從個(gè)體理性到制度理性：地方人大環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新研究

張虎彪

摘 要：近年來(lái)，中國(guó)地方人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的行使逐步走向制度化、規(guī)范化。本文以G省C市人大的環(huán)境監(jiān)督為切入點(diǎn)，分析地方人大的環(huán)境監(jiān)督如何從個(gè)體理性向制度理性模式轉(zhuǎn)變，并從制度合法性角度揭示這種內(nèi)在轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯。研究發(fā)現(xiàn)，中共十八大以來(lái)，對(duì)環(huán)境等民生問(wèn)題的監(jiān)督成為了地方人大監(jiān)督的重點(diǎn)領(lǐng)域并逐步走向制度化、規(guī)范化，而其制度化主要源于法律資源為主導(dǎo)的形式合法性?？梢钥闯?，我國(guó)的地方人大監(jiān)督呈現(xiàn)出與西方議會(huì)監(jiān)督制度不同的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：個(gè)體理性;制度理性;地方人大監(jiān)督權(quán);民生問(wèn)題

中圖分類號(hào)： D624??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A? ???文章編號(hào)：1672-0539（2021）02-0001-07

一、問(wèn)題提出

中國(guó)地方人大及其常委會(huì)制度自設(shè)立至今，取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。我們可以將中國(guó)地方人大制度變遷的基本過(guò)程概括為這樣一個(gè)基本的周期性過(guò)程：中央設(shè)計(jì)制度→地方運(yùn)行制度→中央修正制度→地方調(diào)整行動(dòng)[1]。一方面，全國(guó)人大常委會(huì)制定的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)規(guī)定了地方人大運(yùn)行的基本框架，如1979年全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，1992年頒布的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》，2007年頒布的《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》）等。這些法律法規(guī)對(duì)地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)逐步明確。另一方面，地方人大機(jī)構(gòu)在與地方黨委、政府等的互動(dòng)實(shí)踐中逐步成為制度創(chuàng)新主體。在實(shí)踐過(guò)程中，地方人大創(chuàng)新出許多具體的監(jiān)督方式，如述職評(píng)議、代表個(gè)人工作室的設(shè)立、個(gè)案監(jiān)督等。這些新的監(jiān)督方式雖然較好地履行了地方人大的監(jiān)督職能，但由于這些創(chuàng)新處于法律規(guī)定的模糊地帶，也引發(fā)了一些爭(zhēng)議，如被認(rèn)為是“不走大路走小路”的工作方式。國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)人大制度空間也存在“收縮”抑或“調(diào)適”觀點(diǎn)之爭(zhēng)。這些具有地方特色的工作方式也在實(shí)踐中部分得到調(diào)整。黨的十八以來(lái)，習(xí)近平總書記圍繞堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、依法治國(guó)等提出了一系列新思想，人民代表大會(huì)制度成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，地方人大發(fā)展也面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何擺脫陷入“調(diào)試論”抑或“收縮論”觀點(diǎn)之爭(zhēng)，從整體性的角度來(lái)把握地方人大監(jiān)督制度變遷的過(guò)程及其機(jī)制，這是本文關(guān)注的焦點(diǎn)。

C市人大早期的環(huán)境監(jiān)督主要是因?yàn)殒k污染問(wèn)題。20世紀(jì)初，幾位C市人大代表圍繞鎘污染等環(huán)境問(wèn)題提出了一系列的議案和建議，得到了C市、G省乃至全國(guó)人大的關(guān)注和回復(fù)。為了搭建更大的監(jiān)督平臺(tái)，WGX等組建了民間環(huán)保組織，使之具有了雙重身份，一種身份是人大代表;另一種身份是環(huán)保協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人。作為新的監(jiān)督平臺(tái)， 除繼續(xù)對(duì)X江的鎘污染問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督外， 還開(kāi)展了一些環(huán)保方面（如飲用水）的調(diào)研和宣傳。這擴(kuò)大了他們的影響力，得到了市民的廣泛關(guān)注。近年來(lái)，C市的人大代表主要依靠參與以人大常委會(huì)主導(dǎo)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督等形式，較好發(fā)揮地方人大監(jiān)督職能，使C市的人大環(huán)境監(jiān)督逐步走向了制度化、規(guī)范化。

本研究使用個(gè)案研究方法，資料主要來(lái)源于筆者從20世紀(jì)初到2019年在G省C市所進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查以及跟蹤調(diào)查，收集資料的方法包括半結(jié)構(gòu)式訪談、文獻(xiàn)法和參與觀察法。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）國(guó)外學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)地方人大制度成長(zhǎng)空間的爭(zhēng)論

國(guó)外學(xué)者對(duì)我國(guó)地方人大的職能存在著“調(diào)適論”和“收縮論”之爭(zhēng)。持“調(diào)適論”的學(xué)者認(rèn)為，自改革開(kāi)放尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)地方人大的制度空間通過(guò)權(quán)力的調(diào)適得到了顯著提升，這在不同層級(jí)人大都有所體現(xiàn)。中國(guó)的省級(jí)人大通過(guò)制度聯(lián)結(jié)和互惠策略的運(yùn)用，在具體操作時(shí)以“磨合”的方式將競(jìng)爭(zhēng)手段寓于合作之中，成功地化解了權(quán)力擴(kuò)張過(guò)程中的緊張關(guān)系，已經(jīng)在更為自信地行使自己權(quán)力。省級(jí)人大的領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)軟的咨詢手段和硬的監(jiān)督手段的交替使用，已經(jīng)將省級(jí)人大打造成一個(gè)在省級(jí)治理中扮演著重要角色的政治競(jìng)爭(zhēng)者[2];而且，他們認(rèn)為中國(guó)地方人大的監(jiān)督方式和監(jiān)督范圍等都有所變化。持“調(diào)適論”的學(xué)者看到了一些中國(guó)地方人大出現(xiàn)的一些積極變化，但沒(méi)有看到這些變化背后的根源。

與“調(diào)適論”觀點(diǎn)相反，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，盡管自20世紀(jì)80年代以來(lái)，各級(jí)人大的積極變化確實(shí)令人鼓舞;但是他們同時(shí)也發(fā)現(xiàn)，最近的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)似乎與先前的研究結(jié)論不相符合。他們認(rèn)為，《監(jiān)督法》出臺(tái)之后，地方人大的監(jiān)督權(quán)力在某種程度上呈現(xiàn)出弱化趨勢(shì)，突出表現(xiàn)為一些旨在加強(qiáng)監(jiān)督權(quán)力的制度創(chuàng)新被取消或擱置;與此同時(shí)，地方人大在其他權(quán)力的行使過(guò)程中，如人事任免權(quán)上也有衰退的跡象[3]。持“收縮論”觀點(diǎn)的國(guó)外學(xué)者將西方的理論范式投射到中國(guó)的地方人大制度上，深層次根源在于他們追求自由主義的意識(shí)形態(tài)。

（二）國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于地方人大制度空間成長(zhǎng)機(jī)制的研究

最初國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)地方人大的研究受到國(guó)外學(xué)者的規(guī)范理論范式的影響，但近期主要從功能主義的角度對(duì)地方人大的制度實(shí)踐進(jìn)行研究。具體如下：

（1）地方人大和地方黨委、政府等機(jī)構(gòu)之間關(guān)系的研究。相關(guān)的理論觀點(diǎn)主要有競(jìng)爭(zhēng)沖突論、合作共生論、嵌入成長(zhǎng)說(shuō)等。競(jìng)爭(zhēng)沖突論指地方人大與其他國(guó)家權(quán)力主體如地方黨委、政府等之間存在著博弈關(guān)系。合作共生論指地方人大制度空間的成長(zhǎng)與其他權(quán)力主體尤其是地方黨委書記等的支持與配合是密不可分的。嵌入成長(zhǎng)說(shuō)認(rèn)為，地方各級(jí)人大的理性嵌入策略是制度成長(zhǎng)的核心動(dòng)力。還有學(xué)者認(rèn)為，如果能夠?qū)⑦^(guò)程、結(jié)構(gòu)和認(rèn)知三個(gè)分析視角進(jìn)行整合，將過(guò)程性因素、制度性因素和人為因素結(jié)合起來(lái)，則可以更好地理解地方人大制度空間的生成與發(fā)展邏輯[4]。這些理論都是以黨和政府為中心的視角，也不是完全非此即彼的關(guān)系，只是側(cè)重點(diǎn)有些不同而已。但這些理論主要從機(jī)構(gòu)策略及運(yùn)行的角度來(lái)闡述，沒(méi)有從制度設(shè)計(jì)者的角度來(lái)考慮。中國(guó)地方人大的制度性行動(dòng)的變遷動(dòng)力并不來(lái)自地方人大的行動(dòng)策略，也不來(lái)自各地的社會(huì)發(fā)育情況，而是來(lái)自中共中央和全國(guó)人大常委會(huì)的制度性設(shè)計(jì)[5]。

（2）從社會(huì)嵌入的角度來(lái)研究地方人大的制度空間。盡管人大制度自身結(jié)構(gòu)的完善是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的重要內(nèi)容。我國(guó)人大制度的完善根源于它與外在情境要素關(guān)系模式的變遷，根源于外在情境要素對(duì)它的要求和期望，根源于現(xiàn)代國(guó)家治理和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的理性要求[6]。莊文嘉等認(rèn)為， 政治嵌入不但沒(méi)有帶來(lái)地方人大的機(jī)構(gòu)擴(kuò)權(quán)，反而抑制了地方人大的整體發(fā)展及其代議性功能的發(fā)揮;在控制了政治嵌入程度等因素后，社會(huì)力量的發(fā)展和參與都在重塑著地方人大的運(yùn)作[7]。在實(shí)踐中，社會(huì)力量的參與確實(shí)影響到地方人大的發(fā)展，但在理論上仍未達(dá)成共識(shí)。

上述研究從規(guī)范和功能的角度對(duì)地方人大監(jiān)督職能進(jìn)行解讀，這為本文的研究奠定了很好的理論基礎(chǔ)。但上述研究基本還停留在單一視角，缺乏從整體的角度來(lái)認(rèn)識(shí)中國(guó)地方人大制度變遷的邏輯，難以對(duì)中國(guó)的地方人大制度和西方議會(huì)制度進(jìn)行客觀的比較。而且，中國(guó)的地方人大制度還有不同的層級(jí)和區(qū)域差異。鑒于此，本文選取一個(gè)地級(jí)市的人大對(duì)地方政府環(huán)保責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督的案例，分析地方人大監(jiān)督權(quán)在實(shí)踐中是如何逐步制度化，從面分析其合法性基礎(chǔ)。這突破了以前的規(guī)范論和功能論之爭(zhēng)，拓展地方人大監(jiān)督制度研究的空間。

三、個(gè)體理性階段：C市人大代表道義政治使命感的具體化

地方人大代表的個(gè)體理性，指人大代表具有強(qiáng)烈的參政議政意識(shí)，使得他們更加積極主動(dòng)地去承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，把人民賦予的政治榮譽(yù)感——代表人民利益的道德責(zé)任感和使命感從抽象變?yōu)榫唧w。與西方社會(huì)相比，中國(guó)人大機(jī)構(gòu)的精英政治帶有較強(qiáng)的倫理特點(diǎn)，而不是單一強(qiáng)調(diào)程序至上。

（一）“自找麻煩”：C市人大環(huán)境監(jiān)督的緣起

C市人大環(huán)境監(jiān)督主要因?yàn)閄江的鎘污染問(wèn)題。20世紀(jì)初，在C市人大常委會(huì)對(duì)市環(huán)保局長(zhǎng)的工作評(píng)議中，C市人大代表WGX了解到X江C市段鎘污染狀況十分嚴(yán)峻，治理難度相當(dāng)大。有過(guò)農(nóng)業(yè)技術(shù)員經(jīng)歷的WGX了解了鎘污染的危害，X江鎘污染問(wèn)題迅速進(jìn)入了他的視野。WGX還邀請(qǐng)了其他代表共同來(lái)關(guān)注這個(gè)問(wèn)題。

為了掌握X江鎘污染的證據(jù)，他們通過(guò)多種渠道來(lái)收集資料。在檢測(cè)機(jī)構(gòu)方面，如通過(guò)對(duì)C市疾病控制中心、C市自來(lái)水公司、C市環(huán)境監(jiān)測(cè)站的檢測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。在檢測(cè)范圍方面，對(duì)X江的底泥、魚(yú)類和X兩岸1.5公里范圍內(nèi)的土壤上生長(zhǎng)的稻米、蔬菜等抽取樣本進(jìn)行含鎘量檢測(cè)，還對(duì)以X江水作為飲用水源的居民和非X江水為飲用水源的居民血液指標(biāo)進(jìn)行比較。

（二）自下而上的方式：向各級(jí)人大提交議案或建議

C市人大代表WGX牽頭召集30召集多名市人大代表就X江鎘污染問(wèn)題先后兩次在市人大會(huì)議上提出議案：第一次提交的議案被作為建議處理;第二次提交的議案被正式立案。

從法理上講，中國(guó)下級(jí)人大是上級(jí)人大權(quán)力的民主基礎(chǔ)。由于他們是市人大代表，他們沒(méi)有直接向省人大和全國(guó)人大提交議案的權(quán)力，因此他們只有委托本選區(qū)的省人大代表和全國(guó)人大代表向上級(jí)人大會(huì)議提交議案。2005年，他們委托當(dāng)?shù)氐氖∪舜蟠鞮P等向省人大提交《關(guān)于治理鎘污染，保障人民飲水安全的議案》，并在2006年的G省人大會(huì)議上被正式立案。2006年3月，他們委托本市全國(guó)人大代表向全國(guó)人大十屆四次會(huì)議提交了“關(guān)于修訂《生活飲用水衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的建議”，全國(guó)人大將建議交轉(zhuǎn)衛(wèi)生部辦理。

（三）“軟硬兼施”：與政府及職能部門的互動(dòng)

在X江鎘污染事件中，幾位C市人大代表之所以能在某種程度上監(jiān)督政府來(lái)履行好自己的職責(zé)，關(guān)鍵在于他們能使用好策略和技術(shù)。幾位代表長(zhǎng)期在政府部門或國(guó)企擔(dān)任負(fù)責(zé)人，對(duì)政府的內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制極為熟悉，即知道哪些部門能解決什么問(wèn)題？能在多大程度上解決？在此基礎(chǔ)上他們根據(jù)這些部門與人大機(jī)構(gòu)之間的層級(jí)關(guān)系來(lái)決定所采取的監(jiān)督策略。人大代表要履行好自己的監(jiān)督職責(zé)，就必須對(duì)政府實(shí)施“軟硬兼施”的策略。“軟”指希望就關(guān)注的問(wèn)題得到政府的支持;“硬”指對(duì)政府職能部門提出批評(píng)建議等，這兩種方式往往是結(jié)合在一起的，而且對(duì)不同級(jí)別的政府及其部門把握的度不一樣。人大代表對(duì)不同級(jí)別的政府或部門采取不同方式（壓力式監(jiān)督、匯報(bào)式監(jiān)督等）表明，人大代表的行為方式是嵌入到科層體制之中的。

1.匯報(bào)式監(jiān)督

C市市長(zhǎng)是地方政府行政部門的負(fù)責(zé)人，雖然從法律上來(lái)講，市長(zhǎng)屬于市人大代表監(jiān)督的對(duì)象，但他們深知市長(zhǎng)的支持對(duì)解決環(huán)境污染問(wèn)題的重要性。他們尋找各種機(jī)會(huì)向市長(zhǎng)匯報(bào)，并在匯報(bào)中得到過(guò)C市市長(zhǎng)的批示。

2.壓力式監(jiān)督

由于人大代表在地方政府的職能部門領(lǐng)導(dǎo)的任免方面有一定的話語(yǔ)權(quán)，代表們對(duì)C市環(huán)保局以壓力式監(jiān)督為主，如他們就監(jiān)測(cè)時(shí)間縮短多次與環(huán)保局進(jìn)行溝通，從10天監(jiān)測(cè)一次縮短到5天監(jiān)測(cè)一次，這對(duì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)X江2006年元月發(fā)生的X江鎘污染事故發(fā)揮了重要作用。

（四）順勢(shì)而為：監(jiān)督時(shí)機(jī)的把握

除人大代表需要策略性使用自身與政府的關(guān)系外，監(jiān)督時(shí)機(jī)的把握也很重要。如地方人大會(huì)議召開(kāi)的期間，一般是各級(jí)人大代表比較活躍的時(shí)機(jī)，這期間也有利于人大代表與政府主要領(lǐng)導(dǎo)或部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行溝通或開(kāi)展問(wèn)政監(jiān)督。還有，上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)來(lái)視察也是人大代表反映問(wèn)題的有利時(shí)機(jī)。只要有機(jī)會(huì)，幾位代表就向來(lái)C市視察的省有關(guān)部門（G省環(huán)保局和G省人大）領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。在向G省人大環(huán)資委的匯報(bào)中，除匯報(bào)X江鎘污染的嚴(yán)重情況外，他們還利用G省人大對(duì)省政府及相關(guān)部門的監(jiān)督機(jī)會(huì)對(duì)省政府有關(guān)部門治理不得力的情況進(jìn)行了申訴，請(qǐng)G省人大的領(lǐng)導(dǎo)為C市伸張正義，并提出了相關(guān)建議。

幾位關(guān)注鎘污染的人大代表先后通過(guò)“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—尋找證據(jù)—提出議案—和政府部門溝通”等方式來(lái)尋求X江污染問(wèn)題的治理。通過(guò)他們持續(xù)的努力，危害人民群眾飲水安全的X江鎘污染問(wèn)題最終成為地方政府及相關(guān)職能部門不能回避的問(wèn)題。

四、制度理性階段：以環(huán)境執(zhí)法檢查為核心的人大常委會(huì)集體監(jiān)督

制度理性，主要指的是權(quán)力實(shí)施主體是通過(guò)嵌入制度安排，而不是通過(guò)個(gè)人的人格魅力來(lái)實(shí)現(xiàn)行為的理性化而擁有自己的政治舞臺(tái)。自2014年起，C市人大常委會(huì)環(huán)資委逐步改變了過(guò)去地方人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期處于“懸浮”的狀態(tài)，進(jìn)入了制度理性的階段。C市人大常委會(huì)的環(huán)境執(zhí)法也成為了一項(xiàng)常規(guī)性工作。C市人大常委會(huì)對(duì)環(huán)境治理的監(jiān)督雖然還是以“問(wèn)題”為導(dǎo)向的監(jiān)督，但監(jiān)督的主體、監(jiān)督的方式、監(jiān)督的程序等體現(xiàn)出了規(guī)范性和專業(yè)化色彩。

（一）組織保障：人大代表行為的有效約束

C市人大常委會(huì)環(huán)境和資源委員會(huì)是人大從事環(huán)境監(jiān)督的常設(shè)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)最初為1988年設(shè)立的人大城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，1995年更名為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境資源委員會(huì)，2019年又更名為環(huán)境和資源委員會(huì)。機(jī)構(gòu)名稱的變化，也反映該部門工作重心的轉(zhuǎn)變。

C市的環(huán)境執(zhí)法檢查組成員通常由常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)牽頭，包括常委會(huì)成員、專門委員會(huì)成員、環(huán)保專業(yè)小組成員、環(huán)保專家和環(huán)保志愿者等組成。在2019年C市的水污染執(zhí)法檢查中，首次實(shí)行C市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全員全過(guò)程參與，尤其是黨組書記、常務(wù)副主任親自擔(dān)任執(zhí)法檢查組長(zhǎng)，為執(zhí)法檢查的有效開(kāi)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。

C市人大常委會(huì)對(duì)代表的履職行為也提出了一些要求和規(guī)范，在《關(guān)于加強(qiáng)C市人大代表履職管理的意見(jiàn)》等文件中對(duì)市人大代表在市人民代表大會(huì)會(huì)議期間的工作和閉會(huì)期間的活動(dòng)進(jìn)行履職管理，如對(duì)代表向選區(qū)報(bào)告履職情況、積極參政議政、履職積分管理、激勵(lì)機(jī)制、退出機(jī)制等制度進(jìn)行了明確規(guī)定。這意味著人大代表履職不僅僅憑自己的意愿，而更多地被賦予了制度化的要求。

（二）組合拳：環(huán)境監(jiān)督程序的標(biāo)準(zhǔn)化

《監(jiān)督法》中并沒(méi)有對(duì)監(jiān)督方式作出具體的規(guī)定，這實(shí)質(zhì)上也在一定程度上為地方人大及其常委會(huì)選擇靈活的監(jiān)督方式提供了空間。從C市人大常委會(huì)2019年5月—7月開(kāi)展的“一法一條例”貫徹實(shí)施情況的執(zhí)法檢查工作來(lái)看，監(jiān)督程序具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，完整的監(jiān)督鏈條。C市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查中，選擇的方式包括培訓(xùn)動(dòng)員、暗訪、前期調(diào)研、集中檢查、集中匯報(bào)、延伸和補(bǔ)充調(diào)查、開(kāi)展專題研討、形成報(bào)告、審議、跟蹤監(jiān)督等。第二，監(jiān)督區(qū)域的全覆蓋。地方人大環(huán)境監(jiān)督的范圍不僅包括C市的城區(qū)范圍，也包括所屬縣（市）的區(qū)域。采取他查和自查相結(jié)合的方式，主要委托各縣市區(qū)人大常委會(huì)開(kāi)展自查。第三，監(jiān)督內(nèi)容的全方位性。不僅包括對(duì)地方政府環(huán)境監(jiān)督實(shí)施情況和環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行實(shí)地考察，還對(duì)地方政府的監(jiān)督能力進(jìn)行測(cè)評(píng)。如2019年C市人大常委會(huì)執(zhí)法監(jiān)督檢查過(guò)程中，首次對(duì)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和執(zhí)法人員進(jìn)行法律知識(shí)測(cè)試和問(wèn)卷調(diào)查，增強(qiáng)人大執(zhí)法檢查的權(quán)威性。

（三）專業(yè)化：由規(guī)范化推動(dòng)專業(yè)化

自波爾斯比將代議機(jī)構(gòu)的制度化測(cè)量區(qū)分為三個(gè)指標(biāo)之后，由代表職業(yè)化體現(xiàn)的邊界性、內(nèi)在分工和職員規(guī)模體現(xiàn)的內(nèi)在復(fù)雜性和普遍化規(guī)則替代隨意決策所體現(xiàn)的自主性，就一直是代議機(jī)構(gòu)制度化研究中的基本評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[9]。在職業(yè)化難以與現(xiàn)行制度兼容的大背景下，中國(guó)地方人大成長(zhǎng)的一個(gè)基本路徑是，在經(jīng)過(guò)初期的能力建設(shè)與自主性之間的權(quán)衡之后，已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)由規(guī)范化推動(dòng)專業(yè)化的新階段，并由此而形成了一種由規(guī)范化推動(dòng)專業(yè)化的制度化模式[10]。C市人大常委會(huì)的專業(yè)化不僅體現(xiàn)在個(gè)人的能力需求上，而且也體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。人大專業(yè)小組的成員包括省和市人大代表。專業(yè)小組的成員一般具有環(huán)保方面的專業(yè)背景或長(zhǎng)期關(guān)注環(huán)保問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，能彌補(bǔ)人大常委會(huì)及專門委員會(huì)組成人員在環(huán)保專業(yè)能力方面的不足。這在一定程度上突破了人大代表按選區(qū)劃分小組的局限性，提高了人大代表參政議政的積極性和有效性。

專業(yè)化不僅需要激發(fā)內(nèi)部的潛能，而且也要擅長(zhǎng)于借助“外腦”。在C市人大監(jiān)督的全過(guò)程中，主動(dòng)邀請(qǐng)各方面的環(huán)保專家參與，這一方面保證了環(huán)境監(jiān)督結(jié)果的科學(xué)性;另一方面，也保證了人大環(huán)境監(jiān)督的公正性。

（四）監(jiān)督的效力：監(jiān)督結(jié)果的硬化

與西方的“三權(quán)分立，互相制衡”原則不同，中國(guó)地方人大監(jiān)督體現(xiàn)事本主義的色彩，主要目的是尋求解決問(wèn)題的方法。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)保問(wèn)題的重視，地方人大對(duì)同級(jí)政府及職能部門的監(jiān)督與上級(jí)政府部門的目標(biāo)越來(lái)越趨于一致，同時(shí)對(duì)政府職能部門的執(zhí)法行為及能力約束加強(qiáng)了。

（1）啟動(dòng)專題詢問(wèn)，通過(guò)儀式感來(lái)強(qiáng)化監(jiān)督的效力。2019年C市人大的水污染執(zhí)法檢查過(guò)程中，首次實(shí)行多部門主要負(fù)責(zé)人聯(lián)排就位，面對(duì)面接受常委會(huì)組成人員和人大代表的專題詢問(wèn)，并當(dāng)場(chǎng)作出整改承諾。這種莊重的儀式感強(qiáng)化了執(zhí)法檢查的要求，彰顯了地方人大監(jiān)督的權(quán)威性。

（2） 監(jiān)督的問(wèn)題列入政府的考評(píng)體系中。C市人大常委會(huì)還會(huì)同C市生態(tài)環(huán)境委員會(huì)辦公室（C市政府臨時(shí)成立的環(huán)保督查機(jī)構(gòu)），對(duì)C市的各縣市區(qū)、各工業(yè)園區(qū)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)行嚴(yán)格考核，把人大執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改落實(shí)情況納入考核，此舉也是首次依靠人大的監(jiān)督力量助推各縣市區(qū)、園區(qū)生態(tài)環(huán)保工作。

五、何以可能：地方人大環(huán)境監(jiān)督機(jī)制創(chuàng)新的合法性分析

從個(gè)體理性到制度理性的轉(zhuǎn)變，地方人大環(huán)境監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序等方面都發(fā)生了根本性的變化。地方人大在環(huán)境監(jiān)督方面的權(quán)威性逐漸增強(qiáng)，但其環(huán)境監(jiān)督制度創(chuàng)新的合法性從何而來(lái)？我們可以引入廣義的合法性這一概念。韋伯曾經(jīng)把社會(huì)秩序的合法性基礎(chǔ)劃分為：（1）傳統(tǒng);（2） 感情的忠誠(chéng);（3） 對(duì)絕對(duì)價(jià)值的信念（對(duì)價(jià)值理想的信仰）;（4）對(duì)秩序符合法律的性質(zhì)的承認(rèn)[11]。在參照韋伯分類的基礎(chǔ)上，高丙中進(jìn)一步劃分出四種合法性的類型：社會(huì)合法性、政治合法性、行政合法性和法律合法性。這四種類型還可以分為實(shí)質(zhì)合法性（社會(huì)合法性和政治合法性）和形式合法性（法律合法性和行政合法性）。我們可以借用高丙中上述關(guān)于合法性的分類來(lái)分析地方人大監(jiān)督制度是如何變遷的：一方面，地方人大監(jiān)督的內(nèi)容以民生問(wèn)題等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題為切入點(diǎn)，具有較強(qiáng)的實(shí)質(zhì)合法性，包括社會(huì)合法性和政治合法性。從憲政的角度來(lái)看，地方人大的權(quán)力是地方行政區(qū)域內(nèi)享有政治權(quán)利的公民“眾益”與“公意”的表達(dá)。這種社會(huì)合法性跟我國(guó)政府環(huán)保意志的強(qiáng)化有關(guān)。另一方面，地方人大制度的變遷來(lái)源于以法律為主導(dǎo)的形式合法性，法律合法性在整個(gè)合法性體系中具有核心的整合作用。行政合法性是法律合法性實(shí)施的保障。

（一）民生問(wèn)題：地方人大監(jiān)督切入點(diǎn)

雖然作為地級(jí)市的C市人大代表不是直接選舉產(chǎn)生，對(duì)環(huán)境問(wèn)題的監(jiān)督也不是來(lái)自于市民的直接訴求而是自上而下的合法性。但需要指出的是，C市人大代表的環(huán)境監(jiān)督行動(dòng)其實(shí)也是在回應(yīng)民眾的訴求。地方人大機(jī)構(gòu)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞黨的中心工作等開(kāi)展監(jiān)督工作。作為一種實(shí)質(zhì)合法性，人大監(jiān)督中的政治合法性主要指“政治正確”——人大的監(jiān)督活動(dòng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和圍繞黨的中心工作等開(kāi)展活動(dòng)。在環(huán)境保護(hù)等民生問(wèn)題方面，地方人大與黨主導(dǎo)的意識(shí)形態(tài)高度契合。

2005年C市人大代表提出的議案沒(méi)有被人大立案，轉(zhuǎn)為建議辦理，而在2006年被人大會(huì)議正式立案。當(dāng)時(shí)立案主要是因?yàn)镃市幾位人大代表對(duì)監(jiān)督時(shí)機(jī)的有效把握。而在制度理性階段，C市人大常委會(huì)則把人大環(huán)境監(jiān)督提升到政治合法性的角度來(lái)認(rèn)識(shí)。2019年5月30日，C市人大常委會(huì)啟動(dòng)水污染防治“一法兩條例”（《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《G省湘江保護(hù)條例》《G省飲用水水源保護(hù)條例》）執(zhí)法檢查。開(kāi)展此次執(zhí)法檢查，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要政治實(shí)踐，是認(rèn)真落實(shí)黨中央、省委、市委關(guān)于打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)決策部署的重大法治行動(dòng)，也是配合全國(guó)人大常委會(huì)和省人大常委會(huì)開(kāi)展水污染防治法執(zhí)法檢查的具體舉措。

（二）有法可依：人大環(huán)境監(jiān)督依據(jù)的具體化

長(zhǎng)期以來(lái)，由于法律制度體系的不完備，如一些法律的規(guī)定過(guò)于原則性，一些法律制度過(guò)時(shí)等，導(dǎo)致中國(guó)地方人大監(jiān)督權(quán)力的虛化。當(dāng)前中國(guó)正處于一個(gè)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，建立法治國(guó)家是中國(guó)共產(chǎn)黨多年來(lái)提出的政治目標(biāo)和制度建設(shè)的決心和意志。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國(guó)與依憲治國(guó)、依法執(zhí)政與依憲執(zhí)政的關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)的界定，表明了中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的決心和意志。近年來(lái)賦予地方人大及其常委會(huì)的法律合法性包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一個(gè)方面，賦予地方人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的法定地位，如2006年通過(guò)的《監(jiān)督法》明確了各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督工作的重點(diǎn)，監(jiān)督的原則和監(jiān)督的程序等;第二個(gè)方面，監(jiān)督內(nèi)容方面的法律法規(guī)的完善。近年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)一步修訂和完善了環(huán)境監(jiān)督相關(guān)的法律體系。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂版）第二十七條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)或者人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況，對(duì)發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時(shí)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告，依法接受監(jiān)督”等，這些法律規(guī)定為地方人大實(shí)施環(huán)境監(jiān)督提供了明確的合法性依據(jù)。

（三）執(zhí)法必嚴(yán)：上級(jí)人大及其常委會(huì)的有力督導(dǎo)

從人大權(quán)力來(lái)源的憲政設(shè)計(jì)來(lái)看，上級(jí)人大認(rèn)定的權(quán)力來(lái)源于下級(jí)人大的授予。從工作關(guān)系上看，上下級(jí)人大或常委會(huì)之間的關(guān)系，只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系的關(guān)系，這雖然不是一種嚴(yán)格的權(quán)力金字塔關(guān)系，實(shí)際上下級(jí)人大及其常委會(huì)機(jī)構(gòu)也是嵌入中國(guó)的科層制體制中的，上級(jí)常委會(huì)能為下級(jí)人大常委會(huì)提供各種支持。

在C市人大常委會(huì)開(kāi)展環(huán)境監(jiān)督的過(guò)程中，來(lái)自全國(guó)人大及其常委會(huì)和省級(jí)人大的督導(dǎo)方式如下：第一種方式： 召開(kāi)由G省人大主持，G省政府主要領(lǐng)導(dǎo)參加的電視電話會(huì)議。第二種方式，全國(guó)人大常委會(huì)和G省人大常委會(huì)組織執(zhí)法檢查組直接來(lái)C市開(kāi)展實(shí)地檢查工作。由于來(lái)自上級(jí)人大的督促，使得C市人大的環(huán)境監(jiān)督在C市人大常委會(huì)的工作中被排在重要議程中。

六 、結(jié)語(yǔ)

地方人大代表的監(jiān)督權(quán)力實(shí)質(zhì)來(lái)自公民的委托權(quán)利，因此我們還必須把地方人大的監(jiān)督權(quán)回到公民權(quán)本身以及與之相適應(yīng)的歷史社會(huì)發(fā)展階段中來(lái)探討。馬歇爾在《公民權(quán)與社會(huì)階級(jí)》一書中指出，公民權(quán)包括民事權(quán)、政治權(quán)和社會(huì)權(quán)等。公民權(quán)的發(fā)展與一個(gè)國(guó)家的社會(huì)發(fā)展道路和歷史文化傳統(tǒng)是緊密相關(guān)的。

在中國(guó)， 公民權(quán)所涵蓋的這三個(gè)方面并非是逐個(gè)擴(kuò)張的過(guò)程， 而是一種階段性的缺失和不均衡的生產(chǎn)過(guò)程[12]。我國(guó)公民權(quán)要素的擴(kuò)張與改革開(kāi)放的進(jìn)程是緊密聯(lián)系在一起的。改革開(kāi)放以來(lái)，以經(jīng)濟(jì)體制改革為核心的改革進(jìn)程推動(dòng)了民事權(quán)的某些要素的形成和成長(zhǎng)，但社會(huì)權(quán)的發(fā)育相對(duì)滯后?，F(xiàn)階段中國(guó)地方人大制度規(guī)范化建設(shè)應(yīng)該以民生關(guān)懷、改善基本公共服務(wù)和民眾所注目的社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題等為切入點(diǎn)，盡可能充分發(fā)揮現(xiàn)有人大制度設(shè)計(jì)的社會(huì)效益，在解決好民生問(wèn)題后然后逐步向其他領(lǐng)域拓展。隨著地方人大監(jiān)督從“個(gè)體理性”向“制度理性”的轉(zhuǎn)變，地方人大監(jiān)督的權(quán)威性逐步加強(qiáng)。這改變了地方人大過(guò)去主要依靠政治嵌入和地方黨委書記人格特性的政治環(huán)境，開(kāi)始逐步向制度化的范式轉(zhuǎn)變。這種制度化的合法性主要來(lái)自于多維度的合法性。一方面是由于人大制度越來(lái)越成為中國(guó)共產(chǎn)黨連接民眾的重要平臺(tái)，也就是社會(huì)合法性和政治合法性之間的一致性逐步加強(qiáng);另一方面，人大制度所釋放的法律資源在監(jiān)督體系中所發(fā)揮的整合作用。

近年來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)也采取了一些措施賦予部分設(shè)區(qū)市人大立法權(quán)等來(lái)支持地方人大工作，立法工作將成為地級(jí)市人大制度拓展的新空間，本文沒(méi)有太多涉及，留待下文來(lái)研究。

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From Individual Rationality to Institutional Rationality： Research on the

Innovation of Environmental Supervision System of Local Peoples Congress：

Take City C as an Example

ZHANG Hubiao

（a.School of Public Administration，

b.

Center for environmental and Social Studies，

Hehai University， Nanjing Jiangsu 210098，China）

Abstract：in recent years， the exercise of the supervision power of the local peoples Congress and its Standing Committee in China has been gradually institutionalized. Based on the environmental supervision of C City Peoples Congress， this paper describes how the environmental supervision of local peoples Congress changes from individual rationality to institutional rationality， and analyzes the logic of this change from the perspective of institutional legitimacy. It is found that since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the supervision of peoples livelihood issues such as environmental issues has become a new space for local peoples Congress and gradually institutionalized， and its institutionalization is mainly due to the formal legitimacy dominated by legal resources. It can be seen that the supervision of local peoples Congress in China presents a different development path from the Western parliamentary supervision system.

Key words： ?Individual Rationality; Institutional Rationality; Supervision Power of Local peoples Congress; Livelihood Issues

編輯：鄒蕊