新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的基本思路
——促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展與沿海三大核心區(qū)一體化

劉 勇，李 仙

(1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部， 北京 100010;2.北京信息科技大學(xué) 公共管理和傳媒學(xué)院， 北京 100192)

《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》出臺(tái)后，掀起了新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的熱潮，如何做好規(guī)劃成為人們議論的焦點(diǎn)。改革開放40多年和新中國(guó)成立70周年來，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了巨大成就；新常態(tài)下，宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)缺乏新支柱、中美貿(mào)易摩擦愈演愈烈以及資源生態(tài)環(huán)境問題集中爆發(fā)，只有區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是亮點(diǎn)，正如李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中指出的，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)具有巨大的回旋余地，在穩(wěn)增長(zhǎng)中起著十分關(guān)鍵的作用(1)http://www.china.com.cn/lianghui/news/2018-02/27/content_50484715.shtml.。當(dāng)然，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)也存在“不平衡不充分”問題。如何既保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)，又能促進(jìn)協(xié)調(diào)解決“不平衡不充分”問題，就成為未來我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，也成為新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)[1]。

近年來，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國(guó)土空間規(guī)劃受到了極大的關(guān)注：有以“一帶一路”為中心，沿海三大核心區(qū)的空間一體化為重點(diǎn)(京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化、粵港澳大灣區(qū))的重大區(qū)域工程(《建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》)；有推進(jìn)都市圈和城市群重點(diǎn)發(fā)展路徑；最近的中部新崛起戰(zhàn)略、西部開發(fā)新思路和東北振興新構(gòu)想，以及精準(zhǔn)扶貧和資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等重大措施；尤其是《建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》和《建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》的出臺(tái)，進(jìn)一步激發(fā)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的活力。這些都標(biāo)志著我國(guó)新一輪區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)土空間規(guī)劃已經(jīng)起步。事實(shí)上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全面、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展階段，在未來全面建設(shè)現(xiàn)代化新征程中，國(guó)土空間規(guī)劃起著舉足輕重的作用。這輪區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展與國(guó)土空間規(guī)劃以沿海三大核心區(qū)地區(qū)為起步，以跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)及其空間一體化為關(guān)注重點(diǎn)，意義十分重大。

一、新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的背景與意義

(一)背景

事實(shí)上，國(guó)土空間規(guī)劃并不是新概念，早在20世紀(jì)80年代初，我國(guó)就開展了以PRED(人口、資源、生態(tài)和發(fā)展)協(xié)調(diào)發(fā)展為重點(diǎn)的國(guó)土開發(fā)整治活動(dòng)，并編制了環(huán)渤海、上海經(jīng)濟(jì)區(qū)和山西能源基地3個(gè)規(guī)劃。但由于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，這些規(guī)劃未能很好推進(jìn)，留下了許多問題，主要是“兩不”問題(國(guó)土空間開發(fā)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“不平衡、不充分”問題)。進(jìn)入新時(shí)代，在全面現(xiàn)代化建設(shè)的新征程中，重新開展新一輪國(guó)土空間規(guī)劃十分必要。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)已成為中國(guó)模式的核心，是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要亮點(diǎn)，未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)還將發(fā)揮更大作用

張五常先生將改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得的巨大成就，歸結(jié)為地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，稱之為“中國(guó)模式”[2](即政府深度主導(dǎo)的混合型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式或道路；以“市場(chǎng)有效、政府有為”為特點(diǎn)，目前該模式尚未定型和成熟，須待我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化完成后，才有定論；目前，正在經(jīng)受中美貿(mào)易摩擦的考驗(yàn))。在新常態(tài)下(相當(dāng)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)七八十年代出現(xiàn)的“經(jīng)濟(jì)滯脹”現(xiàn)象)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一枝獨(dú)秀，成為確保穩(wěn)增長(zhǎng)的亮點(diǎn)之一。未來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還將繼續(xù)依靠區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因?yàn)椋^行政性分權(quán)形成地方政府競(jìng)爭(zhēng)模式之后，未來的市場(chǎng)性分權(quán)，企業(yè)將成為市場(chǎng)主體，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力。

2.國(guó)土空間開發(fā)潛力巨大、整治工作任重道遠(yuǎn)

目前，我國(guó)國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度僅為4%左右，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均8%的水平，也低于美國(guó)8.6%和日本28%的更高水平；我國(guó)空間開發(fā)存在所謂“兩不”問題，國(guó)土開發(fā)和整治工作依然任重道遠(yuǎn)。

3.新時(shí)代構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系戰(zhàn)略思路已經(jīng)形成，國(guó)土空間規(guī)劃是其基本內(nèi)容和保障

構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系(“6+1”高質(zhì)量現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系組成部分之一)的目的是促進(jìn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代化國(guó)土空間開發(fā)整治新格局。為此，要優(yōu)先實(shí)施生態(tài)文明理念，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略，更加有效地落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域和國(guó)土全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的高質(zhì)量一體化發(fā)展的宏偉目標(biāo)，為全國(guó)全面現(xiàn)代化建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

(二)意義

一是有利于實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、促協(xié)調(diào)”的要求。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的目的是要為構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系服務(wù)，要使區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系繼續(xù)保持既能穩(wěn)增長(zhǎng)又能解決“兩不”問題的作用，確保我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二是滿足國(guó)家重大戰(zhàn)略的要求(從大的方面看)。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃一定要滿足國(guó)家全面現(xiàn)代化發(fā)展整體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的基本訴求，要按照“五大發(fā)展理念”“五位一體”和“四個(gè)全面”的要求，按照高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體思路，實(shí)施區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建新一輪國(guó)土規(guī)劃的基本框架和內(nèi)容。

三是滿足國(guó)土空間“多規(guī)合一、一張圖紙、城鄉(xiāng)融合”發(fā)展的要求(從小的方面看)。具體到國(guó)土空間規(guī)劃本身，一定要按照生態(tài)文明理念的要求，突出重點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)，確保每一塊國(guó)土空間都得到因地制宜的有效利用和保護(hù)[3]。這輪國(guó)土空間規(guī)劃最大的特點(diǎn)就是“三規(guī)合一”，包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃(要求海陸統(tǒng)籌)和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃(還可以加上綜合交通規(guī)劃和海洋功能規(guī)劃)。其中，重點(diǎn)應(yīng)該是主體功能區(qū)規(guī)劃(“十三五”規(guī)劃要求以縣域?yàn)榛締卧獎(jiǎng)澐?，也就是各類區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，即區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，而土地利用規(guī)劃(海陸統(tǒng)籌)和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃(未來包括綜合交通規(guī)劃和海洋功能規(guī)劃)“點(diǎn)線面”規(guī)劃，都是起輔助平臺(tái)作用的規(guī)劃。

二、新一輪國(guó)土空間規(guī)劃面臨的主要問題

(一)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)和國(guó)土空間規(guī)劃有關(guān)的幾個(gè)基本概念

一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)由“點(diǎn)線面”3種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基本空間形態(tài)構(gòu)成。從純粹的區(qū)域或空間角度看，所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在空間上都表現(xiàn)為“點(diǎn)線面”3種基本空間形態(tài)：“點(diǎn)”指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)(或聚落)，即城鄉(xiāng)居民點(diǎn)體系規(guī)劃；“線”指連接城鄉(xiāng)區(qū)域之間的交通通信網(wǎng)絡(luò)，即綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃；“面”指農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地(包括海洋)，即土地利用規(guī)劃。

二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最小空間單元是縣域。完整的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元由經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“點(diǎn)線面”3種基本空間形態(tài)構(gòu)成，缺一不可，由此構(gòu)成縣域、地市域、省域和國(guó)域等；其中，最小的區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元是縣域。

三是區(qū)域經(jīng)濟(jì)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)是縣域發(fā)展的兩個(gè)最終狀態(tài)——都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。作為最小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元的縣域，其發(fā)展的最終狀態(tài)只有都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，它們是一切更高層次區(qū)域空間分工協(xié)作的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。美國(guó)有 3 043個(gè)縣，其中都市縣，即都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，相當(dāng)于我國(guó)地級(jí)市所在的縣，有592個(gè)，占20%，其余為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)縣，占80%；相比之下，我國(guó)地級(jí)及以上城市只有338個(gè)(僅占10%)，其余均為農(nóng)業(yè)縣，其中部分有可能成為未來以制造業(yè)或服務(wù)業(yè)為主的都市縣，而大部分將發(fā)展為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。

(二)面臨的主要問題

新一輪國(guó)土空間規(guī)劃要求是問題導(dǎo)向、目標(biāo)引領(lǐng)和戰(zhàn)略歸屬的有機(jī)結(jié)合[4]。

首先，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)“點(diǎn)線面”3種空間形態(tài)面臨的問題。

“點(diǎn)”是指城鄉(xiāng)居民點(diǎn)(或聚落)在地表空間上的分布與結(jié)構(gòu)。主要問題：一是城市數(shù)量太少，尤其是地級(jí)以上城市。美國(guó)有地級(jí)以上城市600個(gè)左右，中國(guó)只有300個(gè)不到，未來要大力增加地級(jí)以上城市數(shù)量。二是美國(guó)有220萬(wàn)個(gè)規(guī)?；彝マr(nóng)場(chǎng)，而我國(guó)是有大約320萬(wàn)個(gè)自然村。三是結(jié)構(gòu)不合理，包括規(guī)模結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)。

“線”指連接城鄉(xiāng)區(qū)域之間的交通通信線路和網(wǎng)絡(luò)。主要問題：一是“斷頭路”和“缺邊路”需要消除；二是城鄉(xiāng)居民點(diǎn)之間多層次“直線三角形”交通道路網(wǎng)絡(luò)的建立和完善，這涉及“缺邊路”；三是城市內(nèi)部小街區(qū)(最小到單體建筑)、多層次、高彈性一體化交通網(wǎng)絡(luò)的建立。

“面”指農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地(包括海洋)。主要問題：一是農(nóng)業(yè)要現(xiàn)代化，這是城鄉(xiāng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的前提；二是生態(tài)文明是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的前提，需要優(yōu)先得到滿足，否則整個(gè)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)構(gòu)成的更高層次的大系統(tǒng)將面臨崩潰，最終波及經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展；另外，生態(tài)文明也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一部分，其建設(shè)也具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用(只是其共同產(chǎn)品的性質(zhì)，需要以政府為主提供)。

其次，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系面臨的主要問題。

從供給側(cè)看，主要是城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關(guān)系不清。城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作關(guān)系尚未有效建立，區(qū)域“點(diǎn)線面”結(jié)構(gòu)還不清；由“點(diǎn)線面”形成的基礎(chǔ)區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元也不明，都市縣與農(nóng)業(yè)縣的分工協(xié)作，以及各自發(fā)展方向有待進(jìn)一步明確；在此基礎(chǔ)上形成的城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)分層體系也還很不完善。

從需求側(cè)看，空間市場(chǎng)互聯(lián)互通依然不夠，包括硬件條件和軟件環(huán)境。硬件條件指交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施；軟件環(huán)境指貿(mào)易規(guī)則、貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)社會(huì)環(huán)保政策等。

從市場(chǎng)失靈看，區(qū)域差距還很大，生態(tài)環(huán)境問題還很嚴(yán)重。從區(qū)域差距看，區(qū)域差距是矢量，包括東中西、北中南差距等。從生態(tài)環(huán)境看，包括生態(tài)破壞、環(huán)境污染、全球性問題，以及自然生態(tài)脆弱和災(zāi)害問題。

從運(yùn)行機(jī)制看，面臨不完善的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。包括市場(chǎng)主體有待明確、市場(chǎng)資源配置機(jī)制尚不健全(地方政策對(duì)市場(chǎng)要素資源的配置作用還比較明顯)、政府干預(yù)責(zé)任和范圍有待進(jìn)一步規(guī)范等。

需要指出的是，這些問題是所有區(qū)域面臨的共同問題，解決這些問題也需要遵循共同的規(guī)律、實(shí)施共同的戰(zhàn)略、完成共同的任務(wù)[5]。當(dāng)然，也要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展和新一輪國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)，即既穩(wěn)增長(zhǎng)又促協(xié)調(diào)，有效解決“兩不”問題，為構(gòu)建現(xiàn)代化區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系、順利實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的區(qū)域和國(guó)土空間方面的有效保障。

三、新一輪國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)

(一)目標(biāo)

按照黨的十九大對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的要求，新一輪國(guó)土空間規(guī)劃和區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)可以確定為：由“一個(gè)8%、兩個(gè)80%”構(gòu)成的總體目標(biāo)，以及4個(gè)方面的若干分指標(biāo)組成。

一個(gè)8%：國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度(建設(shè)用地占比)占8%。中國(guó)的國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度只有不到4%，與世界平均水平大體相當(dāng)；而發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國(guó)家都在8%以上，美國(guó)是8.6%，其人口比我國(guó)少；日本則高達(dá)到28%。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化，國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度需要至少達(dá)到7%。

兩個(gè)80%：一是工業(yè)化率(非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比)達(dá)到80%，這是經(jīng)濟(jì)體系現(xiàn)代化的基本要求；二是城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%，這是全面現(xiàn)代化對(duì)高度城鎮(zhèn)化的基本要求。

4方面的若干分指標(biāo)：包括區(qū)域分工合作指標(biāo)、空間一體化指標(biāo)、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)，以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行指標(biāo)等。

(二)任務(wù)

根據(jù)構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新體系的要求，針對(duì)“兩不”問題，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)和可持續(xù)高質(zhì)量一體化發(fā)展的新思路，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革為主線，遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的客觀規(guī)律，以“點(diǎn)線面”3種空間形態(tài)和多層次區(qū)域空間系統(tǒng)為對(duì)象，按照供給側(cè)、需求側(cè)、市場(chǎng)失靈和運(yùn)行機(jī)制等4個(gè)方面的理論分析框架，歸納出如下區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展和新一輪國(guó)土空間規(guī)劃需要完成的共同任務(wù)，同時(shí)也形成“十四五”城鄉(xiāng)區(qū)域高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略框架。

1.從供給側(cè)看，需要構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域分工合作新體系

基本思路是，在明確“點(diǎn)線面”和縣域基本單元的基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)都市縣和農(nóng)業(yè)縣分工合作為起點(diǎn)和主線，以都市圈、城鎮(zhèn)群和城市群綿延帶為依托，構(gòu)建如下多層次現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域分工合作新體系。

城鄉(xiāng)縣域經(jīng)濟(jì)。作為最小區(qū)域經(jīng)濟(jì)單元，縣域分工合作的依據(jù)是城鄉(xiāng)分工合作，可分為都市縣和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣。其中，都市縣是指以服務(wù)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)品原材料制造業(yè)為主的地級(jí)以上城市所在的縣域，包括首都都市縣(北京中心6城區(qū))、直轄市都市縣、省會(huì)都市縣、地級(jí)市都市縣等；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，指以規(guī)模化家庭農(nóng)場(chǎng)為主的集約高效農(nóng)業(yè)縣域，其縣城和建制鎮(zhèn)主要從事以農(nóng)產(chǎn)品原料加工制造業(yè)和涉農(nóng)輔助性制造業(yè)服務(wù)業(yè)為主。新一輪國(guó)土空間規(guī)劃明確要求，經(jīng)過“雙評(píng)估”，即對(duì)國(guó)土空間承載力和生態(tài)環(huán)境適應(yīng)性評(píng)估，確定全國(guó)各縣域未來發(fā)展方向；如果全國(guó)各縣域都按照其區(qū)位和比較優(yōu)勢(shì)，成功地發(fā)展成為最終的現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)制造業(yè)都市縣或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)縣，整個(gè)國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)也就實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的宏偉目標(biāo)(關(guān)于兩類縣域內(nèi)部分工，參見表1)。

表1 以縣域?yàn)榛緟^(qū)域單元的多層次城鄉(xiāng)區(qū)域分工協(xié)作新體系

都市圈和城鎮(zhèn)群。都市圈指一個(gè)由地級(jí)及以上都市縣和其周邊若干產(chǎn)業(yè)關(guān)系密切的農(nóng)業(yè)縣構(gòu)成的城鄉(xiāng)分工合作體系，相當(dāng)于我國(guó)的地級(jí)市行政區(qū)。2017年，中國(guó)共有338個(gè)地級(jí)及以上城市。相比美國(guó)擁有近600多個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，我國(guó)地級(jí)都市圈數(shù)量還嚴(yán)重不足，需要增加一倍的數(shù)量，才能確保我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。近期，國(guó)家出臺(tái)都市圈發(fā)展政策，為其發(fā)展提供了更好的條件。城鎮(zhèn)群指由3個(gè)或以上都市圈構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系，主要是城市與城市之間的分工合作。國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要提出了未來建設(shè)21個(gè)城市群的設(shè)想，其中真正意義上的城鎮(zhèn)群大約有12個(gè)。近期，國(guó)家也出臺(tái)了促進(jìn)城市群發(fā)展的有關(guān)政策(新型城市化推進(jìn)的主要形式，已出臺(tái)四大城市群地區(qū)規(guī)劃)，如果能按計(jì)劃順利實(shí)現(xiàn)，將極大地促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。

城鎮(zhèn)群綿延帶和跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)。指由3個(gè)或以上城鎮(zhèn)群構(gòu)成的都市分工協(xié)作體系(包括省內(nèi)和跨省區(qū)兩種)。正在規(guī)劃中的城鎮(zhèn)群綿延帶有沿海的以長(zhǎng)三角為核心的滬蘇浙(皖)地區(qū)、以珠三角為核心的粵閩瓊地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)，以及中西部的以武漢為中心的長(zhǎng)江中游平原地區(qū)和以成渝為中心的四川盆地地區(qū)等?？缡^(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)(方案眾多)：新東部，包括東北三省區(qū)、華北京津冀魯四省區(qū)、華東滬蘇浙三省區(qū)、東南粵閩瓊?cè)^(qū)；大中部，包括黃河中游晉豫兩省區(qū)、長(zhǎng)江中游鄂湘皖贛成渝六省區(qū)、珠江中上游云貴桂三省區(qū)；遠(yuǎn)西部，包括西北蒙新地區(qū)、西南青藏地區(qū)等。

四大板塊和三大地帶宏觀經(jīng)濟(jì)區(qū)。四大板塊指東北、沿海、中部和西部；三大地帶指東中西三大地帶。

2.從需求側(cè)看,構(gòu)建現(xiàn)代化空間市場(chǎng)一體化新框架(判斷公式：產(chǎn)品區(qū)域價(jià)格差等于其運(yùn)費(fèi))

區(qū)域一體化的動(dòng)力。一是市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)在要求。眾所周知，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格的形成和引導(dǎo)機(jī)制(即在越來越廣闊的空間市場(chǎng)上，供給與需求雙方通過合理有序的競(jìng)爭(zhēng)過程，逐步形成各類產(chǎn)品和要素應(yīng)有的價(jià)格和價(jià)值，由此引導(dǎo)資源配置的走向和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的水平)，市場(chǎng)空間越大，競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格越合理。二是區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大，要求有越來越大的市場(chǎng)空間。因此，空間市場(chǎng)一體化成為區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提。

區(qū)域一體化的內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)空間市場(chǎng)一體化需要從硬件的互聯(lián)互通和軟件的互認(rèn)互用兩方面入手。所謂硬件的互聯(lián)互通(包括設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通)，是指區(qū)域間可流動(dòng)的產(chǎn)品和要素，如人流、物流、資金流和信息流等，在地表空間上自由流動(dòng)的范圍越來越大、越來越順暢。所謂軟件的互認(rèn)互用(包括規(guī)劃政策溝通、民心相通)，是指產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)財(cái)稅制度、社會(huì)公共政策和生態(tài)環(huán)保要求等的相互認(rèn)同和協(xié)商。

交通網(wǎng)絡(luò)硬件基礎(chǔ)的一體化。區(qū)域間完善的多層次交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系，是實(shí)現(xiàn)硬件互聯(lián)互通最為關(guān)鍵的條件，以此為例來說明空間市場(chǎng)一體化建設(shè)的內(nèi)容。與多層次區(qū)域相配套的區(qū)域間完善的交通網(wǎng)絡(luò)體系主要包括以下幾個(gè)層次[6]。

在宏觀區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)互聯(lián)互通。落實(shí)“四沿”戰(zhàn)略，構(gòu)建“四縱四橫”的“一日經(jīng)濟(jì)圈”目標(biāo)。

“四縱”指：沿?？v線，大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等；京哈—京九線；二三線，二連浩特—包西線—西安重慶線—重慶貴陽(yáng)南寧線—南寧湛江海口線—?？谌?亞或沙)線；西部沿邊線，阿爾泰—伊犁—喀什—阿里—拉薩線。

“四橫”指：北方捷道，大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸(霍爾果斯)等；隴海線—蘭西線—西格—格喀線；沿江線，滬漢蓉—成都拉薩線；臺(tái)灣福州—福州南昌長(zhǎng)沙線—長(zhǎng)沙貴陽(yáng)昆明瑞麗線。

在中觀層上，實(shí)現(xiàn)省區(qū)和城鎮(zhèn)群之間的互聯(lián)互通。

要按照“腹地決定人口、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)分布”和“人口向城鎮(zhèn)集中、城鎮(zhèn)向平地集中”的人口兩集中理論，以全國(guó)空間范圍人口、經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)“大分散、小集中”和城鎮(zhèn)群體系內(nèi)部“大集中、小分散”為基本原則，構(gòu)建覆蓋全國(guó)所有國(guó)土的一體化綜合城鎮(zhèn)體系。

跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化。全國(guó)300多個(gè)地級(jí)及以上城市，構(gòu)成70多個(gè)城鎮(zhèn)群，其中已被國(guó)家認(rèn)可的真正意義上的城鎮(zhèn)群達(dá)16個(gè)左右。

在微觀上，實(shí)現(xiàn)都市圈和城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村之間的互聯(lián)互通(可作為硬件互聯(lián)互通的定量化評(píng)價(jià)方法)。

構(gòu)建有效連接所有建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)的“直線三角形”道路交通網(wǎng)絡(luò)體系(做到“逢山開路、遇水架橋”)。

對(duì)比這個(gè)層次的中美交通網(wǎng)絡(luò)體系，提出兩點(diǎn)建議：一是增加地級(jí)及以上城市數(shù)量，數(shù)量越多區(qū)際關(guān)系越緊密(美國(guó)有600多個(gè)都市統(tǒng)計(jì)區(qū)，中國(guó)需要增加一倍的地級(jí)及以上城市數(shù)量)；二是消除“斷頭路”和“三角形缺邊路，或繞彎路”，完善建制鎮(zhèn)以上居民點(diǎn)“直線三角形”道路網(wǎng)絡(luò)體系。

3.從市場(chǎng)失靈看，構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)區(qū)域政策新體系，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展

有效調(diào)控區(qū)域發(fā)展差距。對(duì)區(qū)域發(fā)展差距的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：由于各區(qū)域資源環(huán)境稟賦條件以及在區(qū)域分工協(xié)作體系中的地位不同，地區(qū)發(fā)展差距是不可避免的；要將城鄉(xiāng)區(qū)域差距控制在社會(huì)可承受范圍之內(nèi)，不僅有利于社會(huì)的穩(wěn)定，同時(shí)也在一定程度上有利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)；解決區(qū)域發(fā)展不平衡(或差距)問題，需要政府采取一系列區(qū)域調(diào)控政策和措施。

未來區(qū)域發(fā)展差距調(diào)控應(yīng)主要集中在以下幾方面：一是促進(jìn)各區(qū)域農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。事實(shí)證明，區(qū)域差距更多地體現(xiàn)在各地區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展上。二是促進(jìn)各地區(qū)城鄉(xiāng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均衡發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施的差距直接影響著各地區(qū)居民收入的差距。三是促進(jìn)各地區(qū)社會(huì)公共服務(wù)水平的均衡化，盡快建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，以及建立以中央政府為主體責(zé)任的全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域轉(zhuǎn)移支付制度等。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，還要處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，做到生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展(上位體系和邊界條件)。區(qū)域與生態(tài)環(huán)境關(guān)系密切，關(guān)系處理不好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也搞不好，甚至搞不下去，實(shí)際上，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要組成部分(更好生活的一部分；綠色GDP核算，應(yīng)該將生態(tài)環(huán)境治理費(fèi)用加上，而不是減出去，因?yàn)楦哔|(zhì)量生態(tài)環(huán)境已成為GDP的重要組成部分，“綠水青山”就是金山銀山！)。

區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新對(duì)策。一是強(qiáng)化資源綜合利用(源頭治理之一)。使資源的開采和利用“吃干榨凈”，將人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和沖擊降到最低點(diǎn)。二是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)(源頭治理之二)。在布局上，要充分利用自然生態(tài)環(huán)境容量，發(fā)揮自然凈化功能。在結(jié)構(gòu)上，不僅要做“減法”和“除法”，還可以并且也應(yīng)該做一些“加法”和“乘法”。減除法是指限制生態(tài)破壞和環(huán)境污染企業(yè)的發(fā)展；加法是指在不實(shí)施“關(guān)停并轉(zhuǎn)”的情況下，通過生態(tài)修復(fù)和污染治理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；乘法是指大力發(fā)展各種廢物循環(huán)利用的“靜脈產(chǎn)業(yè)”。三是政府還負(fù)有推銷良好生態(tài)環(huán)境的責(zé)任。不僅要讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到轉(zhuǎn)移支付的支持，而且還要讓這些地區(qū)發(fā)展起能增加收入的生態(tài)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)(旅游觀光、農(nóng)家樂等)。

4.從運(yùn)行機(jī)制看，構(gòu)建現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制[7]

明確市場(chǎng)主體。建立以企業(yè)為主體(政府有效引導(dǎo))的區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行市場(chǎng)機(jī)制。從“行政性放權(quán)”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)性放權(quán)”，讓企業(yè)成為地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，也成為國(guó)土空間資源使用權(quán)的主體。

構(gòu)建國(guó)土空間市場(chǎng)化配置新機(jī)制。建立市場(chǎng)化配置國(guó)土空間資源的新體制機(jī)制，按照所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”原則，使空間資源使用權(quán)公開向社會(huì)開放，形成市場(chǎng)化配置的新體制機(jī)制。

確定政府管控的職責(zé)和范圍。優(yōu)化國(guó)土空間資源分區(qū)行政管理和用途管制的新體系，包括行政區(qū)劃和土地用途管制(政府征地和使用等)。

四、沿海三大核心區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的主要經(jīng)驗(yàn)

《建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確提出：以“一帶一路”倡議、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展(長(zhǎng)三角一體化發(fā)展)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)，促進(jìn)區(qū)域間相互融通補(bǔ)充。三個(gè)核心區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國(guó)的40%，其中長(zhǎng)三角為23%、珠三角為8%、京津冀為9%。面臨著共同問題，需要發(fā)達(dá)地區(qū)率先試點(diǎn)，所以稱為一體化示范區(qū)。

(一)長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化

1.背景

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上宣布，為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對(duì)外開放中的重要作用，增設(shè)中國(guó)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)；在上海證券交易所設(shè)立科創(chuàng)板并試點(diǎn)注冊(cè)制；支持長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略(新時(shí)期上海的3項(xiàng)新任務(wù))(2)http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/05/c_1123664692.htm.。這標(biāo)志著長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展迎來了歷史性重大機(jī)遇。

中央政治局在審查《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展綱要》時(shí)指出，長(zhǎng)三角是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展具有極大的區(qū)域帶動(dòng)和示范作用，要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵，帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶和華東地區(qū)發(fā)展，形成高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域集群。要樹立“一體化”意識(shí)和“一盤棋”思想，深入推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域一體化建設(shè)，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。

歷時(shí)地看，國(guó)家層面的規(guī)劃，有長(zhǎng)三角國(guó)土規(guī)劃、城市群規(guī)劃，到現(xiàn)在的一體化規(guī)劃；從小長(zhǎng)三角到滬蘇浙皖。

2.定位

全國(guó)貫徹新發(fā)展理念的引領(lǐng)示范區(qū)，我國(guó)發(fā)展強(qiáng)勁活躍的增長(zhǎng)極，全球資源配置的亞太門戶，具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)城市群。

3.一體化內(nèi)容、國(guó)土空間布局與組織機(jī)構(gòu)

按照國(guó)家發(fā)改委《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展綱要》和《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃(2018—2020年)》：城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治等；4省區(qū)正在圍繞12個(gè)專題進(jìn)行一體化專項(xiàng)，交通能源、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、信息化、信用、環(huán)保、公共服務(wù)、商務(wù)金融7個(gè)領(lǐng)域是重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃(3)http://ah.anhuinews.com/system/2018/06/02/007885366.shtml.。

以上海為核心的扇形空間布局，形成沿海、沿江和沿線7大發(fā)展輻射帶：沿海南北支、G60(滬昆)、G45(滬陜)、G50(滬渝)、G92(環(huán)杭州灣)、長(zhǎng)江；上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善3省市交界的區(qū)域成立一體化示范區(qū)，面積2 300平方公里，并確定7個(gè)方面51項(xiàng)重點(diǎn)工作。

長(zhǎng)三角地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)年度座談會(huì)、長(zhǎng)三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議及其辦公室。

(二)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)

1.背景

2017年7月，香港回歸紀(jì)念日和港珠澳大橋通車日，習(xí)近平總書記在香港出席《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》簽署儀式，標(biāo)志著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的開啟。范圍包括香港地區(qū)、澳門地區(qū)和廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等9市，面積5.6萬(wàn)平方公里。

2.定位

充滿活力的世界級(jí)城市群，具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心，“一帶一路”倡議的重要支撐，內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈。

3.一體化內(nèi)容、國(guó)土空間布局與組織機(jī)構(gòu)

一體化重點(diǎn)是科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)宜游、“一帶一路”倡議、粵港澳合作發(fā)展平臺(tái)等7大領(lǐng)域；建設(shè)深圳前海綜合、廣州南沙全面、珠海橫琴深度等3個(gè)重大合作平臺(tái)和示范區(qū)。

四級(jí)兩軸一帶：香港、澳門、廣州和深圳等四級(jí)，珠江東西兩岸兩軸，珠江西江流域一帶。

設(shè)立粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立行政咨詢體系，探索成立聯(lián)合投資開發(fā)機(jī)構(gòu)和發(fā)展基金，支持粵港澳工商企業(yè)界、勞工界、專業(yè)服務(wù)界、學(xué)術(shù)界等建立聯(lián)系機(jī)制。

(三)京津冀協(xié)同發(fā)展

1.背景

2014年2月，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會(huì)，聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)，正式提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。目的是以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，推動(dòng)河北雄安新區(qū)和北京城市副中心建設(shè)，探索超大城市、特大城市等人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優(yōu)化開發(fā)模式；實(shí)現(xiàn)以北京、天津?yàn)橹行囊I(lǐng)京津冀城市群發(fā)展，帶動(dòng)環(huán)渤海地區(qū)協(xié)同發(fā)展。歷史淵源：京津冀國(guó)土整治規(guī)劃；“廊坊共識(shí)”提出了在公共基礎(chǔ)設(shè)施、資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)等方面加速一體化進(jìn)程的愿望。

2.定位

以首都為核心的世界級(jí)城市群，區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，全國(guó)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新引擎，生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。

3.一體化內(nèi)容、國(guó)土空間布局與組織機(jī)構(gòu)

要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。

一核雙城、三軸四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)：“一核”指北京，“雙城”指北京、天津；“三軸”指京津、京保石、京唐秦3個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)聚集軸，“四區(qū)”指中部核心功能區(qū)、東部濱海發(fā)展區(qū)、南部功能拓展區(qū)和西北部生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)；“多節(jié)點(diǎn)”包括石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市和張家口、承德、廊坊、秦皇島、滄州、邢臺(tái)、衡水等節(jié)點(diǎn)城市。

京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，專家咨詢組等。

五、對(duì)蒙新和青藏地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的啟示與借鑒

在新一輪國(guó)土空間規(guī)劃中，一個(gè)最大的難題就是如何打破已存在千年的所謂“胡煥庸線”，以最大限度地促進(jìn)我國(guó)國(guó)土空間開發(fā)和整治“平衡化和充分化”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。漠河騰沖構(gòu)成的“胡煥庸線”以西以北地區(qū)是我國(guó)自然生態(tài)環(huán)境最脆弱、人口和城鎮(zhèn)極度稀少的地區(qū)，包括西南高寒缺氧的青藏地區(qū)，以及西北干旱荒漠缺水的蒙新地區(qū)，而這兩個(gè)地區(qū)國(guó)土空間治理搞好了，全國(guó)的國(guó)土空間治理也就不存在問題了。借鑒沿海3個(gè)核心區(qū)一體化規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向結(jié)合、硬件與軟件結(jié)合、發(fā)展與改革結(jié)合、國(guó)內(nèi)與國(guó)外結(jié)合、規(guī)劃先行與多規(guī)合一。本著我國(guó)特色的“抓兩頭、促中間”的區(qū)域政策，選擇蒙新和青藏地區(qū)作為繼沿海三大核心區(qū)之后，我國(guó)新一輪國(guó)土空間規(guī)劃和高質(zhì)量一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的主攻方向是合適的和必要的。

(一)推出蒙新和青藏地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃和區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略正當(dāng)其時(shí)

沿海新一輪跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略紛紛出臺(tái)。除沿海三大核心區(qū)域以外，內(nèi)地一些跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展思路也在不斷醞釀之中，如長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中城市群等。

繼“呼包鄂榆”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以后，建議進(jìn)一步重點(diǎn)推出更加具有獨(dú)特區(qū)域意義的“蒙新地區(qū)”發(fā)展戰(zhàn)略(范圍包括內(nèi)蒙古、新疆、陜西北部、甘肅河西走廊和寧夏西北部)。事實(shí)上，蒙新地區(qū)是我國(guó)跨省區(qū)綜合自然區(qū)劃和農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展區(qū)劃的重要組成部分(見該兩區(qū)劃方案)，也是我國(guó)著名的干旱和半干旱地區(qū)，與青藏高原高寒地區(qū)共同構(gòu)成了兩大需要特別關(guān)照的我國(guó)遠(yuǎn)西部生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我國(guó)已經(jīng)具備大力開發(fā)和整治蒙新地區(qū)的能力，接著目前這輪以跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展的浪潮，提出并促進(jìn)蒙新地區(qū)加速開發(fā)和整治一體化發(fā)展，努力使其上升為國(guó)家級(jí)規(guī)劃，也是正當(dāng)其時(shí)的！

(二)實(shí)現(xiàn)蒙新和青藏地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干任務(wù)

主要以蒙新地區(qū)為例加以論述，至于青藏高原主要是解決缺氧問題，主要靠能大眾化的廉價(jià)的增氧空調(diào)設(shè)備的發(fā)明及推廣應(yīng)用。

蒙新地區(qū)要努力探索干旱荒漠地區(qū)和高寒地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)和整治的新機(jī)制。蒙新地區(qū)需要解決調(diào)水問題，要實(shí)施“南水北調(diào)”西線工程和醞釀中的“紅旗河”工程(還包括渤海海水西調(diào)工程)；青藏高原需要解決供氧問題(可研制發(fā)明室內(nèi)增氧空調(diào)器來徹底解決)。促進(jìn)上述關(guān)鍵工程的實(shí)施，需要蒙新和青藏地區(qū)制定新的戰(zhàn)略和新機(jī)制，確保新工程的順利實(shí)施和建成效果的發(fā)揮。通過以上新技術(shù)和新機(jī)制有效解決生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)所面臨的問題，那么我國(guó)整合國(guó)土空間的生態(tài)文明建設(shè)就可以迎刃而解，并可打破著名的“胡煥庸線”對(duì)我國(guó)人口、城鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)布局的不利束縛。

大力推進(jìn)蒙新和青藏地區(qū)一體化進(jìn)程。按照“四沿”戰(zhàn)略的要求(這里包括沿線和沿邊兩大戰(zhàn)略)，促進(jìn)蒙新地區(qū)空間市場(chǎng)一體化發(fā)展，特別是盡快打通著名的沿邊“北方捷道”(包頭—臨河—額濟(jì)納旗—哈密—烏魯木齊)；加速呼包巴鄂、呼和浩特—烏蘭察布、赤峰—通遼、額濟(jì)納旗—哈密—嘉峪關(guān)、環(huán)騰格里—巴單吉林—烏蘭布和沙漠地區(qū)、北疆地區(qū)和南疆地區(qū)等地區(qū)的一體化；建議推出蒙新甘寧交界地區(qū)，即環(huán)巴單吉林和烏蘭布和沙漠地區(qū)，作為一體化試點(diǎn)地區(qū)。

穩(wěn)步構(gòu)建區(qū)域分工協(xié)作新體系。以縣域?yàn)榛A(chǔ)，以城鄉(xiāng)分工合作為起點(diǎn)，以都市圈和城市群為依托，構(gòu)建新時(shí)代多層次區(qū)域分工協(xié)作新體系。構(gòu)建呼包鄂烏、赤通、環(huán)騰巴烏、天山南北坡、南疆等城鎮(zhèn)群。

有效控制發(fā)展差距，抓好生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。圍繞八大沙漠、四大沙地和五大戈壁生態(tài)環(huán)境脆弱帶治理、城鄉(xiāng)發(fā)展差距調(diào)控以及精準(zhǔn)扶貧等，不斷改善干旱和半干旱地區(qū)國(guó)土資源開發(fā)質(zhì)量。

(三)爭(zhēng)取上升為國(guó)家級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

《建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確要求，(要)以“一帶一路”為重點(diǎn)，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎(chǔ)，以跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)為依托，促進(jìn)區(qū)域間相互融通補(bǔ)充，帶動(dòng)相關(guān)板塊融合發(fā)展。蒙新地區(qū)是我國(guó)重要的跨省區(qū)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，希望該地區(qū)抓住機(jī)會(huì)，內(nèi)蒙古、新疆、甘肅和寧夏4省共同努力，實(shí)現(xiàn)成為國(guó)家級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。青藏地區(qū)也要如此。

做好前期工作。包括形成新的總體戰(zhàn)略思路、明確新的發(fā)展目標(biāo)、理清新的主要任務(wù)和提出新的基本對(duì)策等。

組織區(qū)域協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和專家智庫(kù)。專門的跨省區(qū)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和高層智庫(kù)，確保蒙新和青藏地區(qū)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。