公辦中小學(xué)教育集團(tuán)行政治理的困境及其破解

胡展航

摘? ?要 當(dāng)前，公辦中小學(xué)教育集團(tuán)的成立一定程度上滿足了人們對(duì)優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，但在集團(tuán)化辦學(xué)實(shí)際中，其內(nèi)部行政治理結(jié)構(gòu)還不夠完善，集團(tuán)治理面臨許多問題。集團(tuán)治理的關(guān)鍵在于行政治理結(jié)構(gòu)的制度化，構(gòu)建以愿景引領(lǐng)、文化融合為前提，以資源共享和共生為路徑，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大組織管理系統(tǒng)為核心，以項(xiàng)目管理、協(xié)同管理為補(bǔ)充的行政治理模式，是促進(jìn)教育集團(tuán)健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的制度保障，也是提升集團(tuán)化辦學(xué)治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)鍵詞 公辦中小學(xué)? 教育集團(tuán)? 集團(tuán)化辦學(xué)? 行政治理

隨著社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求不斷提高，人們對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)位的迫切要求與區(qū)域教育不均衡發(fā)展之間的矛盾越來越凸顯。為了更好地優(yōu)化基礎(chǔ)教育資源布局，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)、整體、協(xié)同推進(jìn)教育改革的集團(tuán)化辦學(xué)成為破解這一矛盾的重要舉措。

一、教育集團(tuán)行政治理的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，各地的教育集團(tuán)辦學(xué)模式多元，主要有委托管理、強(qiáng)校帶弱校、學(xué)校聯(lián)盟等模式，教育集團(tuán)的成立順應(yīng)時(shí)代深化教育體制機(jī)制改革的要求，一定程度上滿足了社會(huì)對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)位的需求，但基于促進(jìn)區(qū)域教育均衡發(fā)展的目的，大部分公辦中小學(xué)教育集團(tuán)是多法人、多主體的集團(tuán)結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)出異質(zhì)組合、結(jié)構(gòu)多元的特點(diǎn)，集團(tuán)治理面臨著許多亟待解決的問題。

1.法人原有行政管轄與集團(tuán)非行政管理的矛盾

一方面，集團(tuán)成員學(xué)校作為獨(dú)立個(gè)體，學(xué)校保留原有法人性質(zhì)和地位不變，其歸屬管轄的上級(jí)行政管理部門不同。另一方面，集團(tuán)成員學(xué)校作為集團(tuán)成員之一，必須作為權(quán)力讓渡主體，服從集團(tuán)的管理。而集團(tuán)作為多法人性質(zhì)的學(xué)校聯(lián)盟組織，其對(duì)于集團(tuán)成員學(xué)校缺少法定的行政管理權(quán)限。集團(tuán)成員學(xué)校的人、財(cái)、物歸屬原管轄的上級(jí)行政管理部門，集團(tuán)對(duì)他們并沒有強(qiáng)有力的行政管控力。因此，教育集團(tuán)需要在成員校之上，建構(gòu)集團(tuán)運(yùn)行的行政治理體系，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)內(nèi)部的有效管理。

2.學(xué)校個(gè)性發(fā)展與集團(tuán)共性發(fā)展的矛盾

集團(tuán)化辦學(xué)的本質(zhì)，在于優(yōu)質(zhì)教育品牌的輸出，一是優(yōu)質(zhì)教育品牌承辦新建學(xué)校，二是存量學(xué)校接受優(yōu)質(zhì)龍頭學(xué)校的改造。其中，龍頭學(xué)校在辦學(xué)理念、管理經(jīng)驗(yàn)、課程開發(fā)、隊(duì)伍建設(shè)、文化建設(shè)等方面，往往引領(lǐng)著集團(tuán)的發(fā)展方向，其他成員校在融入集團(tuán)的過程中，會(huì)面臨較為復(fù)雜的局面。目前，很多集團(tuán)采用“名校+弱?！薄懊?新校”的辦學(xué)模式，以名校的優(yōu)質(zhì)教育資源帶動(dòng)周邊集團(tuán)學(xué)校的發(fā)展，但卻面臨著學(xué)校獨(dú)立發(fā)展的“個(gè)性”與集團(tuán)共同發(fā)展的“共性”矛盾。如何在尊重各成員校個(gè)性的基礎(chǔ)上，適切地發(fā)揮龍頭學(xué)校的文化引領(lǐng)作用，形成彰顯整個(gè)集團(tuán)特色的共性的文化特征，達(dá)到個(gè)性與共性的有機(jī)統(tǒng)一，需要集團(tuán)成員校對(duì)集團(tuán)行政工作的高度參與、有效溝通、積極協(xié)調(diào)、文化融合，建立和諧有序的良好關(guān)系，形成行政管理的共識(shí)，共同描繪集團(tuán)發(fā)展的藍(lán)圖。

3.融合“同質(zhì)化”與自主“分裂化”的矛盾

教育集團(tuán)在實(shí)施統(tǒng)一管理的過程中，呈現(xiàn)出目標(biāo)統(tǒng)一、文化統(tǒng)一、考核統(tǒng)一的特點(diǎn)，但由于教育集團(tuán)的統(tǒng)一管理與各成員校發(fā)展不平衡的問題，教育集團(tuán)對(duì)成員校的管理需要權(quán)衡好作用力與平衡點(diǎn)，避免成員校融合過度衍生的“同質(zhì)化”問題，或自主過度產(chǎn)生的“分裂化”問題。因此，通過改革和創(chuàng)新內(nèi)部管理機(jī)制，突破成員?！巴|(zhì)化”與“分裂化”發(fā)展的阻滯機(jī)制，協(xié)調(diào)各成員校的“一體化管理”與特色教育辦學(xué)的矛盾，亟須構(gòu)建一套可動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷修正的行政管理機(jī)制。

二、教育集團(tuán)行政治理的關(guān)鍵要素

教育集團(tuán)大多為多法人學(xué)校的集合體，各集團(tuán)成員校所屬行政管理部門不同，教育集團(tuán)對(duì)成員校的約束力非常有限。所以，成員校在行政治理中的參與性是否充分，行政治理的運(yùn)行機(jī)制是否穩(wěn)定，集團(tuán)行政運(yùn)行機(jī)構(gòu)與各校的行政運(yùn)行機(jī)構(gòu)是否上下聯(lián)動(dòng)，是集團(tuán)行政治理的關(guān)鍵要素。

1.參與性

集團(tuán)化辦學(xué)是一種自上而下的教育改革，但又因辦學(xué)自主權(quán)的需要而需要成員校的積極參與。在辦學(xué)實(shí)踐中，教育集團(tuán)通過構(gòu)建共同愿景、行政文化引領(lǐng)、明晰主體權(quán)責(zé)等方式，調(diào)動(dòng)成員校各方治理主體的積極參與，將“個(gè)體”成員校與集團(tuán)“集體”聯(lián)系在一起，確保教育集團(tuán)各項(xiàng)工作的順利開展。

2.制度化

一方面，教育集團(tuán)根據(jù)多法人聯(lián)盟的特點(diǎn)，建立相應(yīng)的制度與規(guī)范，明晰內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系和權(quán)責(zé)，促使集團(tuán)建立健全運(yùn)行機(jī)制，以保證集團(tuán)行政治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和規(guī)范。另一方面，集團(tuán)積極構(gòu)建三個(gè)“基于”（即“基于個(gè)性的資源共享、基于共贏的成員互動(dòng)、基于自主的協(xié)同創(chuàng)生”）相結(jié)合的集團(tuán)運(yùn)行機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)代學(xué)校制度“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”的十六字要求，健全集團(tuán)教學(xué)管理、德育管理、學(xué)生管理和后勤管理制度規(guī)范，集團(tuán)各校根據(jù)集團(tuán)制度規(guī)范建立符合分校實(shí)際的、獨(dú)具特色的管理制度規(guī)范。

3.聯(lián)動(dòng)式

以行之有效的制度和運(yùn)行機(jī)制來上下溝通、調(diào)和利益、強(qiáng)化認(rèn)識(shí)、精細(xì)管理，以促進(jìn)教育集團(tuán)行政治理的上下聯(lián)動(dòng)，有利于在保持成員校個(gè)性的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)個(gè)性與共性的統(tǒng)一，避免集團(tuán)各校的“同質(zhì)化”。同時(shí)，上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制和明晰的權(quán)責(zé)有利于推動(dòng)各成員校將外部行政力量內(nèi)化為自身的自覺行動(dòng)，提升集團(tuán)凝聚力，促進(jìn)集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展。

三、破解教育集團(tuán)行政治理困境的路徑

1.以愿景引領(lǐng)、文化融合為前提

（1）以共同愿景引領(lǐng)發(fā)展

集團(tuán)治理的核心是確立共同的價(jià)值觀、愿景和目標(biāo)，用共同的價(jià)值觀、愿景和目標(biāo)來凝聚人心，形成合力。集團(tuán)只有在辦學(xué)思想、發(fā)展目標(biāo)、文化標(biāo)識(shí)上凝聚共識(shí)，重新提煉辦學(xué)理念、校訓(xùn)、校風(fēng)等，發(fā)展目標(biāo)聚焦學(xué)生的核心素養(yǎng)和關(guān)鍵能力，走課程共建、課堂共生、課型同構(gòu)、名師同育、文化共融、合作共贏之路，成員校就會(huì)由具有“存在感”提升為具有“獲得感”乃至“幸福感”。

（2）以文化融合消弭差異

統(tǒng)一的文化是集團(tuán)行政治理的靈魂。作為一個(gè)由若干公辦成員校組成的教育集團(tuán)，想要徹底改變學(xué)校原有架構(gòu)，重構(gòu)新的治理模式是不現(xiàn)實(shí)的，而要讓這種類型的集團(tuán)相互協(xié)同、運(yùn)作有序，愿景設(shè)計(jì)與文化認(rèn)同至關(guān)重要。集團(tuán)內(nèi)各成員校在保持辦學(xué)“個(gè)性”的基礎(chǔ)上形成集團(tuán)文化“共性”，各美其美，美美與共，從而實(shí)現(xiàn)文化融合。

2.以資源共享和共生為保障

（1）以“超循環(huán)”實(shí)現(xiàn)資源共享

超循環(huán)理論認(rèn)為，在生命現(xiàn)象中包含許多由酶的催化作用所推動(dòng)的各種循環(huán)，而基層的循環(huán)又組成了更高層次的循環(huán)，即超循環(huán)，還可組成再高層次的超循環(huán)。在超循環(huán)系統(tǒng)中，每一個(gè)復(fù)制單元既能指導(dǎo)自己的復(fù)制，又能對(duì)下一個(gè)中間物的產(chǎn)生提供催化幫助。教育集團(tuán)的各個(gè)成員學(xué)校，既有基于自身資源以狀態(tài)產(chǎn)生的自循環(huán)，也有基于集團(tuán)化辦學(xué)理念產(chǎn)生的超循環(huán)。在基于“聯(lián)通”和“互動(dòng)”的資源循環(huán)觀引領(lǐng)下，惟有通過超循環(huán)將不同的教育資源的自循環(huán)聯(lián)通起來，形成“你中有我，我中有你”的融合共生態(tài)勢(shì)，集團(tuán)才有生命力。

（2）以“溢出效應(yīng)”促進(jìn)資源共生

在集團(tuán)化辦學(xué)的初始階段中，龍頭學(xué)校勢(shì)必會(huì)有較多的資源輸出，優(yōu)質(zhì)資源可能會(huì)有一定程度的稀釋，因此建立優(yōu)質(zhì)教育資源再生機(jī)制，主動(dòng)化解優(yōu)質(zhì)教育資源的稀釋就至關(guān)重要。有效的機(jī)制一旦建立，學(xué)校就會(huì)在資源溢出和再生中煥發(fā)出更多生機(jī)和活力，從而產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，形成良序的優(yōu)質(zhì)教育資源生成體系。當(dāng)然，在教育集團(tuán)各成員校間，資源是有差異的。共享理念并不意味著無條件讓渡所有優(yōu)質(zhì)教育資源，而應(yīng)該是一種講方法、講策略、講效率的共商、共建、共享、共生。

3.以決策、執(zhí)行和監(jiān)督組織管理系統(tǒng)為核心

學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)是對(duì)學(xué)校各個(gè)利益相關(guān)者的權(quán)利配置的過程，實(shí)質(zhì)上也是一種權(quán)力制衡，制衡的目的主要是為了保障學(xué)校的獨(dú)立法人地位，保障學(xué)校的自主辦學(xué)，內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督各機(jī)構(gòu)共同組成內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。從“法人治理”理論的角度出發(fā)，集團(tuán)治理的關(guān)鍵在于明確而合理地配置集團(tuán)內(nèi)各成員校之間的權(quán)利關(guān)系，集團(tuán)內(nèi)部也應(yīng)構(gòu)建以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大組織管理系統(tǒng)為核心的行政治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)教育集團(tuán)健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展。

教育集團(tuán)的決策系統(tǒng)一般包含兩種決策機(jī)制。一是成員理事會(huì)制，通過制定《理事會(huì)章程》，明晰各理事職責(zé)，負(fù)責(zé)集團(tuán)重大事項(xiàng)的決策，主要把握集團(tuán)的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)對(duì)集團(tuán)的高位管理;二是黨委領(lǐng)導(dǎo)制，負(fù)責(zé)集團(tuán)內(nèi)部具體事務(wù)的決策，主要保障集團(tuán)內(nèi)部的順利運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對(duì)集團(tuán)的具體化管理。

教育集團(tuán)的執(zhí)行系統(tǒng)主要包含兩種執(zhí)行機(jī)制。一是秘書處工作制，秘書處作為集團(tuán)內(nèi)設(shè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，受集團(tuán)理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)集團(tuán)日常管理工作。二是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的總校長負(fù)責(zé)制，總校長是集團(tuán)黨政的總負(fù)責(zé)人和執(zhí)行者，負(fù)責(zé)集團(tuán)的整體運(yùn)行及其他行政管理。

教育集團(tuán)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是教育集團(tuán)監(jiān)督委員會(huì)，由關(guān)心和支持教育集團(tuán)發(fā)展的社會(huì)人士及社區(qū)、教師、學(xué)生、家長等代表構(gòu)成。監(jiān)督委員會(huì)打通了教育集團(tuán)與社會(huì)、社區(qū)和各成員學(xué)校溝通壁壘，通過定期召開會(huì)議、進(jìn)入課堂、開展活動(dòng)等方式，一方面促使各方力量積極參與到集團(tuán)的監(jiān)督與管理中來，另一方面也促進(jìn)了社會(huì)、社區(qū)、家長資源與集團(tuán)學(xué)校資源的有機(jī)融合。同時(shí)，各成員校的校務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、教師代表大會(huì)、學(xué)生代表大會(huì)、家長代表大會(huì)、社會(huì)教育服務(wù)委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也是集團(tuán)監(jiān)督體系的重要組成部分。集團(tuán)監(jiān)督委員會(huì)的建立，是教育集團(tuán)各治理主體間相互制衡的有力保障，也是促進(jìn)集團(tuán)健康運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。

總之，集團(tuán)治理的關(guān)鍵在于行政治理結(jié)構(gòu)的制度化，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三者的管理組織機(jī)構(gòu)為核心的制度管理模式，是教育集團(tuán)行政治理的核心，同時(shí)，治理結(jié)構(gòu)還需要與激勵(lì)機(jī)制、制約機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制所組成的各項(xiàng)保障機(jī)制相適應(yīng)。

4.以項(xiàng)目管理、協(xié)同管理為補(bǔ)充

（1）以項(xiàng)目管理模糊校際邊界

集團(tuán)要樹立發(fā)展共同體的理念，龍頭校與成員校之間不是核心與依附的關(guān)系，而是沒有等級(jí)和固定秩序的一種相對(duì)獨(dú)立又相互依存、相互應(yīng)變的伙伴關(guān)系。在具體的實(shí)踐層面，集團(tuán)組建之初，龍頭校當(dāng)然會(huì)發(fā)揮更大的作用，但在發(fā)展過程中所有的成員校都應(yīng)該發(fā)揮自己獨(dú)特的作用，擁有不可替代的位置。為消除校際壁壘，順利推進(jìn)工作，教育集團(tuán)可成立各種跨學(xué)校的非行政性項(xiàng)目組，通過行政賦權(quán)和專業(yè)賦權(quán)，由項(xiàng)目組代替行政組織，由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人組織和帶領(lǐng)項(xiàng)目組成員承擔(dān)責(zé)任，行使職能。項(xiàng)目組接受集團(tuán)理事會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立開展活動(dòng)，由集團(tuán)溝通和執(zhí)行機(jī)構(gòu)秘書處督導(dǎo)檢查項(xiàng)目實(shí)施情況。項(xiàng)目完成后，項(xiàng)目組就轉(zhuǎn)入新的工作。

（2）以思想互嵌實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同

思想互嵌是實(shí)現(xiàn)集團(tuán)協(xié)同的重要抓手，其要義在于“基于共同特征的互動(dòng)”。集團(tuán)應(yīng)建立“集團(tuán)運(yùn)行，統(tǒng)一管理，資源共享”的共建、共治、共享管理體制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體辦學(xué)與各成員學(xué)校獨(dú)立辦學(xué)的整體性與個(gè)性化的統(tǒng)一。在此基礎(chǔ)上，成立師生發(fā)展中心，負(fù)責(zé)教師和學(xué)生發(fā)展工作，統(tǒng)領(lǐng)集團(tuán)各校的教科研工作，直接對(duì)接各學(xué)校德育和教學(xué)部門。成立學(xué)術(shù)委員會(huì)，突出教育專家治學(xué)的理念，研究教育前沿問題，定期舉行學(xué)術(shù)研討會(huì)，引領(lǐng)著集團(tuán)的科研方向，推進(jìn)高水平學(xué)術(shù)型集團(tuán)建設(shè)。

對(duì)多法人型的公辦中小學(xué)教育集團(tuán)來說，構(gòu)建以愿景引領(lǐng)、文化融合為前提，以資源共享和共生為保障，以決策、執(zhí)行和監(jiān)督三大組織管理系統(tǒng)為核心，以項(xiàng)目管理、協(xié)同管理為補(bǔ)充的集團(tuán)行政治理模式，一定程度上修正了教育集團(tuán)中存在的個(gè)體與集體、個(gè)性與共性、同質(zhì)化與分裂化問題，基本形成分工明確、有機(jī)聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的組織架構(gòu)，構(gòu)建了集團(tuán)各校同向同行、協(xié)同發(fā)展的新格局。推行參與性、制度化、聯(lián)動(dòng)式的教育集團(tuán)行政治理模式，是促進(jìn)教育集團(tuán)健康、優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的制度保障，也是提升集團(tuán)化辦學(xué)治理能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

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【責(zé)任編輯? 鄭雪凌】

*該文為全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度教育部重點(diǎn)課題“基于集團(tuán)化辦學(xué)背景下的學(xué)校變革研究”（DHA190430）的研究成果