農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)路徑探索

向運(yùn)華 劉辭濤

[摘? ? 要] 我國經(jīng)濟(jì)上“未富先老”和制度上“未備先老”的國情決定了我們需要走發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)之路。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老資源匱乏，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后，存在內(nèi)生性障礙，面臨著更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老挑戰(zhàn)?；谄栈菪蜕鐣?huì)福利視角，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)形成了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老等多種發(fā)展方式，而且面臨著家庭支持可及型削弱、服務(wù)供需匹配度不高、養(yǎng)老資源支撐性不足、統(tǒng)籌保障水平有限等短板。探索發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的路徑支撐，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的可持續(xù)、高質(zhì)量和方便可及的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)普惠、服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容普惠以及服務(wù)方式普惠。將農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推進(jìn)重點(diǎn)，助力打通養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的“最后一米”，推動(dòng)完善我國多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村地區(qū);社會(huì)福利;普惠型養(yǎng)老服務(wù);人口老齡化;機(jī)構(gòu)養(yǎng)老;社區(qū)養(yǎng)老;農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)

[中圖分類號(hào)] C913.7? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2021）09-0024-08

一、引言

人口老齡化的快速發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷提高是我國在新時(shí)代面臨的最突出的發(fā)展現(xiàn)實(shí)之一。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2009-2020年，我國老齡人口比例由13.26%增長至18.7%，老齡人口總數(shù)由17765萬增長至26402萬，增加了9688萬人。面對(duì)人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)，這既是對(duì)民生需求和社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)，更是應(yīng)對(duì)人口老齡化問題的重要戰(zhàn)略部署。

我國基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)取得了長足的進(jìn)展，但是針對(duì)老年人的“適度普惠性社會(huì)福利”才剛起步，普通老年人獲得的社會(huì)福利水平依舊低下，農(nóng)村公益性養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)困難很大[1]。養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展由低水平覆蓋到普惠型覆蓋，需要推動(dòng)養(yǎng)老資源不斷向農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)傾斜。據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村65歲及以上的人口比重高達(dá)17.72%，超出城鎮(zhèn)6.61個(gè)百分點(diǎn)，和“六普”數(shù)據(jù)相比，城鄉(xiāng)老齡化差距在不斷增大，農(nóng)村老齡化程度更高。據(jù)世界銀行預(yù)測(cè)，到2030年，中國農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比將攀升至34%，城鄉(xiāng)老齡化倒置現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，農(nóng)村面臨著更為嚴(yán)峻的養(yǎng)老挑戰(zhàn)[2]。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》指出要補(bǔ)齊農(nóng)村發(fā)展短板，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展。2018年，國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)能力的策略。

我國農(nóng)村地區(qū)空巢化、高齡化和少子化現(xiàn)象突出加劇了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展難度。由于缺少經(jīng)濟(jì)保障和制度支持，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)體系尚未有效覆蓋到所有的農(nóng)村老人，家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)主要關(guān)注的是高齡、失能老人，而社區(qū)養(yǎng)老和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)階段只是一種補(bǔ)充性的養(yǎng)老資源，并不能提供綜合性的養(yǎng)老服務(wù)[3]。因此，健全與農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、可持續(xù)發(fā)展的普惠型農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系尤為必要且迫在眉睫。

二、普惠型社會(huì)福利視角下的養(yǎng)老服務(wù)

福利制度建設(shè)是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間矛盾的關(guān)鍵所在。我國“未富先老”和“未備先老”的國情決定了我們需要走發(fā)展普惠型養(yǎng)老服務(wù)之路。基于普惠型社會(huì)福利視角加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵的理解，將農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作為普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推進(jìn)重點(diǎn)，是國家實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。

（一）社會(huì)福利模式的轉(zhuǎn)變

我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)不同的發(fā)展階段，側(cè)重的福利模式有所不同。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)軌，需要對(duì)福利模式進(jìn)行重新定位。社會(huì)福利目標(biāo)定位的經(jīng)典理論是馬克思以人為本的需要理論以及社會(huì)需要類型理論，即國家如何將社會(huì)福利資源提供給社會(huì)群體以滿足他們需要，在需要為本的原則下進(jìn)行創(chuàng)新并轉(zhuǎn)型到適度普惠型社會(huì)福利，以促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展[4]。2007年，民政部提出我國社會(huì)福利模式從“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”轉(zhuǎn)變的要求，這一轉(zhuǎn)變是循序漸進(jìn)的。補(bǔ)缺型福利模式是指生活收入支持系統(tǒng)在市場(chǎng)勞動(dòng)關(guān)系和家庭互助關(guān)系中的效用發(fā)生障礙時(shí)，由國家提供最低標(biāo)準(zhǔn)生存資助的一種保障形式[5]。有學(xué)者在對(duì)20世紀(jì)80年代社會(huì)保障體系的建構(gòu)背景探索后認(rèn)為我國補(bǔ)缺型社會(huì)福利制度是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、改革初衷、東亞福利和學(xué)理取向等四個(gè)因素的影響下而生成，在早期形成過程中具有制度合理性，但是隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，這種制度的歷史任務(wù)已然完成，普惠型社會(huì)福利制度迎來了轉(zhuǎn)型的機(jī)遇[6]?！捌栈菪浴泵裆膬?nèi)涵體現(xiàn)為對(duì)象的普遍性、內(nèi)容的全面性、過程的均等化和質(zhì)量的高標(biāo)準(zhǔn)[7]。有學(xué)者對(duì)我國普惠型福利模式進(jìn)行了進(jìn)一步的闡釋，認(rèn)為我國普惠型福利模式是基于普遍主義原則，由國家承擔(dān)責(zé)任建立福利制度承諾，通過稅收、財(cái)富再分配和建設(shè)福利設(shè)施等形式，給全體公民提供基本社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)的福利制度，是一種強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)權(quán)利和社會(huì)公正的國家承諾的制度型福利制度[8]。

（二）普惠型養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)方向

從普惠型社會(huì)福利視角看，對(duì)普惠型養(yǎng)老服務(wù)的研究不僅有助于我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系的系統(tǒng)構(gòu)建與完善，而且有助于政府出臺(tái)積極的普惠型養(yǎng)老服務(wù)支持政策以及地方政府對(duì)政策的有效落實(shí)。例如，以北歐為代表的普惠共濟(jì)型養(yǎng)老服務(wù)模式，是一種需要高稅收支撐、注重社會(huì)福利供給與勞動(dòng)力市場(chǎng)之間的平衡、奉行普遍主義和平均主義，由國家對(duì)全體國民的養(yǎng)老服務(wù)制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，通過公共機(jī)構(gòu)向全體國民提供均質(zhì)服務(wù)的一種養(yǎng)老服務(wù)模式[9]，這對(duì)我們探索普惠型養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)涵起到了借鑒作用。我國普惠型養(yǎng)老服務(wù)是指在基本養(yǎng)老服務(wù)以外，面向廣大老年人的、靠市場(chǎng)供給、由政策引導(dǎo)的一種服務(wù)，其宗旨是將可及的養(yǎng)老服務(wù)惠及最大多數(shù)的老年人[10]。普惠型養(yǎng)老服務(wù)是以普遍性為原則的一種政策安排，具有服務(wù)內(nèi)容多樣、服務(wù)層次多元性的特征，也是我國實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。目前，雖然我國農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)整體獲得了較大的發(fā)展，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)依舊在問題家庭和老年弱勢(shì)群體上，未脫離“補(bǔ)缺型”模式[11]。農(nóng)村地區(qū)仍然存在養(yǎng)老資源匱乏，養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展相對(duì)滯后和內(nèi)生性障礙等問題，并且養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)和區(qū)域間差距較大的問題已成為制約我國普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的因素。因此，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推進(jìn)重點(diǎn)，其核心應(yīng)是實(shí)現(xiàn)普通老年人養(yǎng)老服務(wù)的應(yīng)惠盡惠，可得可及[12]，公平獲得普惠型社會(huì)福利，共享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。

三、農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)方式及短板

我國農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展在現(xiàn)實(shí)需求和政府主導(dǎo)等因素的影響下，已經(jīng)形成了家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老等多種養(yǎng)老方式。但不同的養(yǎng)老方式面臨著不同的發(fā)展困境，多元主體協(xié)同度較低，多元養(yǎng)老資源無法得到有效的整合和利用，難以發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)形成牢固的養(yǎng)老體系，無法滿足老年人的多樣化需求。

（一）農(nóng)村家庭養(yǎng)老：家庭支持可及性削弱

在傳統(tǒng)孝道文化支撐下，家庭養(yǎng)老是農(nóng)村老年人主要的養(yǎng)老方式。家庭養(yǎng)老主要包括老年人的自我養(yǎng)老以及依靠家庭經(jīng)濟(jì)和配偶子女照料供養(yǎng)等。自我養(yǎng)老有著規(guī)避農(nóng)村養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)、減輕子女負(fù)擔(dān)、滿足老人物質(zhì)和精神需求以及獲得生活自主，讓老年人獲得更多尊嚴(yán)的積極作用[13]。配偶子女的照料供養(yǎng)可以讓老年人得到更充分良好的生活和精神照顧。同時(shí)，家庭照料資源會(huì)降低老年選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的意愿[14]。

然而，隨著城市化進(jìn)程的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式正在被瓦解，家庭養(yǎng)老出現(xiàn)了代際剝削、老年人自我剝削等問題。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村空巢老人家庭比例為30.77%。農(nóng)村地區(qū)家庭養(yǎng)老更多是依靠老年人自我照料，或者通過購買養(yǎng)老服務(wù)方式為老年人提供家庭日常生活照料。但由于農(nóng)村地區(qū)家庭收入普遍偏低，農(nóng)村老年人購買養(yǎng)老服務(wù)的能力和意愿都較低，購買社會(huì)化養(yǎng)老照料服務(wù)在農(nóng)村并不常見，更談不上花費(fèi)更多錢去機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。并且，很多老年人在承擔(dān)繁重農(nóng)活的同時(shí)還要承擔(dān)隔代照料的任務(wù)，高強(qiáng)度的勞動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村老年人因病致貧、返貧現(xiàn)象普遍。

因此，隨著老年人年齡的增長，居家養(yǎng)老的家庭可及性快速削弱，未來農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老模式將從家庭成員離散走向團(tuán)聚，從家庭養(yǎng)老為主走向家庭與社會(huì)化養(yǎng)老并舉[15]。同時(shí)，市場(chǎng)化養(yǎng)老沖淡了居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)性和普遍性[16]。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施也會(huì)對(duì)家庭的代際經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生一定的“擠出效應(yīng)”。家庭養(yǎng)老支持在社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老場(chǎng)域中的這種退場(chǎng)和缺席，在一定程度上增加了后者的養(yǎng)老壓力，也弱化了整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)體系的服務(wù)能力和服務(wù)效果。

（二）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老：服務(wù)供需匹配度不高

隨著老年人照護(hù)負(fù)擔(dān)及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷溢出家庭[17]，需要依托多元化主體提供養(yǎng)老服務(wù)保障。2011年，國務(wù)院印發(fā)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》，將社區(qū)養(yǎng)老視為我國社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的有機(jī)組成部分，并強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)建設(shè)老年人日間照料中心。農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老是指以家庭和農(nóng)村社區(qū)組織為依托，充分發(fā)揮政府、社會(huì)、社區(qū)和家庭多方面力量，就近滿足農(nóng)村社區(qū)居民養(yǎng)老需求的一種農(nóng)村養(yǎng)老模式[18]，可以依托傳統(tǒng)宗族文化和熟人社會(huì)，讓老年人在熟悉的生活環(huán)境中得到養(yǎng)老照護(hù)。

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展存在諸多短板。一是政府包攬責(zé)任，重設(shè)施輕服務(wù)，對(duì)服務(wù)的投入和可持續(xù)性不足。例如很多地方明確要求建立多少個(gè)養(yǎng)老服務(wù)點(diǎn)，但是缺少對(duì)服務(wù)了多少老年人的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，農(nóng)村老年人對(duì)社區(qū)設(shè)施利用率偏低，造成公共養(yǎng)老資源浪費(fèi)。二是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給和老年人需求不匹配。例如老年人更多需要的是醫(yī)療照護(hù)，而目前社區(qū)主要提供的是打掃洗衣、讀書讀報(bào)等日常照料服務(wù)。因此，需要精準(zhǔn)識(shí)別不同的養(yǎng)老對(duì)象及其多樣化的需求，打通社區(qū)養(yǎng)老和家庭居家養(yǎng)老的通道。加強(qiáng)政府、家庭、社會(huì)多元主體的合作，整合社會(huì)資源，加大社區(qū)醫(yī)療設(shè)施配備和醫(yī)護(hù)人才引進(jìn)，為老年人提供有效的生活照料、生病照顧、精神慰藉等服務(wù)。同時(shí)，發(fā)揮老年人的能動(dòng)性，增進(jìn)老年人對(duì)互助共濟(jì)的理解，發(fā)展互助養(yǎng)老和時(shí)間銀行養(yǎng)老模式嵌入農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老。

（三）農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老：養(yǎng)老資源支撐性不足

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是一種為老年人集中提供生活照料和精神慰藉服務(wù)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)方式。目前在農(nóng)村地區(qū)，由于農(nóng)村老年人的收入和服務(wù)可及性均低于城市地區(qū)，在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源利用上的劣勢(shì)更為凸顯[19]。同時(shí)，由于市場(chǎng)的局限性，農(nóng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老陷入了一個(gè)低效率運(yùn)行、低水平發(fā)展的困境，進(jìn)而不能有效滿足多樣性養(yǎng)老需求。

首先，現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力不足，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源利用率低，空床率較高，極低的入住率極大地壓縮了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的利潤空間[3]，造成了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自發(fā)性的供需錯(cuò)位，老年人享受福利受到身份的限制，如農(nóng)村敬老院主要接納“三無”“五保”老年人，城鄉(xiāng)民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則優(yōu)先安排健康且能自理的老年人，不能自理的老年人入住的費(fèi)用相當(dāng)昂貴[20]。其次，老年人處于生命周期收入曲線的低谷，隨著農(nóng)村土地供養(yǎng)能力減弱和家庭代際支持的減少，農(nóng)村老年人經(jīng)濟(jì)收入降低，根據(jù)《中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)（2015年）》顯示，農(nóng)村老年人年人均收入7621元，難以負(fù)擔(dān)較高收費(fèi)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。集中養(yǎng)老需求與老年人的購買服務(wù)能力矛盾凸顯[15]。同時(shí)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也在一定程度上存在對(duì)家庭養(yǎng)老的替代效應(yīng)，家庭存款越多的農(nóng)村老年人，越愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老[21]。因此，提升農(nóng)村老年人收入有助于提高農(nóng)村老年人選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的可能性。

（四）農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老：統(tǒng)籌保障水平有限

2009年9月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，2014年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將新農(nóng)保與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“合二為一”，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)跨戶籍和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，一定程度上緩解了家庭養(yǎng)老危機(jī)，改善了農(nóng)村老年人的養(yǎng)老福利，提高了整個(gè)社會(huì)分配的公平性[22]。

但是，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不同，基礎(chǔ)養(yǎng)老金數(shù)額也不同，養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次較低，缺乏社會(huì)共濟(jì)性。一是當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平低。2018年起，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)為每人每月88元，與農(nóng)村居民的消費(fèi)水平相比，不但不能有效滿足基本生活需求，更難以滿足農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障需求。二是部分農(nóng)村居民參保意愿低，影響農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[23]。由于農(nóng)民對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與行為決策存在相對(duì)“短視”和信息不對(duì)稱，導(dǎo)致了農(nóng)民群體的參保率低下。三是目前市面上少有針對(duì)農(nóng)民的價(jià)廉、保障范圍全面的商業(yè)保險(xiǎn)，并且商業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)與農(nóng)民支付能力有較大的差距，降低農(nóng)村老年人購買商業(yè)保險(xiǎn)的可能性。

四、發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的路徑探索

發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)，需要完善的制度組織保障以及可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)支撐，同時(shí)結(jié)合老年人的經(jīng)濟(jì)情況、身體狀況，精準(zhǔn)識(shí)別養(yǎng)老需求，通過資金、服務(wù)、監(jiān)管等多維度支持，多層次、分階段地逐步推進(jìn)。形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)推動(dòng)、家庭盡責(zé)的農(nóng)村普惠養(yǎng)老格局以及普惠養(yǎng)老保障的理性預(yù)期。

（一）可持續(xù)發(fā)展的重要保障：經(jīng)濟(jì)普惠

宏觀層面，政策支持是根本。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》指出“鼓勵(lì)城市資金、資產(chǎn)和資源投向農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。各級(jí)政府用于養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政性資金應(yīng)重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜”。國家發(fā)改委印發(fā)的《普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（2019年修訂版）》中指出“充分發(fā)揮政府引導(dǎo)，激發(fā)社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)積極性，支持面向社會(huì)大眾的普惠性養(yǎng)老項(xiàng)目”。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)更好發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障差距，一是需要統(tǒng)籌養(yǎng)老資源分配，加強(qiáng)民政、社保等多部門之間的協(xié)調(diào)配合。定期分析農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的情況和存在的問題，擴(kuò)展保障范圍、提高保障程度、惠及更廣泛的人群。例如，切實(shí)解決好養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的資金不足問題，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和房屋涉及產(chǎn)權(quán)歸屬問題，過度保障問題和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營的可持續(xù)性問題，強(qiáng)化普惠型養(yǎng)老服務(wù)的全過程監(jiān)督管理等。二是需要建立養(yǎng)老金有效保障機(jī)制。逐步提高基本養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次和待遇水平，達(dá)到最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)并確保其養(yǎng)老保障能力不下降。明確基本養(yǎng)老金制度的作用是保障社會(huì)成員年老之后具有購買基本生活資料的能力，基本醫(yī)療保障制度的職責(zé)是“保大病”、反貧困，同時(shí)加大農(nóng)村醫(yī)療救助力度[24]。

中觀層面，農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和社區(qū)基層共建中去觀察。不僅要促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，挖掘村集體所具有的經(jīng)濟(jì)潛力，吸引青壯年返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)。政府財(cái)政也要發(fā)揮杠桿作用，通過優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，支持社會(huì)力量參與發(fā)展農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)的有效合作新模式。同時(shí)，發(fā)揮慈善事業(yè)在農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的第三次分配作用，推進(jìn)志愿服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展。

微觀層面，促進(jìn)老年人的增收是關(guān)鍵，老年人養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)備和經(jīng)濟(jì)支持決定了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。一是盤活農(nóng)村的土地資源，增加土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，發(fā)揮家庭的代際支持作用，同時(shí)提高失獨(dú)老人生活保障水平。二是支持老年人繼續(xù)參與適度的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，充分挖掘老年人勞動(dòng)力潛在供給，調(diào)動(dòng)老年人自我養(yǎng)老的積極性，在緩解老年孤獨(dú)的同時(shí)，增加自身的經(jīng)濟(jì)收入和養(yǎng)老服務(wù)購買能力。三是鼓勵(lì)老人通過參與養(yǎng)老互助活動(dòng)積累“時(shí)間貨幣”，實(shí)現(xiàn)自我養(yǎng)老積累[25]。

（二）高質(zhì)量發(fā)展的根本保證：服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容普惠

首先，服務(wù)對(duì)象的普惠需要對(duì)老年人進(jìn)行精準(zhǔn)分類，并對(duì)需求進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，使真正有需求的老年人享受到服務(wù)。隨著老年人預(yù)期壽命的不斷提高，身體功能也逐漸退化，生活質(zhì)量受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)，農(nóng)村老年人存在的養(yǎng)老需求表達(dá)意識(shí)較弱和表達(dá)能力欠缺的問題。一是需要依托社區(qū)和社會(huì)組織等上門采集老年人的真實(shí)生活情況以及對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的主觀需求數(shù)據(jù)，例如可以依托黨員干部下沉社區(qū)參與養(yǎng)老服務(wù)，摸清社區(qū)老年人生活情況并以此提供對(duì)應(yīng)的養(yǎng)老照護(hù)服務(wù)。二是結(jié)合智慧養(yǎng)老端產(chǎn)品對(duì)老年人的客觀生理數(shù)據(jù)進(jìn)行采集，對(duì)困境老年人，尤其是失獨(dú)、失能、空巢老年人“建檔立卡”，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)整機(jī)制。三是根據(jù)掌握的老年人身體狀況信息，對(duì)老年人進(jìn)行分類。對(duì)完全不能自理的老年人集中養(yǎng)老，鼓勵(lì)部分自理能力老人社區(qū)居家養(yǎng)老，對(duì)完全自理老年人鼓勵(lì)其發(fā)揮余熱參加村集體社區(qū)的老年人互助養(yǎng)老活動(dòng)，同時(shí)，為臨終的孤寡老人提供臨終關(guān)懷服務(wù)。

其次，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容的普惠需要全面覆蓋，由低水平到高質(zhì)量發(fā)展。一是生產(chǎn)服務(wù)，圍繞農(nóng)村老年人適度地參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而提供的公益性或有償性服務(wù)[26]。建立合理的老年人就業(yè)模式，賦權(quán)增能，全方位激發(fā)老年人主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)“老有所為”。二是生活照料，重點(diǎn)對(duì)低收入和身體健康、具有自理能力的老年人提供，實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。三是醫(yī)療保障，健全鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提升鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生服務(wù)水平。以老年人為中心整合醫(yī)療服務(wù)和照護(hù)服務(wù)，向老年人提供綜合性的醫(yī)養(yǎng)、康養(yǎng)服務(wù)。側(cè)重滿足失能、半失能老年人的醫(yī)護(hù)需求，探索建立失能老人長期照護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)“老有所醫(yī)”。四是精神照料，著重對(duì)空巢、獨(dú)居和失獨(dú)老年人的精神慰藉，實(shí)現(xiàn)“老有所樂”。五是老年教育，加強(qiáng)對(duì)老年人健康知識(shí)普及和智能設(shè)備使用指導(dǎo)，提升老年人的生活變化適應(yīng)能力和社會(huì)參與能力，實(shí)現(xiàn)“老有所學(xué)”。六是臨終關(guān)懷和殯葬服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村臨終關(guān)懷服務(wù)職業(yè)化發(fā)展，規(guī)范化發(fā)展農(nóng)村殯葬服務(wù)，實(shí)現(xiàn)老年人“老有所終”。

最后，搭建農(nóng)村地區(qū)智慧化養(yǎng)老服務(wù)信息平臺(tái)，推廣智慧化養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，提升服務(wù)供給的目標(biāo)瞄準(zhǔn)率。為老年人提供日常健康管理和康復(fù)照料，提升居家養(yǎng)老服務(wù)的可及性和精準(zhǔn)性，例如上海市長寧區(qū)為獨(dú)居老人安裝智能水表，若12小時(shí)內(nèi)度數(shù)低于0.01立方米則會(huì)自動(dòng)報(bào)警，居委會(huì)干部會(huì)第一時(shí)間上門探視老人，江蘇路街道將新的智能門鎖安裝在獨(dú)居老年人家中，一旦超過設(shè)定時(shí)間未開門，后臺(tái)就會(huì)響起預(yù)警[27]。同時(shí)，在智慧化產(chǎn)品使用普及上，注意解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的問題，避免因盲目追求技術(shù)的便利性，而忽視了老年人的具體特質(zhì)。

（三）方便可及的重要支撐：服務(wù)方式普惠

首先，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)養(yǎng)老設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化建設(shè)。2017年，國務(wù)院發(fā)布《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中提到“基本公共服務(wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而不是簡單的平均化”。創(chuàng)新社會(huì)保障服務(wù)供給機(jī)制，促進(jìn)公共養(yǎng)老服務(wù)資源向農(nóng)村地區(qū)傾斜，讓更多養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)提供多種方式的養(yǎng)老服務(wù)。但需注意健全服務(wù)供給和需求方的協(xié)商機(jī)制，在堅(jiān)持福利前提下，有限度地開放農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，保持服務(wù)價(jià)格保持適度水平，同時(shí)老年人、市場(chǎng)、政府之間的信息需要對(duì)稱。

其次，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，盤活聯(lián)動(dòng)多種資源互補(bǔ)。一是統(tǒng)籌發(fā)展農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)方式，明確多元養(yǎng)老主體各自的職責(zé)，形成養(yǎng)老保障多方合力。家庭養(yǎng)老是基礎(chǔ)，是身體健康、生活能自理老年人養(yǎng)老方式的首要選擇。社區(qū)養(yǎng)老是依托，服務(wù)對(duì)象以患有慢性病以及處于康復(fù)階段的老年人為主。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是補(bǔ)充，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在滿足“三無”和五保老年人、失能、半失能、獨(dú)居老年人服務(wù)的同時(shí)，向社會(huì)開放，提高運(yùn)營效益，成為區(qū)域輻射養(yǎng)老服務(wù)中心。二是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村閑散人力資源，發(fā)展互助組織和互助志愿者隊(duì)伍，積極發(fā)揮農(nóng)村老年協(xié)會(huì)作用，將專業(yè)隊(duì)伍與志愿者隊(duì)伍結(jié)合起來，開展鄰里互助和養(yǎng)老志愿服務(wù)。三是提供方便可及、價(jià)格合理的多元化養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品。普惠型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目要把運(yùn)營的重點(diǎn)從硬件投入逐步轉(zhuǎn)向提供多元化的服務(wù)[10]，讓農(nóng)村地區(qū)有限的養(yǎng)老資源發(fā)揮最大化的效用，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)養(yǎng)老內(nèi)容的豐富和服務(wù)質(zhì)量的提升，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源的整合互補(bǔ)以及養(yǎng)老服務(wù)供給與需求的適應(yīng)性匹配。

最后，提升社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織的養(yǎng)老參與度。一是積極擴(kuò)展思路，創(chuàng)新機(jī)制，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織、醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)和高校積極參與農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域間養(yǎng)老服務(wù)資源的平衡和擴(kuò)大社會(huì)機(jī)構(gòu)和組織的養(yǎng)老服務(wù)覆蓋范圍。例如，十三屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中提出開展普惠養(yǎng)老城企聯(lián)動(dòng)專項(xiàng)行動(dòng)，以此擴(kuò)大普惠型養(yǎng)老服務(wù)的有效供給。二是制定符合農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)的普惠養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。打造老人住得起，機(jī)構(gòu)能盈利的發(fā)展路子，同時(shí)避免農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)又陷入“同質(zhì)化”和“房地產(chǎn)化”的泥潭[28]。

五、結(jié)語

我國養(yǎng)老服務(wù)從碎片化的“補(bǔ)缺”向體系化的“普惠”轉(zhuǎn)型，需要培養(yǎng)生命周期的早期預(yù)防理念，優(yōu)化“年齡友好型”社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)“究其人之老，須及吾之老”的養(yǎng)老國情教育，積極開發(fā)老年資源，鼓勵(lì)適齡老年人參與就業(yè)，延長人口紅利期。作為國民養(yǎng)老保障的基本權(quán)利，養(yǎng)老服務(wù)的福利性需要加強(qiáng)，其宗旨是“在福利化中促進(jìn)市場(chǎng)化的效率，在市場(chǎng)化中堅(jiān)持福利化的公平”，只有在市場(chǎng)化中保持福利性的成分不喪失，養(yǎng)老福利服務(wù)才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[20]。加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)普惠型養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，提升農(nóng)村養(yǎng)老福利水平，以可持續(xù)、高質(zhì)量、方便可及為發(fā)展農(nóng)村普惠型養(yǎng)老服務(wù)的追求目標(biāo)，助力打通養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的“最后一米”，推動(dòng)完善我國多層次養(yǎng)老服務(wù)保障體系建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：李利林]