中小學(xué)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及對策

周勇

摘 要：文章分析了中小學(xué)校內(nèi)部控制管理工作中的現(xiàn)狀、實際工作中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，以及可以采取的對策和措施，并闡述和探討了中小學(xué)內(nèi)部控制的側(cè)重點。

關(guān)鍵詞：中小學(xué) 內(nèi)部控制 現(xiàn)狀 對策

中圖分類號：F016.3;G40? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）04-216-02

引言

根據(jù)財政部要求，行政事業(yè)單位應(yīng)在管理工作中引入內(nèi)部控制管理體系，在此項工作開展的過程中，各單位都不同程度的遇見一些困難和問題，本文從中小學(xué)校內(nèi)部控制現(xiàn)狀、管理意識、關(guān)注內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)出發(fā)，對工作中容易出現(xiàn)的突出問題進(jìn)行了闡述，有針對性地提出自己的看法和應(yīng)對措施。

近年來，國家對學(xué)校的投入越來越高，2019年全國教育經(jīng)費總投入首次突破5萬億元。建立了功能完善、學(xué)科匹配、結(jié)構(gòu)適宜的教育體系，中小學(xué)教育規(guī)模逐步擴(kuò)大，對先進(jìn)的學(xué)校管理體系有了進(jìn)一步的需求。內(nèi)部控制可以合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

一、中小學(xué)內(nèi)部控制管理的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)部控制意識淡薄，單位重視程度不夠

就目前的現(xiàn)狀來看，中小學(xué)校將教育教學(xué)質(zhì)量置于首位，工作重心和教學(xué)資源向教學(xué)一線傾斜，其他管理事項投入的精力較少，從校領(lǐng)導(dǎo)層到普通員工，普遍缺少內(nèi)部控制方面的知識和理念。領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制工作沒有足夠的重視，甚至對內(nèi)部控制的約束性條款持有抵觸情緒，認(rèn)為內(nèi)部控制的條條框框，降低了工作的效率，限制了工作的開展。

（二）學(xué)校內(nèi)部控制制度缺乏示范性模板

2012年財政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》財會〔2012〕21號，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的原則和方法進(jìn)行了規(guī)范。雖然指明了大方向、大原則，甚至分模塊對單位內(nèi)部控制進(jìn)行總括性的指引，但是并沒有具體行業(yè)的規(guī)范性規(guī)章制度作為示范。學(xué)校多為了完成內(nèi)控報表編制任務(wù)，模仿其他事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，根據(jù)自身需求制定的屬于少數(shù)，無法適應(yīng)并滿足學(xué)校管理的需要。

（三）學(xué)校內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)

1.資金活動易出現(xiàn)的問題。一是資金支付缺乏審核控制。多數(shù)學(xué)校采用“財務(wù)一支筆”模式管理單位資金，一經(jīng)財務(wù)負(fù)責(zé)人簽字，財務(wù)人員即給予報銷，忽視了驗收人對經(jīng)手人的監(jiān)督作用，很大程度上服從于校領(lǐng)導(dǎo)的安排，不抵制或很少抵制財務(wù)違紀(jì)違規(guī)行為。財務(wù)人員缺乏獨立性，無法行駛監(jiān)督職能，缺乏對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的真實性和合法合規(guī)性審核。二是缺乏定期銀行對賬。2017年11月取消了會計從業(yè)資格證書以后，很多不了解財務(wù)的其他專業(yè)的人員加入了會計隊伍，本身缺乏專業(yè)知識，加上瑣碎的財務(wù)工作壓力較大，平時做不到日清月結(jié)，不與相關(guān)部門核對賬戶余額。三是票據(jù)與印鑒管理不規(guī)范。某些學(xué)校，現(xiàn)金支票、轉(zhuǎn)賬支票、銀行匯票管理混亂。學(xué)校對票據(jù)管理疏于管理，缺乏必要的重視，收費票據(jù)的開具和保管由出納一人擔(dān)任，票據(jù)和印章由一人保管，管理模式有很大的漏洞。

2.采購活動易出現(xiàn)的問題。當(dāng)前，中小學(xué)校采購活動很少采取事前審批的模式，不經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，直接進(jìn)入采購程序，給后續(xù)的驗收及支付階段造成很大不便，甚至有些達(dá)到政府采購標(biāo)準(zhǔn)的采購活動，也不經(jīng)主管部門和同級財政部門的審批，而是自行采購，或者將大宗采購化整為零，采取螞蟻搬家的方式逃避監(jiān)管，采購定價人員和經(jīng)辦人、驗收人員為同一人，采購和保管崗位不分離。導(dǎo)致采購活動不相容職務(wù)實際上處于混崗狀態(tài)，失去了內(nèi)控的作用。

3.資產(chǎn)管理活動不規(guī)范。學(xué)校屬于業(yè)務(wù)比較單一的單位，更注重升學(xué)率和教育教學(xué)質(zhì)量方面的管理和提高，其他管理事務(wù)的優(yōu)先級較為靠后，對于用于教育教學(xué)工作的低值易耗品、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等資產(chǎn)，缺乏必要的管理制度，資產(chǎn)不及時入賬，資產(chǎn)保管工作不嚴(yán)謹(jǐn)，使用和歸還不登記，不定期盤點和清查，資產(chǎn)的處置不經(jīng)主管部門和財政部門審批，大額資產(chǎn)的處置不經(jīng)拍賣程序，不經(jīng)集體研究隨意制定處置價格，造成國有資產(chǎn)流失，無法保證資產(chǎn)的增值保值。

4.預(yù)算控制流于形式。按照財政部以及各級財政部門的要求，中小學(xué)已經(jīng)進(jìn)行了開展了預(yù)算管理工作，各級財政對財政撥款支出制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，但對于納入預(yù)算管理以及繳入財政專戶管理的非稅資金資金給予的關(guān)注較少。中小學(xué)校一般嚴(yán)格按照財政定額編制財政撥款預(yù)算，但是非稅支出僅進(jìn)行簡單的分類，科目劃分不夠精準(zhǔn)，單位在預(yù)計下年度非稅收入時過于強(qiáng)調(diào)其不確定性，不對收入進(jìn)行合理分析預(yù)測，存在夸大收入現(xiàn)象;義務(wù)教育階段學(xué)校公用經(jīng)費由中央、省、市、縣按比例負(fù)擔(dān)，為保障工作開展，財政部門一般將城鄉(xiāng)義務(wù)教育保障機(jī)制資金列為財政民生項目進(jìn)行管理，屬于財政預(yù)算或主管部門預(yù)算的一部分，預(yù)算年度開始后，由財政統(tǒng)一列入單位預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)，并不在單位預(yù)算中列示，造成單位實際支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于預(yù)算數(shù);多數(shù)中小學(xué)校預(yù)算編制僅由會計和財務(wù)負(fù)責(zé)人完成，并未征求校內(nèi)相關(guān)部門的意見，鑒于預(yù)算編制過于粗放，預(yù)算執(zhí)行過程中往往出現(xiàn)應(yīng)該開展的項目沒有資金，已經(jīng)放棄的項目卻安排了資金的現(xiàn)象，預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)劑，毫無科學(xué)性和嚴(yán)肅性，更談不上對校內(nèi)項目進(jìn)行績效管理和控制。

5.缺乏合同控制。合同是民事主體之間設(shè)立、變更、終止民事法律關(guān)系的協(xié)議，是保護(hù)民事主體雙方利益的重要手段。使用合同來保障利益，規(guī)范行為已經(jīng)比較常見，但是中小學(xué)普遍缺乏合同意識，沒有制定專門人員負(fù)責(zé)，不知道什么時候應(yīng)該制定合同，什么時候不用制定合同，或合同條款制定不合理，產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)糾紛時，沒有合同支撐，無法保障自身利益。

二、強(qiáng)化中小學(xué)內(nèi)部控制的對策和措施

（一）加強(qiáng)宣傳學(xué)習(xí)，提高站位，深化落實

按照財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會〔2012〕21號）文件精神，要求自2014年1月1日起施行內(nèi)部控制。加強(qiáng)內(nèi)部控制是新時期發(fā)展的趨勢，也是加強(qiáng)中小學(xué)校管理工作，減少體制漏洞的內(nèi)在需要。內(nèi)部控制包含大量規(guī)范性制度，僅依靠財務(wù)部門推進(jìn)根本無法在實際工作中落實，只有獲得領(lǐng)導(dǎo)的支持，由單位負(fù)責(zé)人自上而下組織單位所有部門聯(lián)合推動實施，才能取得成效。這就需要財政和教育主管部門加強(qiáng)宣傳，引起各單位重視。各單位需要領(lǐng)導(dǎo)深入學(xué)習(xí)，更新觀念，提高站位，從單位的全局和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，切實貫徹財政部的要求，才能將單位內(nèi)部控制落到實處，才能發(fā)揮內(nèi)部控制的重要作用。

（二）建立相關(guān)的內(nèi)部控制制度

完善的內(nèi)部控制制度，是提高學(xué)校管理水平的基本保障

，制定符合本單位實際情況的內(nèi)控制度，是內(nèi)部控制工作的首要任務(wù)，根據(jù)中小學(xué)的具體情況以及財政部門的相關(guān)要求，中小學(xué)校應(yīng)從預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購業(yè)務(wù)管理、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理、建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理、合同業(yè)務(wù)管理等方面建立健全本單位內(nèi)部控制制度，因篇幅問題，下面僅就一些典型問題進(jìn)行說明：

1.收支業(yè)務(wù)管理制度。中小學(xué)應(yīng)加強(qiáng)出納、會計、采購、保管等不相容崗位的輪換，定期組織內(nèi)部工作檢查。加強(qiáng)對賬管理，定期與銀行及財政對賬，及時發(fā)現(xiàn)并解決賬務(wù)錯失。票據(jù)及印章分別保管，定期盤點現(xiàn)金資產(chǎn)。使用規(guī)范票據(jù)，統(tǒng)一購買、統(tǒng)一管理，出票人不得兼任票據(jù)保管工作。強(qiáng)化采購及維修驗收工作，經(jīng)辦人不得兼任驗收工作。

2.政府采購業(yè)務(wù)管理。各學(xué)校應(yīng)制定完善的政府采購控制制度，加強(qiáng)采購業(yè)務(wù)事前審批，請購、規(guī)劃、財務(wù)、經(jīng)辦、審批各個環(huán)節(jié)相互制約相互監(jiān)督。建立重大事項集體聯(lián)簽制度，重大采購必須進(jìn)行集體研究。單位應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算安排辦理請購手續(xù)，超預(yù)算安排的采購項目，應(yīng)先履行預(yù)算調(diào)整程序。單位應(yīng)建立嚴(yán)格的驗收制度，并有專人負(fù)責(zé)采購驗收工作，驗收人員發(fā)現(xiàn)異常的，應(yīng)當(dāng)及時報部門領(lǐng)導(dǎo)并查明原因，學(xué)校應(yīng)定期對驗收工作進(jìn)行檢查。

3.預(yù)算業(yè)務(wù)管理。預(yù)算管理是財務(wù)管理的重要組成部分，是單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的重要保證，應(yīng)建立完善科學(xué)的預(yù)算管理制度。學(xué)校應(yīng)編制以處室為單位，全員參與的年度預(yù)算，并進(jìn)行集體研究。經(jīng)財政部門審核，經(jīng)各級人大審批后，學(xué)校應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得隨意調(diào)整，確需調(diào)整的應(yīng)當(dāng)履行嚴(yán)格的審批手續(xù)。學(xué)校應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，實時解決預(yù)算管理工作中出現(xiàn)的問題。

4.國有資產(chǎn)管理。中小學(xué)校應(yīng)建立完善的資產(chǎn)管理制度，包括資產(chǎn)登記、使用、保養(yǎng)、保管、處置、清查等一系列制度，崗位設(shè)置應(yīng)避免采購與保管重合、經(jīng)辦與審批重合。大額資產(chǎn)的處置應(yīng)集體研究，資產(chǎn)處置應(yīng)報經(jīng)主管部門及財政部門審批備案，防范國有資產(chǎn)流失。

5.建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理。中小學(xué)校應(yīng)建立切實可行的建設(shè)項目業(yè)務(wù)管理制度。借助于主管部門的力量對設(shè)計方案嚴(yán)格把關(guān)，認(rèn)真研判設(shè)計方案的優(yōu)劣，減少設(shè)計方案的疏漏與缺陷，選擇切實可行的方案實施，方案一經(jīng)確定不得隨意變更。中小學(xué)校應(yīng)根據(jù)確定的方案編制建設(shè)項目預(yù)算，并認(rèn)真審核，避免預(yù)算不實，造成項目投資控制不力，應(yīng)避免方案變更引起的超概算施工。

6.合同業(yè)務(wù)管理。中小學(xué)校應(yīng)建立完善的合同業(yè)務(wù)管理中制度。從立項、談判、審批、履行、糾紛解決等多個方面做出規(guī)定，確保合同順利實施。合同立項應(yīng)科學(xué)民主、合同的訂立應(yīng)周密嚴(yán)禁、單位應(yīng)監(jiān)控合同的履行過程，制定解決合同糾紛的預(yù)案，確保合同一方違約時能及時應(yīng)對，采取有效措施保障單位權(quán)益，合同歸檔應(yīng)安全完整。

7.中小學(xué)內(nèi)部控制應(yīng)注重信息化建設(shè)。

（三）中小學(xué)內(nèi)部控制應(yīng)加強(qiáng)評價和審計

內(nèi)部控制的評價與審計工作可以查找和發(fā)現(xiàn)內(nèi)控過程中存在的問題，可以完善管理體系，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，但鑒于中小學(xué)規(guī)模一般不大，專業(yè)人員較少的特點，一般情況下很難組織有效的評價與審計工作。針對這種情況，學(xué)校可采取邀請第三方參與的方式給予解決。同時教育主管部門應(yīng)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)對中小學(xué)校內(nèi)部控制工作的監(jiān)督指導(dǎo)，定期開展內(nèi)部控制審計工作，以提高中小學(xué)的管理水平。

總之，加強(qiáng)內(nèi)部控制的管理，建立健全中小學(xué)校內(nèi)部控制制度，并很好地執(zhí)行落實，才能提高學(xué)校管理水平，防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，提高財政資金使用效益，促進(jìn)中小學(xué)校健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 財政部.關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知[Z].財會〔2012〕21號.

[2] 教育部.關(guān)于做好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）實施工作的通知[Z].教財函〔2013〕142號.

（作者單位：安陽市教育局學(xué)生資助管理中心 河南安陽 400000）

（責(zé)編：芝榮）