《預算管理一體化規(guī)范》解讀

陳鳳紅

摘要：財政部印發(fā)《關(guān)于預算管理一體化規(guī)范（試行）》原則、意義、內(nèi)容，預算與績效管理一體化。

關(guān)鍵詞：政府預算;部門預算

一、預算一體化實施背景及意義

為深入貫徹《預算法》和《預算法實施條例》，深化預算制度改革，加快建立現(xiàn)代預算制度，2020年3月初，財政部印發(fā)《預算管理一體化規(guī)范》，對財政業(yè)務提出規(guī)范性要求。《預算管理一體化規(guī)范》對預算管理一體化的定義是：以統(tǒng)一預算管理規(guī)則為核心，以預算管理一體化系統(tǒng)為主要載體，將統(tǒng)一的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，提高項目儲備、預算編審、預算調(diào)整和調(diào)劑、資金支付、會計核算、決算和報告等工作的標準化、自動化水平，實現(xiàn)對預算管理全流程的動態(tài)反映和有效控制，保證各級預算管理規(guī)范高效。預算管理一體化是全面深化預算制度改革的重要突破口，抓住了預算管理的薄弱環(huán)節(jié)和癥結(jié)所在，一體化系統(tǒng)建設的順利推進必將對今后財政預算工作產(chǎn)生重要而深遠的影響。

財政部要求預算一體化要全面綜合、規(guī)范統(tǒng)一、公開透明、標準科學、約束有力、分步實施。2020年3月16日，財政部印發(fā)《關(guān)于預算管理一體化規(guī)范（試行）實施有關(guān)事項的通知》，確定河北、大連、黑龍江、貴州、海南、青海6個地區(qū)作為《規(guī)范》先行實施試點地區(qū)，其他各省要在2021年5月底前實現(xiàn)一體化系統(tǒng)上線運行，并與國家系統(tǒng)對接要求。建立統(tǒng)一的預算管理一體化系統(tǒng)，不僅是財政信息系統(tǒng)的升級再造，更是預算管理制度改革的又一次深化，有利于實現(xiàn)財政資金全生命周期，實現(xiàn)資金跨層級流動的動態(tài)跟蹤;有利于實施全面的預算績效管理，為建立核心績效指標和標準體系并強化績效結(jié)果運用奠定了基礎(chǔ);有利于解決系統(tǒng)分散建設造成的業(yè)務規(guī)范不統(tǒng)一、技術(shù)標準不兼容問題，實現(xiàn)財政信息化一盤棋發(fā)展;有利于發(fā)揮財政大數(shù)據(jù)在財政管理、政策完善、決策優(yōu)化、風險預警等方面的積極作用，不斷提升財政管理規(guī)范化、資金監(jiān)管精準化、輔助決策科學化、財政信息化集約化水平。

二、預算一體化內(nèi)容、任務

預算一體化一共可以概括為五個方面的一體化，一是實現(xiàn)了政府預算管理一體化：實現(xiàn)逐級匯總編制真實、完整的全國預算，動態(tài)實時反映全國預算資源的分配、撥付、使用情況，并對非財力性轉(zhuǎn)移支付項目跟蹤問效;各部門預算管理一體化：二是各部門及所屬單位依法依規(guī)將取得的各類收入及其安排的支出納入部門和單位預算，執(zhí)行統(tǒng)一的預算管理制度;三是預算全過程管理一體化：強化順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制和逆向動態(tài)可溯的反饋機制，預算執(zhí)行結(jié)果及形成資產(chǎn)情況作用于以后年度預算編制，形成預算全過程的管理閉環(huán);四是項目生命周期管理一體化和預算數(shù)據(jù)管理一體化：對預算項目全生命周期實施管理，更好地統(tǒng)籌年度預算各類資源和未來財政收支，增強中期財政規(guī)劃對年度預算的約束，加強跨年度預算平衡;五是全國預算數(shù)據(jù)管理的一體化。實現(xiàn)各級預算數(shù)據(jù)生產(chǎn)和對接傳輸?shù)臉藴驶?，在此基礎(chǔ)上推動部門和單位預算信息與財政部門共享，以及全國各級預算數(shù)據(jù)的集中管理。完成一體化建設任務包括：（1）項目庫與預算項目生命周期機制，2000年中央啟動部門預算改革，逐步確立項目支出預算改革基本思路，項目庫的概念、管理理念和要求被提出逐步明確。在改革的過程中，財政部明確要求項目支出預算要實行項目庫管理。2012年黨的十八大和2013年黨的十八屆三中全會以來，隨著深化預算改革一系列新政策的出臺，項目庫在預算管理中的定位越來越清晰，重要性越來越凸顯。建立完善的項目庫是預算的重要基礎(chǔ)，規(guī)范項目庫是解決預算管理問題的關(guān)鍵措施。（2）建立統(tǒng)一的財政預算要素管理機制。包括預算支出標準、支出標準的分類、政府收支分類科目，和統(tǒng)一的會計科目。例如基礎(chǔ)信息：根據(jù)預算管理的要求所形成的預算管理對象或者管理要素，是按照標準化、規(guī)范性、一致性、完整性要求完成的（3）建立上下級政府間預算管理銜接制度。（4）建立政府預算、部門預算、單位預算銜接機制。（5）建立預算指標帳管理機制。支出指標有關(guān)管理文件參考《中央財政本級支出預算指標管理辦法》（財辦預【2007】12號）。（6）建立國庫集中支付管理制度。預算一體化制度下國庫集中支付制度包括賬戶管理、指標要素、收入與支出的預算執(zhí)行、轉(zhuǎn)移支付、預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控、預算執(zhí)行報表應用、會計核算、決算和報告。（7）建立資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余預算管理機制。結(jié)轉(zhuǎn)資金是指預算未全部執(zhí)行或者未執(zhí)行，下年需要按原用途繼續(xù)使用的預算資金。結(jié)余資金是指項目實施周期已經(jīng)結(jié)束，項目目標完成或者提前終止，尚未列支的項目支出預算資金;因項目實施計劃調(diào)整，不需要繼續(xù)指出的預算資金;預算批復后連續(xù)兩年未用完的預算資金。預算年度結(jié)束后，各部門、各單位對財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進行清理，對形成結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的原因進行分析說明，并報財政部門。財政部門對財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金進行確認，對結(jié)余資金收回財政統(tǒng)一管理。（8）建立單位資金管理機制。（9）建立預算管理與資產(chǎn)管理的銜接機制。管理流程：財政部將設置資產(chǎn)卡片標準格式和信息，地方財政按照標準格式開展資產(chǎn)管理;單位和資產(chǎn)管理部門維護相關(guān)信息，全面反映資產(chǎn)配置、使用、變動情況。（10）建立預算管理與債務管理的機制。財政部將填列各省地方政府債務限額信息;省級政府部門填列經(jīng)省級政府批準的本級、市縣地方政府債務限額;市縣財政部門接收債務轉(zhuǎn)貸信息并維護轉(zhuǎn)貸金額等信息。

按照財政部業(yè)務規(guī)范和技術(shù)標準，預算管理一體化逐步整合單位會計核算系統(tǒng)，銜接預算管理、預算執(zhí)行模塊，連通資產(chǎn)管理系統(tǒng)以及部門決算、財務報告等報告系統(tǒng)。市縣政府預算、部門預算、單位預算執(zhí)行結(jié)果的有機統(tǒng)一，保障決算報告的真實性和準確性，進一步提高單位財務管理的透明度。決算和財報的相關(guān)數(shù)據(jù)有一體化系統(tǒng)自動從預算指標賬、財政總會計賬、單位會計賬、基礎(chǔ)信息等方面獲取，自動生成部門決算、財政部門財務報告、國有資產(chǎn)報告等。實現(xiàn)單位會計核算信息的動態(tài)反映和集中存放，確保單位對財政資金的核算結(jié)果與財政總預算會計結(jié)果銜接一致。

三、預算與績效管理一體化

預算管理一體化建設在總結(jié)歷次財政預算改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，將制度規(guī)范與信息系統(tǒng)建設緊密結(jié)合，用系統(tǒng)化思維全流程整合預算管理各環(huán)節(jié)業(yè)務規(guī)范，通過將規(guī)則嵌入系統(tǒng)強化制度執(zhí)行力，為完善標準科學、規(guī)范透明、約束有力的預算制度提供基礎(chǔ)保障。

按照預算管理“放管服”改革要求，進一步落實部門預算績效管理責任，健全包括指標體系建立、績效目標編制、績效評價等在內(nèi)的閉環(huán)管理體系，將部門整體績效目標、整體績效自評情況隨預決算報人大，進一步提升部門整體履職成效和核心業(yè)務實施效果。 嚴格執(zhí)行人大批準的預算，預算一經(jīng)批準非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。對預算指標實行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現(xiàn)預算指標對執(zhí)行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購，嚴禁將國庫資金違規(guī)撥入財政專戶。堅持誰申請資金，誰編制目標;誰分配資金，誰審核目標;誰批復資金，誰批復目標;誰使用資金，誰監(jiān)控目標;誰管理資金，誰評價目標的原則，在優(yōu)化事前績效評估和績效目標管理模塊的基礎(chǔ)上，將績效監(jiān)控、績效自評嵌入預算管理一體化系統(tǒng)，推動預算績效全鏈條信息化管理，與預算管理深度融合。探索“大數(shù)據(jù)”技術(shù)在績效管理的應用，提高績效管理信息化水平和工作效率。

參考文獻：

[1]《關(guān)于預算管理一體化規(guī)范》