對“一把手”的監(jiān)督仍是當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵

夏鎮(zhèn)龍

加強黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，是當(dāng)前政治生態(tài)環(huán)境下黨的一項重要任務(wù)，也是保持黨的先進性和純潔性，貫徹全面從嚴(yán)治黨重大戰(zhàn)略的根本方針。

我國反腐敗斗爭已經(jīng)取得壓倒性勝利，但如何進一步加強對領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”等地方領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力監(jiān)督，仍然不可松懈。在新形勢下如何進一步加強對“一把手”的監(jiān)督？近日，西北政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師姬亞平（以下簡稱“姬”）對本刊記者（以下簡稱“記”）進行了剖析。

必須一如既往加強對“一把手”的監(jiān)督

記：從目前的趨勢來看，黨中央對“一把手”的監(jiān)督正在進一步加強？

姬：是的，我們黨對反對腐敗從不含糊，尤其是黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭更是進一步從嚴(yán)從緊，所取得的反腐成績也是有目共睹的。我們的反腐敗斗爭，尤其注重牢牢抓住“一把手”這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)律檢査委員會第二次全會上強調(diào)，“要堅持抓關(guān)鍵少數(shù)和管絕大多數(shù)相統(tǒng)一，既對廣大黨員提出普遍性要求，又對‘關(guān)鍵少數(shù)特別是高級干部提出更高更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，進行更嚴(yán)的管理和監(jiān)督”，這是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督的強調(diào)，也指出了“一把手”監(jiān)督仍是當(dāng)前加強黨內(nèi)監(jiān)督的重點。

加強黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督，是當(dāng)前政治生態(tài)環(huán)境下黨的一項重要任務(wù)，也是保持黨的先進性和純潔性，貫徹全面從嚴(yán)治黨重大戰(zhàn)略的根本方針。把各級黨委“一把手”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點對象，是貫徹全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，中央出臺了一系列全面貫徹從嚴(yán)治黨的紀(jì)律法規(guī)，對于當(dāng)前環(huán)境下打擊貪污腐敗、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活和完善黨內(nèi)監(jiān)督體系起到了極大的作用。

記：近年來查處的腐敗案件，不乏“一把手”等領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗身影，甚至是一些堪稱“老虎”的腐敗領(lǐng)導(dǎo)干部。

姬：正如大家所熟知的，我們黨歷來嚴(yán)查腐敗，尤其是黨的十八大以來，黨中央將反腐敗斗爭上升到前所未有的高度，查處了大量貪腐官員，其中就有不少腐敗的“一把手”。

但由于我們黨內(nèi)現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督體制仍有待進一步完善，再加上個別地方實踐中 ?受 ?政策、法規(guī)執(zhí)行不力的影響，有的地方、有的部門對地方領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨委“一把手”的監(jiān)督仍存在著一定程度的“難監(jiān)”“虛監(jiān)”“弱監(jiān)” 現(xiàn)象，致使在一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”這個群體成為腐敗高發(fā)群體。在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部的級別越高，監(jiān)督難度越大，進而成為監(jiān)督中的一個薄弱環(huán)節(jié)。

所以說，從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵是從嚴(yán)治“吏”，也就是掌握公權(quán)力的黨員干部，“吏治腐敗”是最大的腐敗。只有不斷加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督，才能真正貫徹落實“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的大政方針。

多種因素可能導(dǎo)致“一把手”權(quán)力尋租

記：從權(quán)力監(jiān)督和制約的角度來看，您認(rèn)為一些“一把手”領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力的原因有哪些？

姬：一是有的地方“一把手”的權(quán)力過分集中。在黨委書記全面主持黨委會和常委會工作這樣一種制度模式下，“一把手”長期處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，擔(dān)負(fù)著全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，一些地方的“一把手”掌握著最為核心的人事權(quán)、財政權(quán)、決策權(quán)和資源配置權(quán)，甚至包括個別“一把手”還掌握著一定的司法權(quán)。

如果這些權(quán)力高度集中，往往就會使“一把手”不僅可以輕易操縱本單位所負(fù)責(zé)的公共政策制定和公共資源分配，干預(yù)地方經(jīng)濟社會運行，還掌握著整個某個地方系統(tǒng)內(nèi)部的黨政機關(guān)，甚至是司法機關(guān)的干部人事任免權(quán)，這也造成有的地方一旦“一把手”出現(xiàn)腐敗問題，就會出現(xiàn)“塌方式”腐敗的局面。

二是有的地方“一把手”權(quán)力行使缺乏制約。個別“一把手”對民主集中制缺乏正確的認(rèn)知，在心理層面對這一制度缺乏認(rèn)同度尤其是高級領(lǐng)導(dǎo)干部和青年干部，將民主集中制錯誤地理解為“民主是虛，集中是實”，習(xí)慣于以個人意志替代集體意志，等級觀念嚴(yán)重，個人主義膨脹，排斥監(jiān)督，通過各種手段鞏固自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，個別“一把手”甚至在重大問題的決策和重要干部的任免上不經(jīng)過班子成員醞釀和討論就做出決定，以書記辦公會意見代替常委會意見，以個人意見代替書記辦公會意見，忽視黨委內(nèi)部其他成員的意見。

三是個別地方權(quán)力監(jiān)督體系不暢。有的地方對上級監(jiān)督出現(xiàn)了過度依賴巡視組的問題，從而導(dǎo)致其他監(jiān)督主體積極性減弱;同級監(jiān)督中，同級黨委其他成員幾乎是無法起到監(jiān)督作用;下級監(jiān)督中，下級監(jiān)督主體意識薄弱，渠道有限而對于那些掌握了上級領(lǐng)導(dǎo)違法犯罪線索的普通黨員干部來說，如何將線索上交給“一把手”的上級機關(guān)，就顯得非常重要。此外，在個別地方或部門、單位，外部監(jiān)督往往無法得到有效保障。

記：有人認(rèn)為，“一把手”腐敗案頻發(fā)也與監(jiān)督對象的“主觀屬性”相關(guān)。您能就此類觀點做出分析嗎？

姬：“一把手”的“主觀屬性”與其腐敗案的關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在三個方面。一是身份屬性發(fā)生沖突?！耙话咽帧睋碛凶鳛槠胀ü竦淖匀蝗巳烁窈忘h員身份帶來的黨員人格的雙重身份，有的時候，二者在思想觀念、行為表現(xiàn)、規(guī)范約束等方面往往存在較大差異，如果“一把手”干部手中的權(quán)力難以受到有效監(jiān)督和制約，自然人人格中的貪婪、欲望等因素不斷釋放，忘記理想信念，缺乏精神之鈣，會導(dǎo)致黨員的身份和權(quán)力成為其謀求自身利益的工具。

二是個體的逐利性?！耙话咽帧弊鳛楣矙?quán)力的擁有者，在行使公權(quán)力的過程中，本應(yīng)堅持公共利益最大化的原則，將私權(quán)置于公權(quán)之下。但具有“經(jīng)濟人”屬性的“一把手”們也往往面臨利益取舍的問題，一些“一把手”在行使權(quán)力的過程中也會追求個人利益的最大化，自利的天性使得“私權(quán)”與公權(quán)兩種權(quán)力觀念錯位，公權(quán)成為“私權(quán)”得以實現(xiàn)的工具，權(quán)錢交易等腐敗行為隨之產(chǎn)生。

三是價值觀念的異變。有的“一把手”們在權(quán)力欲望腐蝕作用下，伴隨著受外部環(huán)境的影響和自我約束心理的削減，會在心理上發(fā)生一定的扭曲和失衡，再加之僥幸心理作祟，理想信念逐步喪失，價值觀也因此一步步被扭曲。

記：客觀來說，一些“一把手”之所以腐敗，與外部環(huán)境的負(fù)面沖擊也密不可分。您認(rèn)為外部環(huán)境的負(fù)面沖擊主要表現(xiàn)在哪些方面？

姬：一是受傳統(tǒng)文化糟粕思想的影響。受到長期封建專制統(tǒng)治思想影響，其中一些傳統(tǒng)的政治文化糟粕仍在當(dāng)今的政治生活和公務(wù)人員的政治行為中產(chǎn)生負(fù)面影響，包括腐敗案例中表現(xiàn)出來的“官本位”思想、“人治”觀念、“家長制”觀念、“宗族”觀念，以及“一人得道雞犬升天”“衣錦還鄉(xiāng)光宗耀祖”之類的傳統(tǒng)觀念，這些因素極易在有的官員思想中產(chǎn)生負(fù)面影響，使其將公權(quán)力當(dāng)作自身的私人“權(quán)力”。

二是社會交往過程異化。在現(xiàn)實生活中，個體具有不同的社會身份，并因為社會群體的密集分布而扮演者不同的社會角色，這些群體包括以婚姻血緣關(guān)系為紐帶形成的血緣群、以工作關(guān)系為紐帶所形成的業(yè)緣群、以教育學(xué)習(xí)為關(guān)系形成的學(xué)緣群、以地域關(guān)系為紐帶形成的地緣群，多重的角色沖突，就會使個別“一把手”喪失政治原則，親屬關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、老鄉(xiāng)關(guān)系沖擊著政治規(guī)矩，使其做出違背公職人員身份的行為選擇，腐敗現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

三是市場經(jīng)濟體制還需完善。市場主體手中的金錢和一些掌握資源分配權(quán)的“一把手”等公職人員，他們往往“本能”地將其與手中的權(quán)力結(jié)合在一起，“圍獵”和“甘于圍獵”現(xiàn)象并存，使得有的“一把手”領(lǐng)導(dǎo)干部尋租活動的空間進一步擴大，在收益大于成本的驅(qū)動下，一些“一把手”權(quán)力尋租腐敗行為就會增加。

進一步完善“一把手”制度的合理運行

記：對“一把手”的監(jiān)督離不開合理構(gòu)建權(quán)力運行框架。您認(rèn)為該如何進一步完善權(quán)力運行框架？

姬：一是明確黨委“一把手”的權(quán)力邊界。明確“一把手”的權(quán)力范圍，推進“一把手”權(quán)力清單制度，進一步明確全委會和常委會的決策權(quán)劃分，完善重大決策事項由常委會向全委會提請審批制度，完善全委會的表決程序，擴大票決制的適用范圍、限定使用舉手、記名表決方式的范圍和程序，切實發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用，讓“一把手”權(quán)力在陽光下運行，遏制權(quán)力尋租的空間。

二是在黨委內(nèi)部形成對“一把手”的有效制約。上級黨委要加強對下級黨委“一把手”貫徹執(zhí)行民主集中的情況考評以及監(jiān)督檢查，開展有針對性的教育和引導(dǎo)措施，鼓勵在班子內(nèi)部發(fā)揚民主集中制的工作原則;要降低“一把手”在干部人事任命問題上的影響力，發(fā)揮黨委內(nèi)部其他成員的主體意識和監(jiān)督作用，營造分工負(fù)責(zé)，集體決策的良好氛圍;地方各級黨委要建立普通黨員行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)的保障機制，在全黨范圍內(nèi)形成“敢說真話，能說真話，鼓勵說真話”的民主氛圍。

三是建立黨委“一把手”的權(quán)力監(jiān)督框架。強化上級黨委和上級紀(jì)委的監(jiān)督;進一步深化現(xiàn)有的紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，增強紀(jì)委工作的獨立性，強化同級監(jiān)督;要全面發(fā)揮基層黨員和黨代表在對“一把手”權(quán)力進行監(jiān)督上的潛力;重視群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督等社會監(jiān)督力量的運用，強化外部監(jiān)督。

記：建立針對“一把手”的常態(tài)化教育機制應(yīng)該在哪些方面進一步加強？

姬：一是注重培養(yǎng)“一把手”的官德意識。黨內(nèi)監(jiān)督要立足于加強針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是黨委“一把手”的思想教育，樹立正確的權(quán)力觀和牢固的思想防線，提升其官德修養(yǎng)。

二是落實黨內(nèi)批評與自我批評制度常態(tài)化和深入化。要堅持把批評與自我批評作為一項常態(tài)化的機制加入到黨的正式文件中，克服批評和自我批評中的形式主義，使其成為各級黨組織的“必修課”;完善民主生活會機制，上級黨組織要加強監(jiān)督檢查;要注重批評后的整改，將批評過后的整改情況作為一項制度納入到整個環(huán)節(jié)中去。

三是改革創(chuàng)新黨內(nèi)廉政教育方式。要根據(jù)當(dāng)前反腐敗領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新問題、新特點，圍繞重點領(lǐng)域，結(jié)合“一把手”的崗位和工作特點，完善廉政教育的內(nèi)容;結(jié)合信息時代下網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展形勢，創(chuàng)新廉政教育的方式，使廉政文化深入到領(lǐng)導(dǎo)干部生活的方方面面;要對各級黨委“一把手”開展常態(tài)化、定期的理論培訓(xùn)，將考核結(jié)果與“一把手”的履職考評相掛鉤。

記：“一把手”的政治生態(tài)形象直接關(guān)乎黨和政府的形象，營造良好的政治生態(tài)環(huán)境是反腐倡廉建設(shè)的長期功課。您認(rèn)為該在哪些方面進一步發(fā)力？

姬：一是凈化官場風(fēng)氣，破除官場潛規(guī)則。規(guī)范權(quán)力運行，要拿出踏石留印抓鐵有痕的決心，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，讓權(quán)力的運行過程公開化、程序化，在黨內(nèi)徹底鏟除“官本位”思想和“家長制”作風(fēng)，樹立正確的權(quán)力意識和制度意識，創(chuàng)造積極向上的官場文化，以形成良好的官場風(fēng)氣。

二是打造良好的政商環(huán)境。政府要明確自身在市場經(jīng)濟活動中的地位，做好自己監(jiān)管者的職責(zé)，減少對市場經(jīng)濟活動的干預(yù);進一步推進簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變;建立政府在經(jīng)濟領(lǐng)域，重大工程項目領(lǐng)域以及民生項目領(lǐng)域的重大決策評估制度，引入專家學(xué)者、行業(yè)代表、普通群眾等社會力量對決策的必要性、科學(xué)性、規(guī)范性進行評估審查，堵死權(quán)錢交易的所有漏洞。

三是建設(shè)全民性廉政環(huán)境。廉政文化從范圍上來說，應(yīng)該屬于一種全民文化，不僅僅要針對黨內(nèi)的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也要針對每一位普通群眾，要在全社會范圍內(nèi)形成一種“腐敗可恥、廉潔光榮”的氛圍，使每個人都能在思想和行動上嚴(yán)格要求自己，自覺遵守廉潔規(guī)范。黨的紀(jì)檢機關(guān)和宣傳部門要整合當(dāng)前的廉政教育資源，創(chuàng)新教育措施，采取形式多樣、針對性強的宣傳手段，在全社會弘揚廉潔文化，要著重突出對“一把手”親屬，與公權(quán)力聯(lián)系密切的開發(fā)商等重點對象的宣傳教育，將廉政文化滲透到社會生活的各個角落。