城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期的規(guī)律特征與啟示

李智

從城鎮(zhèn)化先發(fā)典型國(guó)家的發(fā)展歷程看，在城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%后，城鎮(zhèn)化速度、發(fā)展動(dòng)力、空間形態(tài)和城市體系呈現(xiàn)新的趨勢(shì)特征。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于這一關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)作用不斷顯現(xiàn)的同時(shí)，也面臨著區(qū)域間不平衡、質(zhì)量不高等突出問(wèn)題。研究未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式和路徑的轉(zhuǎn)變，需要準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的背景特征，不僅要著重于對(duì)自身國(guó)情條件的深入研究，也需要立足國(guó)際視野，從世界典型國(guó)家城鎮(zhèn)化歷程中把握規(guī)律特征。參照已有文獻(xiàn)，本文研究選取的典型國(guó)家主要包括城鎮(zhèn)化進(jìn)程較為完整、具有典型性和普遍參考意義的國(guó)家，如美國(guó)、日本等城鎮(zhèn)化起步較早的國(guó)家；在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中經(jīng)濟(jì)有巨大飛躍，應(yīng)對(duì)各類城市問(wèn)題的手段具有重要參考價(jià)值的亞洲國(guó)家，如日本、韓國(guó)等；在快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)城市貧困或中等收入陷阱等典型問(wèn)題、可提供相應(yīng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的國(guó)家，如巴西、墨西哥等。

一、典型國(guó)家城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%后的整體特征分析

進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，城鎮(zhèn)化速度、驅(qū)動(dòng)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率等方面均出現(xiàn)新趨勢(shì)、新特征。同時(shí)，人口在城鎮(zhèn)空間上的高度集聚也帶來(lái)了交通擁堵、環(huán)境污染、資源短缺、城市貧困等城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面的突出問(wèn)題。

（一）城鎮(zhèn)化速度進(jìn)入放緩期，部分國(guó)家城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)持續(xù)放緩趨勢(shì)

大多數(shù)城鎮(zhèn)化先發(fā)國(guó)家在城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%之后呈現(xiàn)持續(xù)放緩趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）。整體看，發(fā)達(dá)國(guó)家在城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%-65%和65%-70%區(qū)間時(shí)，城鎮(zhèn)化率年均增幅分別較前一階段下降0.05和0.19個(gè)百分點(diǎn)；高收入國(guó)家城鎮(zhèn)化率年均增幅分別較前一階段下降0.02和0.06個(gè)百分點(diǎn)。從典型國(guó)家看，城鎮(zhèn)化率在60%-65%區(qū)間時(shí)，沙特阿拉伯和土耳其放緩趨勢(shì)最為顯著，城鎮(zhèn)化率年均增幅較前一階段分別下降了0.23和0.65個(gè)百分點(diǎn)，韓國(guó)、荷蘭、墨西哥城鎮(zhèn)化率年均增幅較前一階段下降了約0.1個(gè)百分點(diǎn)，日本、俄羅斯、意大利下降了約0.05個(gè)百分點(diǎn)，巴西下降了0.03個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化率在65%-70%區(qū)間時(shí)，西班牙和美國(guó)也開(kāi)始呈現(xiàn)放緩趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化率年均增幅較前一階段分別下降了0.23和0.19個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 典型國(guó)家不同階段城鎮(zhèn)化速度（年均增長(zhǎng)百分點(diǎn)）

（二）城鎮(zhèn)化動(dòng)力進(jìn)入轉(zhuǎn)化期，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)逐漸取代制造業(yè)成為城鎮(zhèn)化的主要產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)力

圖2 典型國(guó)家城鎮(zhèn)化水平和服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重變化

（三）城市建設(shè)進(jìn)入品質(zhì)提升期，更加注重向宜居宜業(yè)宜游的多維城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)轉(zhuǎn)變

城鎮(zhèn)化水平達(dá)到60%進(jìn)入快速發(fā)展中后期之后，城市的集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)快速釋放，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在城市空間上的高度集聚對(duì)城市交通、城市資源和環(huán)境、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市治理等方面帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。

1.城市交通擁堵問(wèn)題日益嚴(yán)重，治理難度日漸提升。如1983-2001年，美國(guó)居民通勤距離和時(shí)間顯著提高，分別增加了3.6英里和5.4分鐘（見(jiàn)表1），通勤時(shí)間需要1至1.5小時(shí)的人口在各區(qū)域內(nèi)的比重明顯提升。

表1 1983-2001年美國(guó)通勤距離和時(shí)間變化

2.大規(guī)模流動(dòng)人口加速向城市集聚，導(dǎo)致城市貧困人口和貧民窟顯著增加。城市貧民窟通常住房擁擠、建筑和衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)、缺少城市基本基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)、惡劣的兒童生長(zhǎng)和發(fā)展環(huán)境等，其形成意味著城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失，可能導(dǎo)致大規(guī)模的城市衛(wèi)生、健康、環(huán)境、公共安全、城市災(zāi)害和教育等方面的問(wèn)題。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，2005年全球貧民窟人口達(dá)9億，2020年30%的全球城市人口住在貧民窟，在發(fā)展中國(guó)家，70%的人口增長(zhǎng)集中在貧民窟。如2005年貧民窟人口比重在墨西哥為19.6%，巴西為36.6%，土耳其為42.6%。

3.城市環(huán)境惡化，可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)加劇。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，如果沒(méi)有提前采取措施，城市的環(huán)境將會(huì)持續(xù)惡化。OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家城鎮(zhèn)化歷程表明，城鎮(zhèn)化水平與人均碳排放量呈現(xiàn)正相關(guān)，20世紀(jì)50年代倫敦的煙霧事件和洛杉磯的光化學(xué)煙霧事件是城鎮(zhèn)化中后期環(huán)境污染事件的典型案例。

同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期也是各國(guó)加快轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展，提升城市品質(zhì)的關(guān)鍵時(shí)期。發(fā)展理念方面，1976年，首屆聯(lián)合國(guó)人居大會(huì)提出“以持續(xù)發(fā)展的方式提供住房、基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)”，隨后宜居城市、精明增長(zhǎng)等城市發(fā)展理論相繼提出。具體實(shí)踐方面，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體主要城市紛紛在新的規(guī)劃和政策中落實(shí)可持續(xù)發(fā)展理念。如英國(guó)1999年簽訂《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書(shū)》，是第一個(gè)承諾在2050年減少80%碳排量的國(guó)家；同時(shí)，可持續(xù)發(fā)展也是倫敦應(yīng)對(duì)城市資源短缺、氣候變化的主要對(duì)策和推動(dòng)城市發(fā)展模式全面轉(zhuǎn)型的主動(dòng)選擇，在不同版本大倫敦規(guī)劃的編制和修訂過(guò)程中，可持續(xù)發(fā)展逐漸成為城市發(fā)展的總體原則。

二、典型國(guó)家城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%后的空間特征分析

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，典型國(guó)家城鎮(zhèn)化空間格局進(jìn)入都市圈人口加速集聚期，整體呈現(xiàn)“大集中、小分散、多中心、多節(jié)點(diǎn)”的典型特征，人口要素加速向都市圈等優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚的同時(shí)，呈現(xiàn)出郊區(qū)化、多節(jié)點(diǎn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（一）以都市圈為主要形態(tài)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)要素集聚能力不斷凸顯

人口加速向大都市圈等發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚。從高收入國(guó)家城鎮(zhèn)化歷程看，人口規(guī)模超過(guò)千萬(wàn)的大都市（圈）集聚人口的能力持續(xù)增強(qiáng)，其占城市總?cè)丝诒戎卦诔擎?zhèn)化率60%-70%和70%-80%時(shí)期，分別持續(xù)增長(zhǎng)了3.19和0.94個(gè)百分點(diǎn)，50萬(wàn)人口以下城市的人口占比持續(xù)減少了6.98和5.94個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖3）。從典型國(guó)家看，除德國(guó)和愛(ài)沙尼亞以外，大部分OECD國(guó)家的核心都市圈持續(xù)集聚全國(guó)人口。如日本的東京、大阪、名古屋都市圈人口占比從1973年的37%持續(xù)提升至2016年的52%；1950-2015年，美國(guó)都市圈人口占全國(guó)比重由56%上升至87%，其中，百萬(wàn)以上人口都市圈的人口占比增長(zhǎng)了28個(gè)百分點(diǎn)，而百萬(wàn)人口以下的都市圈人口占比僅增長(zhǎng)了3個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖4）。

班會(huì)結(jié)束的當(dāng)天晚上，小李在QQ里給我留言：“尊敬的丁老師，今天您的檢討讓我看到了一個(gè)男人的擔(dān)當(dāng)，是您的這種擔(dān)當(dāng)精神鼓舞了我，勇敢地走出了這一步。請(qǐng)您相信，接下來(lái)的日子里，我會(huì)以一個(gè)男人的擔(dān)當(dāng)來(lái)要求自己，請(qǐng)您給我機(jī)會(huì)……”

圖3 高收入國(guó)家不同規(guī)模城市（都市圈）人口占城市總?cè)丝诒戎刈兓?/p>

圖4 1950-2015年美國(guó)都市圈人口占全國(guó)人口比重變化

（二）都市圈內(nèi)部呈現(xiàn)郊區(qū)化發(fā)展態(tài)勢(shì)

在人口向都市圈集聚的同時(shí)，呈現(xiàn)出郊區(qū)化特征，都市圈外圍地區(qū)的人口增長(zhǎng)快于核心地區(qū)。以O(shè)ECD國(guó)家為例，2001-2011年，美國(guó)、韓國(guó)、瑞士、西班牙、葡萄牙、意大利等國(guó)家都市圈外圍地區(qū)的人口增速顯著快于都市圈核心地區(qū)，希臘、波蘭、匈牙利、斯洛伐克等國(guó)家都市圈核心地區(qū)人口甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)（見(jiàn)表2）。另外，郊區(qū)化趨勢(shì)與都市圈規(guī)模呈現(xiàn)正相關(guān)，規(guī)模越大的都市圈，郊區(qū)化分散趨勢(shì)更加明顯。如2001-2011年間，OECD國(guó)家中人口超過(guò)150萬(wàn)都市圈的外圍地區(qū)年均人口增長(zhǎng)率為1.9%，高于規(guī)模較小都市圈0.5至1個(gè)百分點(diǎn)。

表2 2001-2011年OECD國(guó)家都市圈核心地區(qū)和外圍地區(qū)人口變化趨勢(shì)

（三）發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)呈現(xiàn)出“多中心、多節(jié)點(diǎn)”發(fā)展態(tài)勢(shì)

城鎮(zhèn)化中后期，核心城市與周邊地區(qū)逐漸形成圈層分工的一體化都市圈區(qū)域，一批區(qū)域人口和功能次中心加快形成，成為承接核心城市人口和功能轉(zhuǎn)移的主要承載地。以O(shè)ECD國(guó)家為例，2001-2011年，在都市圈內(nèi)核心城市周邊的人口次中心的個(gè)數(shù)和人口規(guī)模占比明顯提高。從都市圈人口次中心平均個(gè)數(shù)看，英國(guó)、愛(ài)爾蘭和美國(guó)增長(zhǎng)最為顯著，2001-2011年分別增加了16.5、12和10個(gè)；從人口次中心人口規(guī)模占比看，英國(guó)增長(zhǎng)最為顯著，2001-2011年增長(zhǎng)了10.9個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表3）。

表3 部分OECD國(guó)家都市圈次中心的數(shù)量和人口占比變化（2001-2011年）

同時(shí)，圍繞核心城市，一批功能完備，獨(dú)立性較高的次中心城市單元也加快形成。以日本首都圈為例，自1985年提出圍繞東京都建立一批具有區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)自立性并提供高端城市服務(wù)的核心功能城市以來(lái)，多個(gè)區(qū)域副中心城市加快形成，逐漸發(fā)展成為都市圈人口和產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域次核心，如多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、埼玉自立都市圈、千葉自立都市圈、茨城市南部自立都市圈等（見(jiàn)表4）。

表4 日本首都圈區(qū)域副中心（自立都市圈）

三、典型國(guó)家城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%后的城市體系演變特征分析

城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，典型國(guó)家的城鎮(zhèn)體系呈現(xiàn)出向超大、特大城市集聚態(tài)勢(shì)，中等規(guī)模城市在城市體系中的地位有所下降，城市間分化加劇，不同類型的收縮城市將長(zhǎng)期存在。

（一）首位城市規(guī)模仍保持高速增長(zhǎng)，一批全球城市和國(guó)家中心城市加快形成

從首位城市增速看，典型國(guó)家首位城市人口增速在城鎮(zhèn)化中后期依然處于較高水平。如墨西哥、巴西、土耳其、俄羅斯、日本、美國(guó)等國(guó)家首位城市人口增長(zhǎng)率在城鎮(zhèn)化水平超過(guò)60%之后的一段時(shí)間內(nèi)仍然保持高速增長(zhǎng)，且增速高于全國(guó)人口或全國(guó)城市人口平均增速（見(jiàn)圖5）。

圖5 典型國(guó)家首位城市人口增速

從典型國(guó)家大城市人口占比看，百萬(wàn)以上人口城市占全國(guó)人口比重持續(xù)升高。如2018年，美國(guó)、日本、韓國(guó)和巴西超過(guò)百萬(wàn)人口城市占全國(guó)人口比重分別達(dá)到46.26%、64.63%、50.15%和41.95%，分別較1960年提升了7.53、24.07、28.34和20.57個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)圖6）。

圖6 典型國(guó)家特大城市人口占比變化

（二）中等規(guī)模城市在城市體系中占據(jù)重要位置，但面臨發(fā)展瓶頸

中等規(guī)模城市在城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市體系中占據(jù)重要位置。GlobalData研究表明，2018年中等規(guī)模城市包含了全球23.3億人口，貢獻(xiàn)了全球50.6%的GDP，預(yù)計(jì)在2025年將新增1.43億人口，貢獻(xiàn)全球46.8%的GDP增長(zhǎng)。然而，近年來(lái)，中等規(guī)模城市發(fā)展與超大特大城市差距日益增大。以美國(guó)為例，雖然全美近20%的人口居住在中等規(guī)模城市，但是，近10年來(lái)，中等規(guī)模城市就業(yè)增長(zhǎng)滯后于大城市4個(gè)百分點(diǎn)。其中，中等規(guī)模城市的高科技就業(yè)崗位數(shù)占全國(guó)比重由2010年的15%下降至2017年的13%。

（三）城市間分化加劇，不同類型的收縮城市將長(zhǎng)期存在

20世紀(jì)后期，隨著部分國(guó)家城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期，在郊區(qū)化、去工業(yè)化、全球化、局部金融危機(jī)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的交疊影響下，部分國(guó)家城市出現(xiàn)了明顯的經(jīng)濟(jì)衰退、人口減少以及“城市收縮”現(xiàn)象。總體來(lái)看，收縮城市產(chǎn)生的主要原因來(lái)自于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)結(jié)構(gòu)演化、生態(tài)環(huán)境惡化、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素。如1990-2000年間，全球超過(guò)1/4的城市人口在減少，到2007年，世界上有超過(guò)1/6的城市經(jīng)歷了人口流失；約40%的歐洲城市人口在流失，1960-2003年，220個(gè)歐洲大中城市中超過(guò)一半出現(xiàn)了不同程度的人口流失；日本的中小城市尤其是資源型城市收縮問(wèn)題尤為突出，如夕張市在1960-2008年間人口收縮率高達(dá)近90%。從美國(guó)80年代和90年代人口變化分布看，人口持續(xù)增長(zhǎng)和持續(xù)流失的地方占絕大部分，其中美國(guó)五大湖“鐵銹地帶”的底特律、匹茲堡、圣路易斯、克利夫蘭、布法羅等城市的人口收縮率都超過(guò)了50%，而沿海和南部地區(qū)人口持續(xù)增長(zhǎng)，城市間分化加劇。

四、對(duì)我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的啟示

我國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模巨大，城鎮(zhèn)化雖然起步晚，但速度快、規(guī)模大，呈現(xiàn)出大國(guó)城鎮(zhèn)化的典型特征。同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化也面臨著區(qū)域間不平衡、質(zhì)量不高等突出問(wèn)題。面向未來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)在穩(wěn)步提高城鎮(zhèn)化水平的同時(shí)，更加注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、更加注重順應(yīng)人口和要素流動(dòng)規(guī)律、更加注重以人為本，進(jìn)一步發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)推動(dòng)全國(guó)基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的支撐作用。

（一）穩(wěn)固增速，達(dá)到與現(xiàn)代化相匹配的城鎮(zhèn)化水平

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，自工業(yè)革命以來(lái)的全球各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展史表明，較高的城鎮(zhèn)化水平是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必要條件，凡是成功實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的經(jīng)濟(jì)體，均經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化并保持在較高水平。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然存在不充分問(wèn)題。一是與發(fā)達(dá)國(guó)家和高收入國(guó)家相比仍有較大差距，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平低于高收入國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家城市化平均水平約20個(gè)百分點(diǎn)。二是與其他國(guó)家在相近發(fā)展階段時(shí)期相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平明顯偏低。三是在發(fā)展不充分背景下，近年來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)差距不斷縮小，每年新增外出農(nóng)民工數(shù)量逐年下降，城鎮(zhèn)化速度呈現(xiàn)放緩趨勢(shì)。

面向未來(lái)，我國(guó)應(yīng)以推動(dòng)農(nóng)村留守家屬進(jìn)城、激發(fā)城鎮(zhèn)化潛力為重點(diǎn)，將城鎮(zhèn)化速度穩(wěn)定在合理區(qū)間。一是促進(jìn)農(nóng)村留守家屬進(jìn)城，釋放城鎮(zhèn)化潛在動(dòng)力。隨著城鎮(zhèn)新增農(nóng)民工數(shù)量逐年減少，大量農(nóng)村留守家屬將是未來(lái)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)人群。因此，建議加快推動(dòng)存量進(jìn)城農(nóng)民工的高質(zhì)量市民化，破除人口鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)梗阻，牽引大量農(nóng)村留守家屬隨遷城鎮(zhèn)。二是發(fā)揮好區(qū)域間城鎮(zhèn)化水平的梯度差，釋放中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Α＝陙?lái)，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平依然保持高速增長(zhǎng)，尤其是重慶、河北、湖南、河南、貴州等省份“十三五”期間城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)超過(guò)1.5個(gè)百分點(diǎn)，仍然處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，是我國(guó)保持城鎮(zhèn)化增速的重要“穩(wěn)定器”。同時(shí)，我國(guó)鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口流動(dòng)呈現(xiàn)就地就近化趨勢(shì)，跨省流動(dòng)外出農(nóng)民工數(shù)量持續(xù)減少，并呈現(xiàn)由東部向中西部回流態(tài)勢(shì)。未來(lái)，應(yīng)順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和人口流動(dòng)趨勢(shì)，更加注重挖掘中西部?jī)?nèi)陸地區(qū)城鎮(zhèn)化潛力。

（二）揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的核心功能

從典型國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程看，城鎮(zhèn)化發(fā)展中后期既是城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)作用的加快釋放期，也是各類城鎮(zhèn)化問(wèn)題的集中爆發(fā)期。一方面，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率將顯著提高，人均GDP出現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)。另一方面，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，由于認(rèn)知水平、技術(shù)能力有限，城市基礎(chǔ)設(shè)施短缺、風(fēng)貌單一、交通擁堵、環(huán)境惡化、活力不足、管理滯后等問(wèn)題很難得到有效解決，進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中后期，這些問(wèn)題將彼此影響、互相蔓延，增加后期的治理難度和成本。

未來(lái)，建議將提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量放在核心位置，解決城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中積累的各種矛盾和問(wèn)題，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的核心功能。一是要更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，在要素配置高效、社會(huì)發(fā)展包容、人與自然和諧、空間分布合理、規(guī)劃建設(shè)科學(xué)、城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。二是要將城市化地區(qū)打造成為體現(xiàn)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的主要空間，進(jìn)一步發(fā)揮城鎮(zhèn)化在釋放我國(guó)巨大內(nèi)需潛力、提高資源配置效率、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、增強(qiáng)創(chuàng)新活力、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)公平和共同富裕等方面的關(guān)鍵作用。

（三）遵循規(guī)律，構(gòu)建高效集聚、有序多元的城鎮(zhèn)化空間格局

城鎮(zhèn)化中后期，城鎮(zhèn)化空間格局整體呈現(xiàn)“大集中、小分散”趨勢(shì)，在產(chǎn)業(yè)和人口整體向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中的同時(shí)，空間格局呈現(xiàn)多中心、郊區(qū)化發(fā)展態(tài)勢(shì)。未來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)更加注重構(gòu)建高效集聚、有序多元的空間格局。

1.更加注重現(xiàn)代化都市圈的培育建設(shè)，進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，推動(dòng)要素高效集聚。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，雖然中心城市受郊區(qū)化影響人口增長(zhǎng)呈現(xiàn)放緩趨勢(shì)，但是以中心城市為核心所形成的都市圈集聚人口能力不斷增強(qiáng)。城鎮(zhèn)化中后期是我國(guó)都市圈形成和建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，隨著城市和區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，應(yīng)加快推動(dòng)城市從孤立的“點(diǎn)”狀發(fā)展逐步走向都市圈層面的“面”狀發(fā)展，形成核心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、空間組織緊湊、一體化程度高的現(xiàn)代化都市圈。

2.更加注重應(yīng)對(duì)城市間分化態(tài)勢(shì)，推進(jìn)城市空間布局形態(tài)多元化。人口密集地區(qū)要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)超大特大城市“瘦身健體”，推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，培育建設(shè)現(xiàn)代化都市圈，形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)；中西部有條件的省區(qū)要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市，避免“一市獨(dú)大”的弊端；選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展，加快推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。促進(jìn)資源枯竭型、產(chǎn)業(yè)衰退型、人口收縮型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，盤(pán)活存量土地、提升空間品質(zhì)，建設(shè)“小而精”“小而特”的品質(zhì)宜居城市。

3.更加注重提高城鎮(zhèn)化空間品質(zhì)。統(tǒng)籌城市布局的經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要，保護(hù)好區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田和生態(tài)空間，滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)部分不宜長(zhǎng)距離運(yùn)輸?shù)孽r活農(nóng)產(chǎn)品的需要和對(duì)高品質(zhì)生態(tài)環(huán)境的需求。

（四）以人為本，不斷滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化存在一些新城新區(qū)公共服務(wù)不配套不完善，少數(shù)地方對(duì)人這一城鎮(zhèn)化主體的關(guān)注度不夠，忽視生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化保護(hù)，對(duì)具有重要文化價(jià)值的歷史建筑、傳統(tǒng)街區(qū)和文物保護(hù)不力等問(wèn)題。未來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化應(yīng)更加注重以滿足人民美好生活需要為基本出發(fā)點(diǎn)，順應(yīng)人口發(fā)展新趨勢(shì)，提高城市的包容性。

1.順應(yīng)人口發(fā)展新趨勢(shì)、適應(yīng)人民群眾新訴求。隨著少兒和老齡人口數(shù)量增多，高學(xué)歷和高收入群體不斷擴(kuò)大，居民對(duì)住房、游憩、康養(yǎng)等高品質(zhì)生活的需求日益增加，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要加快從單維的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)向宜居宜業(yè)宜游的多維目標(biāo)轉(zhuǎn)變，更加注重營(yíng)造綠色、韌性、包容的環(huán)境，更加注重優(yōu)化城鎮(zhèn)化存量空間，更加注重實(shí)現(xiàn)城市“精明增長(zhǎng)”。

■蒼蒼一林｜于懷/攝

2.堅(jiān)持從社會(huì)全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展出發(fā)，強(qiáng)化尊重自然、傳承歷史、綠色低碳、安全韌性等理念。以提升城市治理現(xiàn)代化水平為重點(diǎn)，在科學(xué)化、精細(xì)化、智能化上下功夫，統(tǒng)籌城市建設(shè)中的生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全等需要，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質(zhì)量的城市生態(tài)系統(tǒng)和安全系統(tǒng)。

3.提高城市包容性。把共建共治共享重要理念貫徹落實(shí)到城市發(fā)展全過(guò)程，把握人民城市的根本屬性，探索和開(kāi)拓人民城市建設(shè)新境界，以共建為根本動(dòng)力，以共治為重要方式，以共享為最終目的，努力打造人人都有人生出彩機(jī)會(huì)的城市、人人都能有序參與治理的城市、人人都能享有品質(zhì)生活的城市、人人都能切實(shí)感受溫度的城市、人人都能擁有歸屬認(rèn)同的城市。

注釋：

①根據(jù)參考文獻(xiàn)[8]，人口次中心定義為：以城市功能單元（Founctional Urban Areas）為基本分析單元，如果一個(gè)單元的人口大于都市圈內(nèi)90%單元的人口，則被識(shí)別為區(qū)域的人口“次中心”（sub-centre）。