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)103項(xiàng)。運(yùn)營專用標(biāo)準(zhǔn)包括安全管理、人員及后勤保障、環(huán)境、基礎(chǔ)通用、設(shè)施設(shè)備管理及運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)主要為建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備（產(chǎn)品）標(biāo)準(zhǔn)。

表4為城市軌道交通運(yùn)營專用標(biāo)準(zhǔn)的等級構(gòu)成。可以看出，國標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)（北京市）整個標(biāo)準(zhǔn)體系較為平均，國家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)相對較多。

二、北京市軌道交通法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

作為全國最早建設(shè)和運(yùn)營城市軌道交通的城市，基于管理需要，北京市制定了一系列地方性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。北京市2004年制定了全國第一部軌道交通方面的地方政府規(guī)章《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》（市政府令第147號），2007年、2009年先后兩次進(jìn)行修訂，形成了市政府213號令。2014年11月28日，市十四屆人大常委會第15次會議全體會議表決通過《北京市軌道交通運(yùn)營安全條例》（以下簡稱《條例》），于2015年5月1日實(shí)施。為彌補(bǔ)現(xiàn)行規(guī)章《北京市城市軌道交通安全運(yùn)營管理辦法》在立法層級、制度設(shè)定、執(zhí)行效果等方面的局限性，《北京市軌道交通安全運(yùn)營管理?xiàng)l例》立法中重點(diǎn)加強(qiáng)了對危害軌道交通運(yùn)營安全違法行為的法律責(zé)任、懲戒力度和執(zhí)法手段。

此外，為了加強(qiáng)軌道交通運(yùn)營管理，制定了《地下工程穿越交通設(shè)施安全監(jiān)管暫行辦法》、《城市軌道交通新建線路運(yùn)營設(shè)備和設(shè)施驗(yàn)收辦法》、《軌道交通新線試運(yùn)行評估管理暫行規(guī)定》、《北京市軌道交通試運(yùn)行基本條件（試行）》、《北京市軌道交通試運(yùn)營基本條件（試行）》、《北京市軌道交通車站公共廁所服務(wù)管理規(guī)范（試行）》等規(guī)范性文件。正在制定《城市軌道交通事故管理辦法》、《城市軌道交通安全評估管理辦法》、《軌道交通新線正式運(yùn)營管理辦法》等，以規(guī)范安全事故和安全評估的管理，推進(jìn)新線轉(zhuǎn)入正式運(yùn)營的工作，不斷提高行業(yè)管理水平。

針對北京市軌道交通運(yùn)營行業(yè)具體需求，北京市已頒布的標(biāo)準(zhǔn)有《城市軌道交通運(yùn)營服務(wù)管理規(guī)范》、《城市軌道交通設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修技術(shù)規(guī)范》、《公共交通客運(yùn)標(biāo)志第2部分：軌道交通》和《城市軌道交通路網(wǎng)運(yùn)營指標(biāo)體系》、《城市軌道交通運(yùn)營安全管理規(guī)范》，目前北京軌道交通已按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面落實(shí)?，F(xiàn)正在制定的標(biāo)準(zhǔn)包括《軌道交通運(yùn)營設(shè)備更新改造技術(shù)要求》、《城市軌道交通運(yùn)營車輛檢修維護(hù)管理規(guī)范》、《城市軌道交通運(yùn)營設(shè)備檢修維護(hù)管理規(guī)范》等，以不斷健全北京市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系。近年來北京市先后建立了《城市軌道交通運(yùn)營安全管理規(guī)范》、《城市軌道交通路網(wǎng)運(yùn)營指標(biāo)體系》、《城市軌道交通安全技術(shù)防范標(biāo)準(zhǔn)》等44項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，包括建設(shè)部分11項(xiàng)、運(yùn)營部分33項(xiàng)。其中，有22項(xiàng)為“十二五”期間編制。結(jié)合近年來法律、規(guī)章和地方標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了運(yùn)營安全、設(shè)計(jì)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、維護(hù)檢測等內(nèi)容，在促進(jìn)行業(yè)發(fā)展、規(guī)范安全運(yùn)營方面發(fā)揮了重要作用。

三、軌道交通法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的不足

（一）法規(guī)體系

一是上位法缺失，目前國家層面的城市軌道交通管理基本上位法缺失，配套法規(guī)不齊備，而且中央層面的管理主要是以規(guī)范性文件形式出現(xiàn)，與法制化建設(shè)存在較大差距。中國發(fā)展較早的交通行業(yè)（如鐵路、公路）均以一部基本法律為基礎(chǔ)進(jìn)行行業(yè)管理，并有相應(yīng)的配套法規(guī)保障基本法律的實(shí)施和執(zhí)行，但城市軌道交通行業(yè)并沒有綜合性的法律或行政法規(guī)來進(jìn)行管理，缺乏配套。在實(shí)際管理中，大量臨時性的法規(guī)性文件作為管理基礎(chǔ)發(fā)揮了很大指導(dǎo)作用。

二是城市配套法規(guī)及實(shí)施指南/細(xì)則還不系統(tǒng)、不全面。全國已建成城市軌道交通并投入運(yùn)營的城市中，制定了一系列的地方性法規(guī)。在一些城市中，城市軌道交通的基本法已經(jīng)建立，并確定了部分重要的管理制度，對各城市軌道交通建設(shè)運(yùn)營管理起到了積極作用。但這些法規(guī)不僅缺乏中央政府上層法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范，對單個城市來說其配套法規(guī)及實(shí)施指南/細(xì)則還不系統(tǒng)、不全面，需要進(jìn)一步完善。

（二）標(biāo)準(zhǔn)體系

一是行業(yè)快速發(fā)展和標(biāo)準(zhǔn)制定時間長之間的矛盾。我國軌道交通正處于快速發(fā)展時期，有多個城市的地鐵新線將于近幾年內(nèi)陸續(xù)開通。目前我國雖然也頒布了一些軌道交通方面的產(chǎn)品、工程建設(shè)和管理標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也在不斷完善，但是現(xiàn)在軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系仍不健全，標(biāo)準(zhǔn)缺項(xiàng)較多。在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)方面還沒有統(tǒng)一的制圖標(biāo)準(zhǔn)、檢測標(biāo)準(zhǔn)。在運(yùn)營管理及安全管理方面，雖然現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)制定的比較多，但仍是缺項(xiàng)。此外，軌道交通設(shè)施設(shè)備管理、維護(hù)操作及報(bào)廢管理無明確標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范設(shè)施設(shè)備管理，保證以后設(shè)施設(shè)備更新改造有據(jù)可依，也需要出臺相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。同時，現(xiàn)行有效標(biāo)準(zhǔn)普遍存在標(biāo)齡過長，標(biāo)準(zhǔn)老化，相關(guān)部門未能及時推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)審和修訂工作。導(dǎo)致工程建設(shè)中的新工藝、新技術(shù)、新材料得不到很好的普及。

二是標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)開放性（多主體）和執(zhí)行統(tǒng)一性之間的矛盾。我國城市軌道交通的標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)有3個：一個是全國城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，負(fù)責(zé)城市軌道交通產(chǎn)品國家標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)歸口工作;二是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會，負(fù)責(zé)城市軌道交通工程建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)歸口管理工作;三是全國城市客運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會負(fù)責(zé)軌道交通運(yùn)營、城市客運(yùn)樞紐場站和其他客運(yùn)附屬服務(wù)設(shè)施等領(lǐng)域的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的歸口管理工作。在標(biāo)準(zhǔn)制定上存在相互交叉和重復(fù)問題，給標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用帶來一定困難。北京市軌道交通法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)化工作存在問題，首先要?dú)w結(jié)為北京市軌道交通整體存在的問題，即：“硬件”的高速發(fā)展與“軟件”相對滯后的矛盾。僅以開通線路為例，目前運(yùn)營的19條地鐵線路中，超過10條是2008年以后開通或部分開通，迄今仍有多條線路在建設(shè)中。如此迅猛發(fā)展的“硬件”建設(shè)，在現(xiàn)今國情、市情背景下，“軟件”滯后在所難免，相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的問題，即是諸多“軟件”問題中的一個。

北京市作為首都的特殊地位，加之北京人口的數(shù)量巨大，使北京市的交通狀況鶴立于全國。由于在全國范圍內(nèi)不具有普遍性，國家層面現(xiàn)有的法律、法規(guī)、國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)無法滿足北京的現(xiàn)實(shí)要求;同樣的原因，上述法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)也缺乏在國家層面制定的迫切需求。填補(bǔ)空白、完善現(xiàn)有法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的重?fù)?dān)，責(zé)無旁貸地落在本已疲于應(yīng)對的北京市政府身上。與此同時，政治、歷史、文化、體制、機(jī)制等諸多復(fù)雜人文環(huán)境背景下，已有法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)在承擔(dān)運(yùn)營、維保工作的企業(yè)中的有效實(shí)施，亦不容樂觀。政府提升運(yùn)營安全與服務(wù)水平的迫切要求，與企業(yè)執(zhí)行效果之間的差距，是北京市軌道交通法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)化工作面臨的又一大難題。綜上所述，北京市軌道交通法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)在制定方面急需完善;在實(shí)施方面亟待提升，是最主要的問題。

四、優(yōu)化思路

（一）法規(guī)方面

充分借鑒內(nèi)地地方性法規(guī)、內(nèi)地行業(yè)鐵路法規(guī)、日本和英國軌道交通法律體系的經(jīng)驗(yàn)，北京市應(yīng)建立三級城市軌道交通法律法規(guī)體系，即國家法律和行政法規(guī)、北京市地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及北京市行政規(guī)范性文件。為確保上述法律、法規(guī)和行政規(guī)范性文件的有效實(shí)施，應(yīng)同時加強(qiáng)各級實(shí)施指南的編制工作。

在遵守國家法律和行政法規(guī)的前提下，以《北京市軌道交通運(yùn)營安全管理?xiàng)l例》為綱領(lǐng)性文件和框架，按照《條例》要求的規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營、安全、投融資、土地開發(fā)和其他方面，結(jié)合其他相關(guān)地方性法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章，進(jìn)一步梳理、充實(shí)并完善落實(shí)《條例》的行政規(guī)范性文件，形成完整的地方法規(guī)體系。

各級實(shí)施指南的編制工作，首先應(yīng)從《〈北京市軌道交通運(yùn)營安全管理?xiàng)l例〉實(shí)施指南》（以下簡稱“《〈條例〉實(shí)施指南》”）入手，提綱挈領(lǐng)。與立法前文件——“編制說明”不同，《〈條例〉實(shí)施指南》是立法后文件，目的是將《條例》中的各項(xiàng)原則性要求以相應(yīng)的行政規(guī)范性文件的形式細(xì)化，再通過對有必要進(jìn)行細(xì)化、說明的行政規(guī)范性文件指南，將要求落實(shí)到位，企業(yè)應(yīng)根據(jù)上述兩級實(shí)施指南，將要求分解至各個工作崗位，自上至下深入、全面地推進(jìn)《條例》的有效實(shí)施。

（二）標(biāo)準(zhǔn)方面

城市軌道交通是一個多線路、多系統(tǒng)、多人員組成的復(fù)雜系統(tǒng)，對運(yùn)營和管理而言，協(xié)同、聯(lián)動是最為重要的需求，聯(lián)動運(yùn)行的準(zhǔn)確、有序和高效需要建立一套系統(tǒng)、完整的科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系，以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格執(zhí)行和落實(shí)。城市軌道交通運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系既是運(yùn)營管理主體內(nèi)部協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制的基礎(chǔ)，也是運(yùn)營管理主體與運(yùn)營主體聯(lián)動機(jī)制的載體。

北京市軌道交通運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系是依據(jù)運(yùn)營需求及北京市交通委管理要素建立的一個有機(jī)整體，這種系統(tǒng)性、完整性和嚴(yán)密性的特性，要求在管理體制相對明晰的前提下理清部門處室之間的職能分配，制定相關(guān)管理和技術(shù)要求，明確職責(zé)。因此，在體系建立的過程中，必然會出現(xiàn)現(xiàn)行管理工作的薄弱環(huán)節(jié)或真空現(xiàn)象;出現(xiàn)既有管理辦法的職能交叉，以及作業(yè)規(guī)程的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象;出現(xiàn)管理規(guī)章與現(xiàn)實(shí)要求的時效性較差的問題。通過軌道交通運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，可以持續(xù)、及時、有效完善管理，提升管理水平。

軌道交通運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系是質(zhì)量管理體系、運(yùn)營安全管理體系等其他體系高效運(yùn)作的基礎(chǔ)。質(zhì)量管理、安全與職業(yè)健康管理和環(huán)境管理等管理業(yè)務(wù)運(yùn)作提供了管理要素和管理方法，而運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系根據(jù)這些管理方法，結(jié)合運(yùn)營實(shí)踐進(jìn)行了定性或定量的規(guī)定，并上升為標(biāo)準(zhǔn)形式，更具嚴(yán)密性和科學(xué)性。

軌道交通運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系是北京市交通標(biāo)準(zhǔn)體系的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充。

服務(wù)層面：圍繞軌道交通運(yùn)營管理業(yè)務(wù)的服務(wù)目標(biāo)制定系列化、定量化的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，形成規(guī)范化的流程和要求，確保面向乘客和社會公眾的服務(wù)規(guī)范統(tǒng)一。

技術(shù)層面：圍繞軌道交通運(yùn)營管理業(yè)務(wù)運(yùn)作過程的質(zhì)量、方法、工藝等技術(shù)層面實(shí)現(xiàn)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，確保技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一。

管理層面：圍繞軌道交通運(yùn)營管理業(yè)務(wù)管理過程的程序、職責(zé)、流程等管理層面事項(xiàng)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，確保管理規(guī)范統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)職責(zé)清楚、程序分明。

軌道交通運(yùn)營管理標(biāo)準(zhǔn)體系編制借鑒標(biāo)準(zhǔn)化管理思想，按照國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 24421編制原則，充分考慮交通委管理業(yè)務(wù)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，按照不同對象、層次確定標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到引領(lǐng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的制定。標(biāo)準(zhǔn)體系按照系統(tǒng)性方式構(gòu)建，全面覆蓋各項(xiàng)管理業(yè)務(wù)以及運(yùn)營服務(wù)環(huán)節(jié)，并針對不同運(yùn)營需求和運(yùn)營管理業(yè)務(wù)特點(diǎn)，形成相對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。標(biāo)準(zhǔn)體系具備實(shí)際可操作性，能夠適應(yīng)先進(jìn)運(yùn)營管理模式下的各項(xiàng)運(yùn)營管理業(yè)務(wù)的運(yùn)作要求，確保在實(shí)際應(yīng)用中發(fā)揮最佳效果。

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作者簡介：馬川（1988），男，漢族，北京人，工學(xué)學(xué)士，單位：北京市交通委員會，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)高級課程研修班學(xué)員，研究方向：政策分析、運(yùn)營管理。

北京市交通委員會對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)在職人員高級課程研修班學(xué)員