淺談地方環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法

胡婉萱

【摘 要】隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)一步跨越，環(huán)境保護(hù)工作在我國(guó)整體工作布局中的地位日益突出，現(xiàn)今已有多個(gè)省市出臺(tái)具有地方特色的《環(huán)境保護(hù)條例》，但由于環(huán)境保護(hù)立法工作仍處于探討階段，各省市環(huán)境保護(hù)條例存在軟條款比例過(guò)高、獎(jiǎng)勵(lì)性條款缺失以及責(zé)任主體模糊等問(wèn)題，本文基于18部省市《環(huán)境保護(hù)條例》的文本進(jìn)行分析，梳理?xiàng)l例中存在的問(wèn)題并提出建議。

【關(guān)鍵詞】地方;環(huán)境保護(hù);立法;《環(huán)境保護(hù)條例》

一、《環(huán)境保護(hù)條例》立法概況

（一）我國(guó)《環(huán)境保護(hù)條例》立法現(xiàn)狀

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)在我國(guó)工作布局當(dāng)中的地位更加突出，作用更加重大。黨和政府一直將焦點(diǎn)放在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上，更是將其作為一項(xiàng)基本國(guó)策。環(huán)境保護(hù)工作除了在西部大開(kāi)發(fā)建設(shè)上大放異彩，在立法上也不容落后。

1979年9月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（試行），1987年，吉林市發(fā)布了《吉林市環(huán)境保護(hù)條例》打響了環(huán)境保護(hù)立法的第一槍?zhuān)吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》在1989年12月正式頒布施行，為了加強(qiáng)地方環(huán)境保護(hù)力度，寧夏回族自治區(qū)與海南省緊跟時(shí)代號(hào)召，于1990年紛紛頒布地方《環(huán)境保護(hù)條例》，武漢市、西藏、貴州省緊跟步伐。北京市、浙江省、江西省、青海省、河南省、臺(tái)灣省并未專(zhuān)門(mén)出臺(tái)環(huán)境保護(hù)條例，但大多數(shù)城市都公布了地質(zhì)、建筑項(xiàng)目、海洋、水資源等專(zhuān)項(xiàng)環(huán)境保護(hù)條例，如河南省于1990年功出臺(tái)的《河南省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》、浙江省2004年發(fā)布的《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》等。

根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)以及司法部公布的法律法規(guī)數(shù)據(jù)查詢(xún)，一共有18個(gè)省出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)條例，占比78.2%;4個(gè)直轄市當(dāng)中有3個(gè)直轄市出臺(tái)，占比75%，分別是上海市、重慶市、天津市;5個(gè)民族自治區(qū)都分別出臺(tái)了環(huán)境保護(hù)條例，占比100%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，從我國(guó)第一部環(huán)境相關(guān)法律出臺(tái)至今已有30年的歷程，在這30年當(dāng)中，全國(guó)地方各省市紛紛出臺(tái)、完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)條例，體現(xiàn)了各省市立法者對(duì)環(huán)境保護(hù)這一焦點(diǎn)的重視。

（二）《環(huán)境保護(hù)條例》實(shí)施情況與修改情況

在綜上陳述當(dāng)中，18省市紛紛出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)條例》，但法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)遵守，一部立法的質(zhì)量如何關(guān)鍵是看其執(zhí)行廣度、是否能隨時(shí)代發(fā)展而與時(shí)俱進(jìn)[5]。積極修改、完善立法不僅體現(xiàn)了各省市立法者對(duì)相關(guān)內(nèi)容的重視程度，也能通過(guò)立法傳達(dá)國(guó)家的指導(dǎo)思想與政策。通過(guò)北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)可以看出，《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》、《海南省環(huán)境保護(hù)條例》皆經(jīng)歷了5次修改，內(nèi)蒙古自治區(qū)的最新修改是在2018年，內(nèi)蒙古自治區(qū)在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地位舉足輕重，其對(duì)環(huán)境保護(hù)所投放的力度足以彰顯我國(guó)普遍對(duì)環(huán)境保護(hù)條例的看重?？梢钥闯?，18省中大部分《環(huán)境保護(hù)條例》都經(jīng)歷過(guò)修改與完善，由此可以增強(qiáng)立法的可操作性與適應(yīng)性，在立法初期，立法容易出現(xiàn)與省市實(shí)際情況出現(xiàn)脫節(jié)、重理論、輕實(shí)踐等問(wèn)題，各省的環(huán)境保護(hù)條例通過(guò)后續(xù)修改可適當(dāng)緩解這一漏洞[7]。

二、地方環(huán)境相關(guān)立法的省思

（一）鼓勵(lì)性、指導(dǎo)性條款的比例過(guò)高

鼓勵(lì)性、指導(dǎo)性條款，又稱(chēng)為“軟條款”，是指不具備或者不完全具備強(qiáng)制執(zhí)行力與約束力的法律條款，一般起到號(hào)召、引領(lǐng)群眾積極履行相關(guān)義務(wù)的作用，但由于缺乏強(qiáng)制力，常常被人認(rèn)為是“套話(huà)、大白話(huà)”。在立法當(dāng)中，“軟法條款”的占比通常也被認(rèn)為是評(píng)價(jià)一部法律是否具備強(qiáng)制執(zhí)行力、公信力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)對(duì)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)中的各省市《環(huán)境保護(hù)條例》文本進(jìn)行分析，條例中倡導(dǎo)性、宣示性、號(hào)召性的“軟法”條款偏多。以“鼓勵(lì)、支持、可以、指導(dǎo)”作為“軟條款”關(guān)鍵字、以“應(yīng)當(dāng)、禁止、不得、責(zé)令”作為“硬條款”關(guān)鍵字分別檢索18部省市《環(huán)境保護(hù)條例》，詞頻分析顯示，“軟法”關(guān)鍵字出現(xiàn)頻率如表1所示，可以看出，“軟條款”關(guān)鍵詞頻率雖然遠(yuǎn)低于強(qiáng)制性、具體性詞匯頻率，但總的來(lái)說(shuō)也占據(jù)了條文內(nèi)容的很大一部分，過(guò)于原則性的規(guī)定可能會(huì)弱化環(huán)境保護(hù)地方立法的可預(yù)期性和可執(zhí)行性。

表1 18部《環(huán)境保護(hù)條例》條款詞頻分析[1]

（二）獎(jiǎng)勵(lì)性條款的缺失。

根據(jù)收集的各省市《環(huán)境保護(hù)條例》關(guān)鍵詞頻分析，獎(jiǎng)勵(lì)性詞頻（獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)償、表彰）在條例中出現(xiàn)的頻率微乎其微，以《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》為例，條例中僅出現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)性詞頻3次（獎(jiǎng)勵(lì)1次、補(bǔ)償1次、表彰1次），對(duì)比前述的倡導(dǎo)性詞頻與義務(wù)性詞頻偏少，但目前我國(guó)各省市《環(huán)境保護(hù)條例》的獎(jiǎng)勵(lì)性條款出現(xiàn)嚴(yán)重缺失，但只有通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)條款實(shí)現(xiàn)正面激勵(lì)，并結(jié)合懲罰條款實(shí)現(xiàn)打擊，才能從正反兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)對(duì)普及環(huán)境保護(hù)意識(shí)的立法目的。

同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)條例》中存在的獎(jiǎng)勵(lì)性條款模糊不清，指定不明。以《福建省環(huán)境保護(hù)條例》為例，其第八條規(guī)定，“對(duì)在保護(hù)環(huán)境、防治污染和環(huán)境建設(shè)等方面作出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上地方人民政府給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。”作為條例中僅存的獎(jiǎng)勵(lì)性條款，條款中對(duì)“顯著成績(jī)”中的“顯著”標(biāo)準(zhǔn)如何界定，以及如何進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)均未提及，缺少具體細(xì)化的獎(jiǎng)勵(lì)性條款，《貴州省環(huán)境保護(hù)條例》的第九條也作出了類(lèi)似規(guī)定。

（三）責(zé)任主體不夠清晰，職責(zé)不夠明確。

責(zé)任主體模糊，規(guī)定寬泛是多數(shù)地方立法中存在的問(wèn)題。由于提前準(zhǔn)備工作以及分工的不明確導(dǎo)致立法時(shí)職責(zé)界限不清晰，在落實(shí)相關(guān)條例時(shí)容易出現(xiàn)推卸責(zé)任、法不責(zé)眾等多種問(wèn)題。法律實(shí)施中出現(xiàn)“九龍治水”情況的源頭，其一是政府以及監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部管理設(shè)置陳舊，多頭管理，但職能部門(mén)責(zé)任界限不明，導(dǎo)致出現(xiàn)“誰(shuí)都可以管，誰(shuí)都又可以不管”的局面;其二是管理部門(mén)思想覺(jué)悟不高，無(wú)法做到“先天下人之憂(yōu)而優(yōu)”，缺乏責(zé)任心，缺乏為民解憂(yōu)的擔(dān)當(dāng)精神，面對(duì)難題尤其是責(zé)任規(guī)定不明確的任務(wù)，總是推卸責(zé)任，臨陣脫逃。面對(duì)存在的這些問(wèn)題，法律的明文規(guī)定是明確責(zé)任主體、職能界限的首要輔助工具。

在對(duì)18部環(huán)境保護(hù)條例分析當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)多處對(duì)部門(mén)職責(zé)規(guī)定不清晰、責(zé)任主體不明確。以《湖北省環(huán)境保護(hù)條例》為例，在第6條、第9條、第10條、第14條、第22條都出現(xiàn)了“有關(guān)部門(mén)”詞匯;又以《福建省環(huán)境保護(hù)條例》為例，在第6條、第14條、第24條、第39條、第40條皆出現(xiàn)了“有關(guān)部門(mén)”詞匯;顯而易見(jiàn)，“等部門(mén)”、“有關(guān)部門(mén)”都屬于缺乏針對(duì)性的籠統(tǒng)概念，容易出現(xiàn)“九龍治水而水不治”的情況。

三、完善地方相關(guān)環(huán)境立法的建議

（1）適當(dāng)減少軟條款數(shù)量。軟條款通常在條例中主要扮演著起承轉(zhuǎn)合的角色，當(dāng)然不可或缺。但月滿(mǎn)則虧，過(guò)多的軟條款會(huì)將該立法停留在“喊口號(hào)”的階段，大大降低地方環(huán)境立法的可操作性與現(xiàn)實(shí)性，總則部分通常是條例的總領(lǐng)部分，引領(lǐng)主旨，故建議將“軟法”盡量納入在總則一章，并適當(dāng)減少數(shù)量。

（2）補(bǔ)充明確的獎(jiǎng)勵(lì)性條款，平衡主體權(quán)利義務(wù)。增加獎(jiǎng)勵(lì)性條款有助于輔助懲戒性條款實(shí)現(xiàn)對(duì)公眾的正面參與，提升公眾參與積極性，各省市對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)性條款的規(guī)定皆語(yǔ)焉不詳，例如貴州省《環(huán)境保護(hù)條例》第九條規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)生態(tài)文明成績(jī)顯著的單位和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。但是，對(duì)于如何具體實(shí)現(xiàn)“表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”，卻缺乏具體的程序性規(guī)定，可操作性較差[10]。一部科學(xué)系統(tǒng)、完整的條例不僅應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)格的懲戒措施，也應(yīng)當(dāng)具備鼓勵(lì)群眾遵守規(guī)定的獎(jiǎng)勵(lì)性條款，只有結(jié)合正反兩方面，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)普及環(huán)境保護(hù)意識(shí)的立法目的。故增加細(xì)化的獎(jiǎng)勵(lì)性條款，有利于提升公眾參與度與積極性。

（3）明確部門(mén)職責(zé)，針對(duì)性確定責(zé)任主體，增強(qiáng)可操作性。為提高條例的執(zhí)行力、公信力，建議條例中明晰責(zé)任主體、監(jiān)管部門(mén)。在各省市的環(huán)境保護(hù)條例中關(guān)于監(jiān)督部門(mén)以及責(zé)任主體規(guī)定的眾多語(yǔ)焉不詳之處，給實(shí)際執(zhí)行和監(jiān)督工作帶來(lái)較大困難[10]，增加部門(mén)職責(zé)細(xì)化條款，明確部門(mén)職能分工，便于實(shí)踐中追責(zé)，提高立法的公信力，有利于提高條例的可執(zhí)行性。

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