“四所合一”改革下鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法存在問題與對策

駱懷冠

摘要：2016年以來，廣西區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革全面推開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管、林業(yè)、交通等機構(gòu)和職能先后整合為一個機構(gòu)，統(tǒng)一行使相關(guān)管理、執(zhí)法和服務(wù)職能，取得了良好成效。但是，隨著改革的深入推進，“四所合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中存在人員素質(zhì)較低、權(quán)責(zé)不清、經(jīng)費及設(shè)備不足、執(zhí)法主體不明等問題。針對這些問題進行探討，提出幾點相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：四所合一鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法問題對策

2016年以來，隨著廣西自治區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作的推開，全區(qū)相繼“四所合一”將鄉(xiāng)鎮(zhèn)原國土資源管理所、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)站、林業(yè)站、交通站等機構(gòu)和職能整合，組建國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)統(tǒng)一綜合執(zhí)法。 幾年來，通過整合“四所合一”的人員和資源，對轄區(qū)內(nèi)涉及國土、建設(shè)、安監(jiān)、環(huán)保、林業(yè)、交通等工作進行有效的管理和監(jiān)管，大大提高了機構(gòu)編制配置的使用率，對各種違法違規(guī)行為做到很好的震懾作用。但是，隨著改革的深入推進，“四所合一”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中存在人員素質(zhì)較低、權(quán)責(zé)不清、經(jīng)費及設(shè)備不足、執(zhí)法主體不明等問題。本文以我鎮(zhèn)為例針對這些問題進行探討，對今后的綜合執(zhí)法工作開展給出幾點建議，以供參考。

一、“四所合一”綜合執(zhí)法在運行中存在以下困難和問題：

（一）人員配備不到位，綜合執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法力量薄弱。“四所合一”改革后，新建機構(gòu)人員原則上從原站（所）在編人員直接劃入，人編分離、空編空崗的現(xiàn)象比較嚴重，影響了日常執(zhí)法工作的開展。一是在編人員普遍學(xué)歷較低，年齡偏大，專技人員少，綜合業(yè)務(wù)能力低。二是部分人員還被抽出承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府其他工作，比如駐村精準(zhǔn)扶貧等。三是原“四所”合并后的編制沒有增加，都是帶編整合，造成目前的人員還是按原來的方式開展工作，只對原來崗位業(yè)務(wù)熟悉，對其他業(yè)務(wù)不熟悉。四是原“四所”人員，經(jīng)考試獲得執(zhí)法證的人員也只占極少數(shù)，還難以開展正常的綜合執(zhí)法工作。

（二）職能較難整合，中心業(yè)務(wù)難以顧及?！八乃弦弧彪m然實現(xiàn)了人員和辦公場所的整合，但是業(yè)務(wù)上還是分別接受縣級幾個部門的指導(dǎo)，站所人員還是按原來的工作性質(zhì)各干各的，業(yè)務(wù)整合操作難度較大，出現(xiàn)了機構(gòu)合并，人員難合并的現(xiàn)象。此外，原來的環(huán)保、安監(jiān)、國土、規(guī)劃等部門均有自身的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法人員，合并后外出執(zhí)行任務(wù)時，難以按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)履職，且難以界定履職主體的責(zé)任，導(dǎo)致出現(xiàn)履職不到位的現(xiàn)象。

（三）經(jīng)費難以保障。“四所合一”新機構(gòu)人員較多，業(yè)務(wù)繁雜，需要經(jīng)常下鄉(xiāng)，直接面對農(nóng)村群眾。但是落實履行職能所需的人員經(jīng)費、工作經(jīng)費及其必要的辦公設(shè)備、專業(yè)執(zhí)法裝備（如執(zhí)法記錄儀、攝像機）等相關(guān)保障難以落實。以上都需要一定的穩(wěn)定經(jīng)費保障，目前因經(jīng)費問題而經(jīng)常影響站里國土資源執(zhí)法巡查、安全生產(chǎn)檢查及環(huán)保等各項主要工作的有效開展。

（四）職權(quán)分配不清問題。“四所合一”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)建環(huán)保安監(jiān)站受到多重業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，存在管理秩序混亂、人事安排不明、權(quán)利義務(wù)配置不均等，比如原國土所直接受國土資源局領(lǐng)導(dǎo)，不歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，“四所合一”后經(jīng)費下?lián)芗霸O(shè)備歸屬問題較為混亂。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“四所合一”還沒有建立起一套完善的規(guī)章制度，使得日常開展工作仍然是各顧各所，工作起來貌合神離。

二、對今后“四所合一”綜合執(zhí)法工作開展的幾點建議。

（一）充實力量，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造一支全新的綜合執(zhí)法專業(yè)隊伍。一是縣級各業(yè)務(wù)主管部門通過多種渠道，采取多種形式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)。同時組織“四所”工作人員參加行政執(zhí)法證培訓(xùn)考試，做到持證上崗，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法工作具備“亮證執(zhí)法”的程序要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法更加規(guī)范化。二是根據(jù)編制情況及時通過公開招錄相關(guān)專業(yè)的技術(shù)人員，向“四所合一”注入新鮮血液，夯實專業(yè)隊伍。三是嚴格執(zhí)行有關(guān)加強抽調(diào)、借調(diào)人員管理的文件規(guī)定，合理調(diào)配人力資源，確?！八乃弦弧睓C構(gòu)正常運轉(zhuǎn)所需基本工作人員。四是整合盤活現(xiàn)有工作力量，推動“四所合一”機構(gòu)人員立足崗位練兵、崗位提高、崗位培養(yǎng)，盡量往“通才”方向發(fā)展，實現(xiàn)“一崗多責(zé)、一專多能”，充分發(fā)揮最大效用。

（二）切實落實經(jīng)費及相關(guān)配備，規(guī)范管理?？h級各相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門除了在業(yè)務(wù)、工作條件等方面繼續(xù)給予支持外，也應(yīng)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一起，采取有效措施，切實保障“四所合一”后履行職能所需的各種經(jīng)費和執(zhí)法設(shè)備。

（三）理清執(zhí)法主體，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法哨兵定位工作。一是縣級相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門要繼續(xù)加大國土資源、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)監(jiān)管、交通、林業(yè)等領(lǐng)域的簡政放權(quán)力度。對照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單以及上級委托、交辦等事項，逐條梳理明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構(gòu)的法定事項、受委托事項、主辦事項和協(xié)辦事項等。二是進一步理順上下級權(quán)責(zé)關(guān)系。上級機關(guān)委托“四所合一”承擔(dān)的事項，要簽訂委托協(xié)議，由受托方以上級機關(guān)名義在委托范圍內(nèi)行使相關(guān)職權(quán)。上級機關(guān)要加強對委托事項的監(jiān)管，并對受托方行使相關(guān)職權(quán)的行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。對上級機關(guān)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的職權(quán)或者明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助的事項，“四所合一”機構(gòu)應(yīng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好有關(guān)工作。

（四）進一步做好簡政放權(quán)，堅持聯(lián)合執(zhí)法與委托執(zhí)法相結(jié)合。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，全面梳理管理權(quán)限，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，明確“四所合一”應(yīng)負責(zé)的業(yè)務(wù)范圍，在關(guān)鍵領(lǐng)域進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，破解綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法的矛盾。

（五）提高人員待遇，激發(fā)執(zhí)法人員的積極性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所”是全額撥款的事業(yè)單位，實行的是管理和專技崗位及相應(yīng)的工資。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所”工作人員的工資都比較低下，建議有關(guān)部門在崗位設(shè)置和職稱申報時有所傾斜。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”主要從事綜合行政執(zhí)法工作的實際，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法人員崗位津貼。同時綜合執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員往往會遇到不安全因素危及人身安全，建議安排預(yù)算資金給予購買綜合執(zhí)法人員人身保險。提高“四所合一”執(zhí)法人員待遇，調(diào)動執(zhí)法人員積極性。

參考文獻：

1、《關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”改革的實施意見》（桂政辦發(fā)〔2018〕2號）

2、《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四所合一”機構(gòu)履職能力建設(shè)提升基層農(nóng)戶管控水平的若干措施》（廳發(fā)[2020]53號）