重大公共危機中社會組織參與 基層協(xié)同治理運行機制研究

劉清華 包進

公共危機是指來自內(nèi)外部的各種不確定性因素造成的各類突發(fā)事件，該事件使社會大眾的安全、財產(chǎn)等面臨嚴(yán)重威脅[1]。新型冠狀病毒肺炎在2020年以極快速度蔓延全球，極大地威脅了人們的生命安全，演化成一場大型的綜合公共危機，表現(xiàn)出復(fù)雜性、突發(fā)性、危險性等一系列特點。如何有效地應(yīng)對這場疫情危機成為各個國家的首要目標(biāo)，而緊缺物資的采購和調(diào)度成為地方政府疫情防控的短板。因此，跨領(lǐng)域跨主體的協(xié)同治理就顯得尤其重要。

治理主體可以是政府組織，也可以是社會組織。社會組織是指政府部門與市場以外的非政府或非營利的組織和團體。多元主體參與公共危機治理，能夠有效整合社會資源實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進一步提高公共危機的治理效率。在多元主體的協(xié)同治理中，占主導(dǎo)地位的主體具備有效協(xié)調(diào)能力是發(fā)揮協(xié)同作用的基石，即協(xié)作治理能力是一種稀缺的能力，在應(yīng)對公共危機時會發(fā)揮重要作用。基于公共危機背景下的協(xié)作治理是由政府基層組織為主多個社會組織參與，以協(xié)商為決策過程來應(yīng)對公共危機的治理安排[2]。著眼于應(yīng)對公共危機的特殊價值，本文將從社會組織參與基層協(xié)作治理的優(yōu)勢、存在的問題以及實現(xiàn)路徑進行闡述，系統(tǒng)分析公共危機中社會組織參與基層協(xié)同治理運行機制的具體圖景。

一、社會組織參與基層協(xié)同治理的優(yōu)勢

（一）快速整合社會資源

當(dāng)前發(fā)生的公共危機事件呈現(xiàn)多樣性、高復(fù)雜性的特點，僅依靠政府組織的應(yīng)對方式越來越不能適應(yīng)現(xiàn)實需求。在短期內(nèi)應(yīng)對公共危機事件，地方政府可以獨立進行信息處理和物資調(diào)配，但隨著影響范圍的擴大和事件情況的復(fù)雜化，基層政府組織只能盡最大努力解決問題防止事態(tài)擴大，同時向上級組織匯報情況并等待反饋幫助。而上級在短時間內(nèi)由于信息不對稱，很難統(tǒng)籌全局做出合理的決策，導(dǎo)致資源配置的低效率。與政府組織相比，社會組織結(jié)構(gòu)相對簡單，信息傳遞在橫向和縱向都更快，能在更短的時間內(nèi)動員社會各界力量，整合公共危機治理中所需的資源[3]。

（二）提高危機應(yīng)對速度

社會組織在組織結(jié)構(gòu)上相對扁平化，組織層級較少，信息傳遞路徑短，因此信息傳遞快、決策路線短。即社會組織能在危機發(fā)生后利用獲取到的信息，快速做出應(yīng)對決策進行資源調(diào)配[4]。因此，在社會組織的參與下，政府組織所面臨各方面資源上的巨大壓力可以得到緩解，使得政府組織能在更充足的時間和精力下做出更合理的決策。

（三）提升應(yīng)對決策的質(zhì)量

社會組織跟公眾接觸更密切，能更輕易察覺被政府組織所忽視的問題并采取相應(yīng)的措施。因此，重大公共危機中社會組織參與基層的協(xié)同治理就顯得十分必要，既緩解了政府組織資源緊缺的壓力，也促進了政府決策的全面性，使得公共危機事件得到有效應(yīng)對[5]。因此，在應(yīng)對公共危機過程中，多元主體間的有效協(xié)同比單一政府治理的結(jié)果更為高效。

二、社會組織參與基層協(xié)同治理存在的問題

（一）缺乏分工與合作

由于公共危機呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性和破壞性的特點，而單一主體的力量有限，為了更好地應(yīng)對公共危機，需要大量的社會組織參與到基層協(xié)同治理過程中來。由于社會組織并非為政府組織的行政下屬機構(gòu)，各社會組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)及資源配置均不相同，因此需要統(tǒng)一管理。但關(guān)于社會組織在公共危機管理中需要承擔(dān)的職責(zé)和具體工作內(nèi)容，政府組織并沒有進行明確的界定，同時缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和安排，有時會造成社會組織與政府組織各自為戰(zhàn)，造成在危機治理中資源的低效率配置。

（二）信息不對稱

公共危機事件發(fā)生后，伴隨著大量零散的危機信息，政府組織由于其層級嚴(yán)格的科層組織，各層級能通過等級鏈傳遞相關(guān)信息。而通常情況下，政府與社會組織之間存在組織壁壘，信息的溝通與傳遞相對較少，使得社會組織不能在最短時間內(nèi)共享政府方面獲得的信息，在時間緊迫的情況下，只能依靠自身獲得的信息做出應(yīng)對決策。

（三）缺乏公信力

社會組織來源于社會組織參與基層協(xié)同治理過程中，政府并未賦予社會組織行政權(quán)力，也未對社會組織可以承擔(dān)的任務(wù)進行明確的分工。因此，在公共危機治理過程中，社會組織的影響力有限，難以對公眾形成號召力，使得社會組織在開展工作的過程中難以為繼。

三、社會組織參與基層協(xié)同治理模式的構(gòu)建

組織應(yīng)對外部環(huán)境變化的關(guān)鍵是溝通，外部環(huán)境一直處于大量信息的包圍之中，因此組織必須具備從外部環(huán)境獲取信息，并及時處理信息的能力[6]。應(yīng)對公共危機的協(xié)同治理模式強調(diào)協(xié)作，即在實現(xiàn)共同目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過互為導(dǎo)向的多元主體間的信息溝通來配置自身的資源，協(xié)調(diào)各自的行動，完成資源整合實現(xiàn)協(xié)同。

從多元主體到實現(xiàn)協(xié)同是逐步進展的過程，即不同治理主體在一定程度的獨立和平等上，基于同一個目的建立互為補充的關(guān)系，通過信息溝通實現(xiàn)主體互動，進一步通過監(jiān)督機制實現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)。其理論模型如圖1所示。

（一）主體多元：明確協(xié)作職責(zé)

主體多元是構(gòu)成多元社會主體協(xié)同實現(xiàn)的前提，通過多元主體間的優(yōu)勢互補、資源共享來解決發(fā)生的公共議題。本文將應(yīng)對重大公共危機協(xié)同治理的主體劃分為政府基層組織和社會組織兩類。各地社會組織在當(dāng)?shù)囟季哂写罅康娜肆Y源和信息數(shù)據(jù)，能夠在公共危機發(fā)生的早期起到不可替代的作用。因此，社會組織與政府基層組織協(xié)同治理能夠?qū)崿F(xiàn)資源整合，解決在公共危機的應(yīng)對當(dāng)中政府基層組織在早期面臨的信息不對等的困境。

多元主體是相對獨立和平等的關(guān)系，相對獨立是指各主體能夠在一定范圍內(nèi)自主分配資源;相對平等指的是各主體間不是行政隸屬關(guān)系，而是一種合作的關(guān)系。雖然政府組織在治理過程中不是唯一主體，但仍居于主體地位，需要承擔(dān)更多的責(zé)任。政府作為代表公眾利益的權(quán)威機構(gòu)，在協(xié)同治理過程中進行統(tǒng)籌規(guī)劃，負(fù)責(zé)資源投入和信息公布。重大公共危機中社會組織參與基層協(xié)同治理模式從主體的多元性出發(fā)，強調(diào)政府組織應(yīng)當(dāng)由大包大攬的觀念轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同治理的開放式態(tài)度，利用其公信力和權(quán)威鼓勵更多的社會組織充分地參與進來;建立政府與社會組織協(xié)作參與的制度通道，構(gòu)建合作與信任的多元互動關(guān)系。

重大公共危機事件具有突發(fā)性和緊急性，故保證信息暢通和物資供應(yīng)十分重要，進而需要相應(yīng)的物資儲備和技術(shù)保障。因此，政府可將原來由基層政府組織獨立完成的物資籌備和技術(shù)支持事項，適度交給有能力的企業(yè)來承擔(dān)，基層政府組織進行統(tǒng)籌管理。在社會組織協(xié)同治理過程中，有效的分工協(xié)作是提升效率的關(guān)鍵。政府需要明確各方組織承擔(dān)的任務(wù)、職責(zé)等事項。簡而言之，在應(yīng)對公共危機中政府需整合社會資源，開放參與路徑，明確協(xié)作職責(zé)。

（二）信息溝通：避免信息孤島

多元主體參與產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)的前提是整合各主體的資源，以整個社會的利益為目標(biāo)，在協(xié)作過程中對具體工作內(nèi)容所需的資源進行有效配置。一個組織決策是否合理高效，取決于它是否能夠在最短的時間內(nèi)收集、整理和分析相關(guān)信息。故而、在討論重大公共危機中社會組織參與基層協(xié)同治理之前，必須考察在協(xié)作過程中涉及的主要工作內(nèi)容，即有效的危機信息溝通，包括危機信息的收集、加工、發(fā)布與反饋。危機信息是應(yīng)對公共危機的核心內(nèi)容，及時對危機信息進行處理及傳遞是高效應(yīng)對公共危機的前提條件。

一是信息收集。信息收集作為信息快速傳遞過程的前提至關(guān)重要，需要專業(yè)的信息部門以及專業(yè)的人才對潛在的風(fēng)險信息進行甄別和整理。對于公共危機來說，隨著事件的發(fā)展會出現(xiàn)大量的信息，因此在信息收集過程中需要對信息進行篩選，對事件的演變進行實時監(jiān)測，適時對資源的配置進行調(diào)整。在多元主體的互動下，各政府基層組織不再是簡單地對當(dāng)前的信息進行整理，而是能夠借助社會組織的資源對事件發(fā)展進程中的信息進行實時收集，并及時向社會組織及公眾公布信息。

二是信息加工。公共危機具有突發(fā)性和緊急性的特點，原始信息只有在進行加工以后才能更大地發(fā)揮危機信息的價值。基層政府組織需要在第一時間內(nèi)對社會組織提供的危機信息進行歸類與整理，將雜亂無序的信息流轉(zhuǎn)化為有序的信息流;同時對危機信息進行專業(yè)化分析，快速對危機事件進行判斷，做出正確的應(yīng)對決策。

三是信息發(fā)布。公共信息的發(fā)布是指以信息提供者為起點，通過信息載體和傳播媒介將信息傳遞給公眾的過程。公共危機具有緊急性和高傳播性的特點，任何信息發(fā)布的延遲和歧義都會帶來不可估量的不利影響。因此，在信息公布過程中除了強調(diào)時效性問題以外，還應(yīng)整合社會組織的資源，全方位、多層次地開展宣傳，保障社會公眾能及時得到風(fēng)險信息以便做出應(yīng)對。在信息不斷傳遞的過程中，既要打破不同組織間的壁壘，又要有效率地傳遞信息，實現(xiàn)信息在各主體間的共享，逐漸建立起行政部門和社會組織之間的協(xié)同關(guān)系，加快信息傳遞的效率。

四是信息反饋。在公共危機信息傳遞過程中，政府基層組織與社會組織的溝通是持續(xù)開展的，對社會組織提供的信息進行整理提取，是信息溝通活動高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)[7]。公共危機的突發(fā)性會使公眾產(chǎn)生不同程度的恐慌心理，公眾會迫切地希望得知關(guān)于事件的具體信息以及政府將會采取的應(yīng)對措施。而在自媒體時代，網(wǎng)絡(luò)媒體具有信息量大、傳播速度快、受眾面廣等特點，為謠言傳播創(chuàng)造了有利條件。因此，需要建立信息反饋機制，及時對謠言進行監(jiān)控和引導(dǎo)，避免負(fù)面輿情的擴散。

（三）監(jiān)督機制：提高公信力

協(xié)同是在各部門之間建立適當(dāng)?shù)穆?lián)系，以便實現(xiàn)共同的目標(biāo)。公共危機高復(fù)雜性的特點使得直接監(jiān)督治理過程難以開展，在很大程度上可以用標(biāo)準(zhǔn)化來替代，這樣許多問題就可以在較低層次上得以解決。政府基層組織可以通過計劃和反饋來協(xié)同應(yīng)對，即制定一套監(jiān)督機制：過程標(biāo)準(zhǔn)化、成果標(biāo)準(zhǔn)化和技能標(biāo)準(zhǔn)化。過程標(biāo)準(zhǔn)化指在信息溝通過程中完成規(guī)定任務(wù)的詳細安排;當(dāng)信息溝通過程中具體的工作內(nèi)容無法確定時，政府基層組織可以提出標(biāo)準(zhǔn)化成果，對需要進行的工作確立明確的目標(biāo)?；蛘?，當(dāng)具體的工作內(nèi)容和擬達到的目標(biāo)都無法確立時，政府基層組織就可以確立標(biāo)準(zhǔn)化技能，使社會組織在協(xié)同治理中可以被公眾信任，獨立實現(xiàn)目標(biāo)。社會組織根據(jù)事先確立三種標(biāo)準(zhǔn)化方法，可以獨立完成相關(guān)任務(wù)，協(xié)助政府基層組織合理地應(yīng)對公共危機。

四、結(jié)論

隨著公共危機問題的高度復(fù)雜化，僅依靠政府已經(jīng)無法高效地應(yīng)對重大公共危機治理工作，即想要更有效地應(yīng)對重大公共危機，需要社會組織參與治理工作。但協(xié)同治理并不僅僅是多元主體的簡單聯(lián)合，而是各主體進行有效協(xié)同實現(xiàn)優(yōu)勢互補。因此，協(xié)同治理的重點不是有更多的主體加入，而是使各主體間的資源整合重新配置，以發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。這需要在協(xié)同治理的目標(biāo)下構(gòu)建多主體協(xié)同路徑，在各主體的交互中實現(xiàn)信息協(xié)同和資源協(xié)同。本文分析了公共危機協(xié)同治理從主體多元、主體互動、監(jiān)督機制到實現(xiàn)協(xié)同的發(fā)展過程，探索協(xié)同治理模式實現(xiàn)的路徑，以期為我國公共危機協(xié)同治理提供理論基礎(chǔ)。

基金項目：重慶市教委科學(xué)技術(shù)研究項目“重大公共危機背景下社會組織參與基層協(xié)同治理機制研究”（項目編號：KJZD-K202002001）;重慶市社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“基于智慧城市視角的重慶市老舊社區(qū)協(xié)同治理機制創(chuàng)新研究”（項目編號：2019QNGL28）;重慶市教委人文社會科學(xué)研究項目“智慧城市視閾下的重慶市老舊社區(qū)協(xié)同治理模式創(chuàng)新研究”（項目編號：19SKGH229）;重慶師范大學(xué)涉外商貿(mào)學(xué)院‘中青年骨干教師培養(yǎng)計劃專項經(jīng)費資助項目（項目編號：ZGKY2018002）階段性研究成果。

參考文獻：

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[7]馮湘君，蔣冠.公共危機管理中政府面向公眾的信息溝通機制探析[J].情報資料工作，2010（6）：42-46.

作? 者：劉清華，重慶對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師

包 進，重慶對外經(jīng)貿(mào)學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：張 波