市域社會風險治理能力現代化的實現路徑

趙秋

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》將“社會治理特別是基層治理水平明顯提高，防范化解重大風險體制機制不斷健全，突發(fā)公共事件應急能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升，發(fā)展安全保障更加有力”作為提升國家治理效能的重要內容。作為國家治理現代化的基石，市域社會治理必須重視風險治理能力的構建，這需要我們針對市域社會在風險治理實踐中存在的不足，強化風險治理的整體性、精準性和聯(lián)動性，增強市域社會風險更具韌性。

一、對市域社會風險治理的理論認知

“市域”包含了城市行政區(qū)域的城市社區(qū)和城市所轄行政區(qū)域的城鎮(zhèn)社區(qū)和農村社區(qū)，這意味著市域社會風險治理既要重視城市社會內部的各類風險，還要關注城市空間之外基層社會治理中存在的矛盾和問題。在推進市域社會治理現代化的語境下構建市域社會風險治理能力，需要我們理解市域社會風險治理的概念，明確內涵。

（一）市域社會風險治理的概念

關于市域社會風險治理的概念，目前學界并沒有明確的定義，我們可以從市域社會治理、風險治理以及二者之間的內在關系來加以理解。

所謂市域社會治理，指在設區(qū)的市區(qū)域范圍內黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民等社會治理主體，運用黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等手段，化解社會矛盾、解決社會問題，達到促進社會和諧穩(wěn)定目的的一種樞紐性基層社會治理[1]。風險治理既是動態(tài)過程，也是系統(tǒng)方法，指的是通過確立風險背景、識別風險、評估風險進而采取相應措施削減或回避風險，降低危機發(fā)生的可能性或者限制危機的影響，其最大的特點是注重預防，而非在風險轉化為危機后采取被動的應急措施。就兩者關系而言，市域社會治理在國家治理和社會治理之間起著承上啟下的作用，是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級，是基層社會治理的中心環(huán)節(jié)。因此，風險治理是市域社會治理極為重要的一個方面，市域社會治理必須重視城鄉(xiāng)社會范圍內社會風險矛盾的有效解決。

綜上所述，我們可以將“市域社會風險治理”定義為在市域空間范圍內，黨委、政府、群體組織、經濟組織、社會組織、自治組織和公民等多元治理主體，以“預防性控制”為行動導向，通過發(fā)揮市域層級在政策環(huán)境、法制保障、社會參與和資源整合等方面所具備的能力和優(yōu)勢，有效地識別市域社會當中的各類傳統(tǒng)風險與新興風險，降低市域社會的脆弱性，提升市域社會韌性。其直接目標是防范和化解社會的矛盾風險，最終目標是為滿足人民美好生活愿望創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

（二）市域社會風險治理的特點

德國學者烏爾里希認為社會的現代性將人類置身“風險社會”;英國社會學家吉登斯則提出現代制度在某種程度上使整個社會面臨的風險呈現一種擴大的趨勢。因此，風險治理成為現代國家的一項重要使命。在邁向現代化的進程中，我國的社會風險治理一方面表現出現代社會風險治理的共性，另一方面也具有自身的特色。就市域層面而言，我國的社會風險治理有以下特點。

第一，風險治理理念的前瞻性。隨著社會的發(fā)展轉型，社會矛盾進入了高發(fā)期，突發(fā)事件層出不窮。黨的十九屆四中全會指出要“提高預測預警預防各類風險能力，增強社會治安防控的整體性、協(xié)同性、精準性”，強調“統(tǒng)籌安全與發(fā)展”。習近平總書記就防范化解重大風險也提出了“既要有防范風險的先手，也要有應對和化解風險挑戰(zhàn)的高招”[2]。在這樣的背景下，市域社會風險治理一方面要立足于國家治理體系現代化的宏大遠景，完善風險治理體系;另一方面也要充分發(fā)揮基層社會風險治理的兜底作用，把風險治理的關口前移，防止風險事件轉變?yōu)槲C和災難對社會的長遠發(fā)展造成傷害。

第二，風險治理邊界的模糊性。受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的影響，城鄉(xiāng)之間人口、資本、信息和資源的流動更加頻繁，城市與鄉(xiāng)村的邊緣界限在市域空間一元張力下不斷被稀釋。城鄉(xiāng)一體化的縱深發(fā)展使城區(qū)與農村之間的風險矛盾也打破時空邊界，突破了屬地管理的區(qū)分。處于市域社會治理主界面的城市不斷向處于邊緣的鄉(xiāng)村釋放風險，城市社會受到“回旋鏢效應”所帶來的風險治理挑戰(zhàn)。因此，作為城市社會風險治理與農村社會風險治理的融合體，治理邊界的模糊性成為市域社會風險治理的突出特點。市域社會治理實現“善治”，必須樹立起系統(tǒng)性的治理思維。

第三，風險治理主體的多元性。城市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村的資源要素在市域層面的融合交匯，使得社會風險極易被觸發(fā)并且復雜多變。不管是政府組織，還是市場組織和社會組織，在風險治理過程中都難免“失靈”。若不能及時控制風險、削減風險、轉移風險，風險累積到一定程度就會超出市域社會系統(tǒng)的承受能力，對市域社會造成難以預估的損害。市域社會治理既主張在縱向上打造善治指揮鏈，也強調在橫向上構建共治同心圓。在這樣的價值目標下，黨委、政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織和公民等多元治理主體能發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過打造“人人有責、人人盡責、人人享有”的社會治理共同體，建立起完善的市域社會風險防御體系。

第四，風險治理對象的復雜性。城市和鄉(xiāng)村是市域社會的一體兩面，市域風險治理不僅要關注城市系統(tǒng)的風險矛盾，還要承擔起基層社會的風險治理任務。復雜性理論認為，城市工業(yè)化和現代化水平越高，城市社會系統(tǒng)也會越來越復雜，導致城市不確定性迅速增加和風險不斷擴大[3]。城市社會已然是一個超大的復雜系統(tǒng)，而市域社會由于覆蓋城鄉(xiāng)，內源發(fā)性要素和促發(fā)性要素疊加耦合，內隱風險和外顯風險交織在一起[4]。傳統(tǒng)社會風險之外，交叉風險、新生風險、復發(fā)風險等非傳統(tǒng)風險治理任務也在增加，因此客觀來看，市域社會風險治理對象具有復雜性的特點。

二、以韌性理論檢視我國的市域社會風險治理

韌性（Resilience）意為回到原來狀態(tài)，也有人將之理解為“彈性”，這一詞最初源自自然科學領域，后來逐漸被引入社會學的研究系統(tǒng)中?？偨Y實踐可以發(fā)現，我國傳統(tǒng)的風險治理和應急管理模式已無法滿足新形勢下的風險治理需求，而韌性治理為風險與應急管理提供了新的現實路徑新。

（一）韌性治理視角下的市域社會風險治理能力現代化

韌性理論在20世紀80年代前后被引進災害社會學科領域后，學界對韌性治理的研究出現了“能力恢復說”“擾動說”“系統(tǒng)說”和“提升能力說”等代表性觀點，它們對韌性治理的概念界定都強調吸收外界擾動、學習和再組織、快速恢復正常和軟硬件應對能力[5]，這與國際韌性聯(lián)盟對“韌性”本質的歸納基本一致[6]。綜上，從韌性治理的視角出發(fā)，市域社會風險治理能力現代化有著如下內涵。

第一，風險治理過程的適應和抗逆能力。市域社會風險治理不僅僅限于風險應對，它還包括確立風險背景、識別風險性質、評估風險要素等環(huán)節(jié)，是一個動態(tài)性的治理過程?，F代社會人類無法回避風險，只能去適應它并與之共生。將韌性治理的概念嵌入市域社會風險治理，市域社會能夠在復雜的治理環(huán)境中，抵抗各種致災因子對城市區(qū)域和農村社會的擾動和沖擊，從而降低市域社會在風險應對過程中的脆弱性，維系其功能的正常運轉，從而保證市域社會經濟發(fā)展和社會結構穩(wěn)定。

第二，風險治理系統(tǒng)的控制和復原能力。風險控制是指風險管理者采取各種應急措施和方法確保風險處理工作按計劃進行，力圖將風險事件造成的損失控制在最小范圍內[7]。市域社會風險治理能夠在充分把握城鄉(xiāng)社會深度融合發(fā)展客觀規(guī)律的基礎上，通過強化自身風險認知能力和風險溝通能力，以科學的風險思維，建立起完善的社會風險治理體系，在風險、危機和災害面前取得主導權和控制權。同時，市域社會未必能夠成功預防所有的風險事件，韌性的風險治理系統(tǒng)注重系統(tǒng)內部各個子系以及系統(tǒng)內外環(huán)境的聯(lián)合和互動，即使風險預防失敗，市域社會也能夠從危害化和損失中迅速恢復。

第三，風險治理主體的組織和學習能力。組織學習指的是組織成員不斷發(fā)現并糾正錯誤進而回應組織內外部環(huán)境變化的全過程，整個組織學習的過程旨在適應環(huán)境、調整偏差、保持優(yōu)勢進而實現組織的長期效能和生存發(fā)展[8]。韌性視角下，市域社會風險治理主體能夠根據市域社會風險生成的邏輯，思考如何吸收風險因素對市域社會所造成的擾動，并且使之恢復到原來的狀態(tài)。同時，也會以此為契機對現狀進行反思，深入探究風險事件和危機事件背后的根本原因，汲取風險治理教訓，總結風險治理經驗，在此基礎上實現制度變遷和政策優(yōu)化。

（二）市域社會風險治理能力現代化的實踐反思

在韌性治理框架內，市域社會風險治理：一是強化整體性，注重從風險防范、危機處置再到災后恢復的全過程管理;二是追求精準性，力求通過對市域范圍內的風險要素進行精準識別，并采取針對性的措施予以應對;三是具有聯(lián)動性，重視風險治理的主體的協(xié)同聯(lián)動。非典事件以來，雖然我國建立起了“統(tǒng)一指揮、專場兼?zhèn)?、反應靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結合”的應急管理模式，但具體到市域層面，尤其是縱觀市域社會的風險治理實踐，可以看出目前市域社會風險治理韌性不足，對風險治理能力的現代化形成了掣肘。主要表現在以下三個方面。

首先，協(xié)同高效的治理體系還未形成。市域社會風險治理本質上是市域社會治理現代化在風險和應急管理領域的延伸，它也需要構建以基層黨組織建設為統(tǒng)領、政府治理為主導、居民需求為導向、多元化參與為補充的多元治理格局。然而，條塊分割的風險治理體制，導致黨政部門只關注本部門和本層級的風險治理任務;碎片化的風險治理模式，使得風險治理的重心仍舊停留在應急處置和事后恢復;分散化的風險治理邏輯，造成風險治理過程中政企社的全方位互動和全能力建設缺位，市域社會風險治理因而缺乏整體性。

其次，治理資源的整合能力仍舊較弱。市域社會治理的資源整合指在多主體共同行動的市域社會治理現代化網絡中，通過諸多途徑將依附于不同行動主體的治理資源進行鑒別、選取、配置、匯整，使不同來源的治理資源有機結合，形成多元行動主體協(xié)同的社會治理合力[9]。市域社會風險跨越時間邊界、行政邊界和功能邊界，資源的共享性和整合性對風險治理效能具有舉足輕重的影響。然而，由于市域社會在縱向上串聯(lián)起城市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等不同層級，橫向上并聯(lián)起黨委、政府、企事業(yè)單位、群團組織、社會組織、自治組織、公民等多元主體，有限的風險治理資源散布在不同的層級和主體上。風險治理資源分配不均衡、資源利用效率低下也是導致風險治理精準性不夠的肇因之一。

再者，面向風險的組織學習機制尚不完善。組織學習的目的在于通過風險治理實踐的總結反思，改進政策制度或改變組織架構從而提升風險治理效能。然而，市域社會作為風險治理最為直接有效的治理層級，還沒有建立起韌性的組織學習機制，這主要表現在兩個方面：一是面向風險的組織學習機制缺乏整體設計，沒有制度性的約束和規(guī)范，市域社會治理的各個主體往往在風險轉化為現實危機事件后“一事一學習”，自主學習的覺悟不夠高。二是面向風險的組織學習機制呈現碎片化的特征，具體指由于部門壁壘、信息鴻溝等原因，市域社會風險治理對風險事件和危機事件的學習比較片面，且以靜態(tài)學習為主，無法適應風險治理環(huán)境的變化，而多元治理主體協(xié)同聯(lián)動不夠與之亦密切相關。

三、市域社會風險治理能力現代化的實現路徑

從韌性治理的視角出發(fā)，風險、災害和危機不再被視作一種“傷害”，而是治理體系與能力局部結構的不良反應[10]。消解這種“不良反應”給市域社會風險治理所帶來的挑戰(zhàn)，則需要提升市域社會風險治理的韌性，補齊市域層面在風險治理過程中存在的短板，實現市域社會風險治理能力現代化。

（一）構建多元治理格局

市域社會是直接對風險進行有效治理的關鍵層級，在復雜多變的風險治理場景中，市域社會需要具備迅速反應的能力，要有足夠的精力和資源確保在風險治理的全過程能及時有效地吸收、處置風險，從而強化對風險的適應和抗逆能力。實現這一目標，市域社會必須在縱向到底、橫向到邊的社會治理體制中，構筑以黨委為領導核心，以政府、群團組織、經濟組織、社會組織、自治組織、公民等為多元行動主體共同參與的社會治理共同體。也就是說，市域社會需要突破原有社會治理模式以政府為單一治理主體的弊端，使多元風險治理力量形成強大合力。

第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)風險治理，突出黨建引領下風險治理的整體性。在中國特色社會主義國家治理場域中，黨組織發(fā)揮著統(tǒng)領全局的作用。確保市域社會風險治理的整體性和規(guī)范性，必須保證黨組織的統(tǒng)合治理功能。第二，完善治理責任體系，促進政府與社會間的增權賦能。市域政府要明確政府組織和非政府組織在風險治理中的職責權限，實現風險治理領域的“放管服”，改變“單打獨斗”的治理習慣，樹立縱橫聯(lián)動的風險治理理念，大力培育壯大社會組織，完善公民參與市域社會風險治理的機制體制。第三，健全治理制度環(huán)境，凸顯市場組織風險治理的協(xié)同能力。市域層面應制定相應的政策制度，充分釋放市場經濟的作用，因為市場主體既是社會風險振幅的嗅覺器，也是社會風險覺察的探索者，還是社會風險來源的制造者，更是社會風險治理的合作者[11]。

（二）加強治理資源整合

不管是風險信息的收集和監(jiān)測，或是風險事件的識別和評估，還是風險危機的應對和處置，都需要人、財、物、數據以及技術等各種資源的有力支撐。市域社會把握著矛盾風險的風向標，對解決社會難點熱點痛點問題、對應對突發(fā)緊急性公共事件等都有著有利的資源優(yōu)勢，是防范和化解社會矛盾與風險的關鍵層級[12]。如果不能對資源進行有效整合，多元治理主體就難以在風險治理過程中達成共識進而采取一致行動。提升市域社會風險資源整合能力，可以從治理資源的配置政策、配置結構和配置手段三個方面著手。

第一，制定市域社會風險治理資源整合的政策。市域社會要根據所轄城鄉(xiāng)社會風險治理特點制定相應政策，一方面提升城市綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，另一方面也要將風險治理資源下沉到社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村等基層治理單位，以打破以往城鄉(xiāng)二元治理結構和科層式治理體制對資源整合的束縛。第二，優(yōu)化市域社會風險治理資源整合結構。這意味著要立足于市域社會治理現代化的整體規(guī)劃，明確城鄉(xiāng)黨委和政府在資源配置中的職責權限，強化風險治理組織的資源整合權和協(xié)調權，同時完善市場、社會和公民參與資源整合的機制。第三，豐富市域社會風險治理資源整合手段。事實上，除了可以發(fā)揮政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手”，市域社會還可以將“智治”手段引入市域社會風險治理的全過程，也就是通過大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等技術提升資源整合的智能化和信息化水平。

（三）優(yōu)化組織學習機制

在城鄉(xiāng)要素集結交錯、相互作用的影響下，市域社會的風險生成和發(fā)展機制日益復雜。韌性視角下，組織學習機制是確保市域社會治理得以長效推進的動力之源。從“災難”“事故”和“事件”走向風險治理能力的“現代化”，市域社會需要根據風險治理的需求，加強組織學習機制的整體設計，解決現有組織學習機制中存在的靜態(tài)化、片面化和碎片化的問題，從而使組織學習機制能夠對市域社會風險治理實踐產生舉一反三的作用。為此，可以從主體、內容、模式和觀念四個方面入手。

就組織學習的主體而言，改變風險治理責任部門的單一學習，轉向社會共同參與的集體學習。換言之，要打破市域社會風險治理不同主體間的信息共享壁壘，在協(xié)同合作的風險治理網絡中，對風險進行多主體多角度的審視和學習。就學習內容而言，改變對單一種類風險的組織學習，轉向對全種類風險的組織學習。新形勢下，市域社會風險治理需要直面城鄉(xiāng)社會各種類型的風險和危機，不同災種的治理規(guī)律應成為組織學習的核心內容。就學習模式而言，轉變事后的靜態(tài)學習模式，轉向風險治理全過程的動態(tài)學習模式。也就是說應當將組織學習機制貫穿到風險治理的每一個環(huán)節(jié)，根據風險治理在不同階段表現出來的特征，及時調整風險治理策略，總結經驗教訓并靈活運用。就學習觀念而言，改變被動地組織學習觀念，轉向主動的組織學習觀念。通過宣傳教育等方式，在市域社會普及安全文化知識和應急技能，改變傳統(tǒng)的應急處置思維，強化風險主體主動對風險進行防控和防范的意識和習慣。

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作? 者：中共重慶市委黨校行政管理碩士研究生

責任編輯：鐘學麗