經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域劃分與協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建

[摘要] 經(jīng)濟(jì)區(qū)由中心城市與周邊城市農(nóng)村所構(gòu)成，中心城市輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)，周邊地區(qū)支撐中心城市發(fā)展，各區(qū)域單元之間空間關(guān)聯(lián)和一體化程度逐步加深。按不同空間層次，經(jīng)濟(jì)區(qū)可分為以小城鎮(zhèn)為核心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)、以區(qū)域中心城市為核心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)及以城市群為核心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的互動(dòng)關(guān)聯(lián)，也需要適度分開。將經(jīng)濟(jì)區(qū)作為全國性空間規(guī)劃的基本單元，有利于改變我國人口與產(chǎn)業(yè)不匹配、大城市過大、小城鎮(zhèn)過小、中等城市發(fā)育不良的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理狀況。八大重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)需要進(jìn)一步建立區(qū)域合作與協(xié)調(diào)機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 經(jīng)濟(jì)區(qū) ? 城市群 ?行政區(qū) ?形成機(jī)理 ?空間協(xié)調(diào)

[中圖分類號(hào)] F127 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ?[文章編號(hào)] 1004-6623（2021）04-0053-09

[基金項(xiàng)目] 北京市教委社會(huì)科學(xué)一般項(xiàng)目：京津冀協(xié)同背景下創(chuàng)新要素流動(dòng)與城市功能優(yōu)化研究（SM202110037003）。

[作者簡介] 李博雅，北京物資學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院，博士，研究方向：城市群、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國是一個(gè)疆域遼闊、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國家，如何平衡各區(qū)域發(fā)展一直以來是我國區(qū)域發(fā)展政策的關(guān)注重點(diǎn)。新中國成立以后，隨著社會(huì)主義建設(shè)的推進(jìn)，生產(chǎn)力布局在全國范圍內(nèi)逐步展開，社會(huì)勞動(dòng)地域分工和各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系顯著加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)區(qū)劃成為認(rèn)識(shí)和管理區(qū)域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略工具。國家發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了由區(qū)域均衡發(fā)展向區(qū)域非均衡發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，區(qū)域合作、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為區(qū)域發(fā)展的主趨勢，而現(xiàn)實(shí)中區(qū)域合作往往受到行政區(qū)劃的掣肘。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展既要立足行政區(qū)劃，又必須突破行政區(qū)劃的束縛，如何合理劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)、協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系，是縮小區(qū)域差距、推動(dòng)區(qū)域合作、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵課題。

一、經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成與演變

經(jīng)濟(jì)區(qū)是指具有地緣關(guān)系且存在一定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的地區(qū)，由中心城市與周邊的城市和農(nóng)村所構(gòu)成，中心城市輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)，周邊地區(qū)支撐中心城市的發(fā)展。與都市圈、城市群等空間組織形態(tài)不同，經(jīng)濟(jì)區(qū)是各國政府根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)，對(duì)國家進(jìn)行區(qū)域劃分和管理的方式，具有一定的人為劃分因素，是不同層次、各具特色的城市和地區(qū)通過分工與合作而緊密聯(lián)系、由各國政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃的區(qū)域劃分模式。隨著各區(qū)域單元之間空間關(guān)聯(lián)和一體化程度逐步加深，通過統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展等，進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)域合作水平，從而形成合理的城鎮(zhèn)體系，實(shí)現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（一）經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成機(jī)理

經(jīng)濟(jì)區(qū)是分層次的，也有大小之分。不論是都市圈、經(jīng)濟(jì)圈還是城市群，都是經(jīng)濟(jì)區(qū)在不同發(fā)展階段上的空間組織形式，是在市場機(jī)制作用下，通過打破行政分割，積極發(fā)揮增長極功能和建立區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。本文認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)區(qū)是以至少一個(gè)中心城市或城鎮(zhèn)為核心，以完善的交通、通信網(wǎng)絡(luò)為支撐，包含不同規(guī)模、不同等級(jí)的城市和廣大農(nóng)村地區(qū)所形成的分工合理、聯(lián)系緊密、以區(qū)域合作為主的綜合性區(qū)域。

1. 以小城鎮(zhèn)為核心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)

最小的經(jīng)濟(jì)區(qū)可認(rèn)為是小城鎮(zhèn)及其周邊農(nóng)村地區(qū)。小城鎮(zhèn)是指具有一定規(guī)模、主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的人口所居住的社區(qū)，包括國家已批準(zhǔn)的建制鎮(zhèn)和尚未設(shè)鎮(zhèn)建制的相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村集鎮(zhèn)（武前波、徐偉，2018）。小城鎮(zhèn)發(fā)展是一個(gè)自然歷史的過程。歷史上的小城鎮(zhèn)多是農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易中心，尤其是在以人力、畜力為主要交通工具的時(shí)代，小城鎮(zhèn)成為商品的集散地和貿(mào)易往來的場所，對(duì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮著帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)貿(mào)流通、方便群眾生活的作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基層的行政機(jī)構(gòu)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政區(qū)劃的基本格局是在50年代形成的，目前，我國有41636個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單位，其中建制鎮(zhèn)2萬余個(gè)，建制鎮(zhèn)人口超1億人。建制鎮(zhèn)是在小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上建立的，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，生產(chǎn)要素逐漸向城市集中，一些具有區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)迅速崛起發(fā)展為城市，吸引了大量跨區(qū)域的人口、勞動(dòng)力及外來資本，如漢口、佛山、景德鎮(zhèn)等，但絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)仍在原規(guī)模徘徊，其功能依然為農(nóng)村地域的經(jīng)濟(jì)商貿(mào)中心，輻射半徑一般為5～10公里。與大城市相比，小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村地區(qū)剩余勞動(dòng)力的重要承載空間，不僅具有低成本城鎮(zhèn)化的優(yōu)勢，而且能夠更好地輻射帶動(dòng)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)雙輪驅(qū)動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合互動(dòng)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地。

2. 以區(qū)域性中心城市為核心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)

區(qū)域性中心城市主要指地級(jí)城市。除小城鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)外，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)還包含不同規(guī)模層級(jí)的城市，小城鎮(zhèn)與農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)總量較小，與中心城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落差過大，且區(qū)域聯(lián)系不緊密，難以形成有效的產(chǎn)業(yè)對(duì)接。然而，小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)卻能與其相鄰的小城市、中等城市產(chǎn)生較為緊密的合作和關(guān)聯(lián)。經(jīng)過多年的發(fā)展，這些小城市、中等城市往往已經(jīng)發(fā)展成為區(qū)域內(nèi)的地級(jí)市，形成了具有地方特色的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較合理，城市功能比較完善，特別是隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，這些地級(jí)城市具備了對(duì)外界提供服務(wù)的功能，發(fā)展成為具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、科技、文化實(shí)力的區(qū)域中心，對(duì)周邊小城鎮(zhèn)及農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和人口流動(dòng)產(chǎn)生了較強(qiáng)的吸引力，形成了一定范圍的城市腹地。

這些區(qū)域性中心城市一方面能夠積極承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，另一方面也可以成為帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要依托。因此，可選擇具有一定發(fā)展?jié)摿Φ闹械瘸鞘袃?yōu)先發(fā)展成為區(qū)域性中心城市，以區(qū)域性中心城市為核心，發(fā)展形成地區(qū)性的城鎮(zhèn)集群，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市、小城市發(fā)展為中等城市、中等城市向大城市發(fā)展，通過點(diǎn)—軸—群的延伸發(fā)展，與城市群地區(qū)建立更加緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，形成更加合理、穩(wěn)定、平衡的空間結(jié)構(gòu)，從而形成具有較大影響力的經(jīng)濟(jì)區(qū)。

3. 以城市群為核心形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)

城市群是城市化水平進(jìn)入高級(jí)階段所出現(xiàn)的一種空間形態(tài)。以一個(gè)以上特（超）大城市為核心，包含不同等級(jí)規(guī)模的城市，城市間功能互補(bǔ)且具有明確的分工與合作。目前，我國已形成了多個(gè)不同等級(jí)和規(guī)模的城市群，這些城市群經(jīng)濟(jì)總量較大，各城市間聯(lián)系密切，有力帶動(dòng)了其所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨著城市群的快速發(fā)展，城市群之間將逐漸連接形成經(jīng)濟(jì)帶，城市群腹地范圍的外延也將進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)帶向外拓展形成經(jīng)濟(jì)區(qū)（黃征學(xué)，2014）。以城市群為核心，促進(jìn)城市群輻射帶動(dòng)周邊非城市群地區(qū)。通過政策與規(guī)劃，突破行政分割，消除市場壁壘，促進(jìn)區(qū)域合作，以及區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。

以城市群為核心推動(dòng)形成主要經(jīng)濟(jì)區(qū)，不僅順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在空間上先集聚成點(diǎn)、后擴(kuò)散于帶、再輻射為面的客觀趨勢，也有利于改變我國人口與產(chǎn)業(yè)不匹配、大都市過大、小城鎮(zhèn)過弱、中等城市發(fā)育不良的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理狀況，提高資源配置效率和經(jīng)濟(jì)自組織能力，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)，避免區(qū)域差距過大（肖金成、黃征學(xué)，2017）。

（二）我國經(jīng)濟(jì)區(qū)劃的演進(jìn)

新中國成立后，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了區(qū)域均衡發(fā)展向區(qū)域非均衡發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，在20世紀(jì)90年代后期形成了區(qū)域總體發(fā)展的戰(zhàn)略格局。根據(jù)分類指導(dǎo)的戰(zhàn)略需要，中國的經(jīng)濟(jì)區(qū)劃經(jīng)歷了“沿海與內(nèi)陸”“三大地帶”“四大板塊”及城市群經(jīng)濟(jì)區(qū)劃。

新中國成立后，國家設(shè)置了六大行政區(qū)（東北、華北、西北、華東、中南和西南），其后變?yōu)槠叽蠼?jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)（將中南行政區(qū)分拆為華中區(qū)和華南區(qū)）?！傲濉睍r(shí)期，國家明確了“沿?！迸c“內(nèi)陸”的劃分界限，提出“要以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市為中心，帶動(dòng)周圍農(nóng)村，統(tǒng)一組織生產(chǎn)和流通，逐步形成以城市為依托的各種規(guī)模和各種類型的經(jīng)濟(jì)區(qū)”，并開始編制以大城市為中心的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃?！捌呶濉睍r(shí)期，國家從宏觀經(jīng)濟(jì)格局的層面將全國劃分為東、中、西三大地帶，并在此基礎(chǔ)上將全國劃分為十大經(jīng)濟(jì)區(qū)，提出“要加速東部沿海地帶的發(fā)展，把能源、原材料建設(shè)的重點(diǎn)放到中部，并積極做好進(jìn)一步開發(fā)西部地帶的準(zhǔn)備”。在這一階段，通過發(fā)展橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，把東部沿海發(fā)展同中、西部開發(fā)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)東、中、西三大地帶的經(jīng)濟(jì)先后有序地協(xié)調(diào)發(fā)展。在國家總體政策的規(guī)劃下，東部沿海地區(qū)成為推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的核心區(qū)域，但中、西部地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距逐漸拉大，同時(shí)，東部地區(qū)在多年的快速發(fā)展后面臨要素成本上升、生態(tài)環(huán)境惡化、大城市病突出等嚴(yán)重問題。為解決不同區(qū)域因資源稟賦、歷史條件、發(fā)展基礎(chǔ)的不同而產(chǎn)生的區(qū)域發(fā)展差距問題，我國政府相繼制定了西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起戰(zhàn)略，在政策層面形成了涵蓋東、中、西、東北的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，在區(qū)域?qū)用嫘纬闪藮|部、中部、西部和東北四大板塊，但是，“四大板塊”的戰(zhàn)略格局仍然在一定程度上造成了區(qū)域之間分割的問題，各板塊之間的區(qū)域發(fā)展政策攀比嚴(yán)重，比較優(yōu)勢難以發(fā)揮，導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求與支撐條件不匹配（肖金成、黃征學(xué)，2017）。“十一五”以來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心不斷向城市群地區(qū)轉(zhuǎn)移，國家先后提出要構(gòu)建以城市群、經(jīng)濟(jì)帶、重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)等為支撐的功能清晰、分工合理、各具特色、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的多中心網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域發(fā)展格局。與此同時(shí)，地方上相繼涌現(xiàn)出一批跨地區(qū)、跨部門的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)組織，初步形成了包括?。▍^(qū)）際間、城市間、?。▍^(qū)）毗鄰地區(qū)、?。▍^(qū)）內(nèi)等層次豐富、規(guī)模不同的區(qū)域合作體系，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了一定作用（汪陽紅，2010）。

二、經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的關(guān)系

行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)是兩種不同性質(zhì)的區(qū)域類型。行政區(qū)是國家為了進(jìn)行分級(jí)管理而實(shí)行的區(qū)域劃分形式。改革開放以來，我國由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，在中國特色的政治、經(jīng)濟(jì)制度背景下形成了行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)區(qū)是在市場機(jī)制的調(diào)節(jié)下形成的區(qū)域形態(tài)，其本質(zhì)是區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系加強(qiáng)、分工合作與優(yōu)勢互補(bǔ)日益深化的結(jié)果，故經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊界往往具有過渡性或模糊性。經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分在很大程度上要依托于行政區(qū)，但應(yīng)基于市場機(jī)制的作用打破行政區(qū)框架來劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)。兩種區(qū)域形態(tài)既有差別矛盾，又存在互動(dòng)關(guān)聯(lián)。

（一）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的互動(dòng)關(guān)系

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以一定地域單元為支撐。經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)是兩種不同的區(qū)域形態(tài)。行政區(qū)的設(shè)立和變更以政治因素為主，是一種有意識(shí)的國家行為，其范圍大小和層次取決于行使職權(quán)的需要，因此，行政區(qū)具有明確和相對(duì)穩(wěn)定的區(qū)域邊界;經(jīng)濟(jì)區(qū)是市場經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)地域分工的空間表現(xiàn)形式，其界限相對(duì)模糊，范圍和層次也會(huì)隨著發(fā)展環(huán)境的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整，經(jīng)濟(jì)區(qū)的規(guī)模主要取決于中心城市的發(fā)展水平、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、交通條件等因素。

盡管行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)存在區(qū)別，但并不意味著兩者間關(guān)系難以調(diào)和。各級(jí)行政區(qū)是組織、調(diào)控區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和發(fā)展的地域單元，因而也是經(jīng)濟(jì)行政區(qū)（陸大壯，1994），但由于行政區(qū)具有政治主導(dǎo)的特征，各地區(qū)往往形成各自為政、缺乏分工合作意識(shí)的低效發(fā)展格局。經(jīng)濟(jì)區(qū)是為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、規(guī)劃的實(shí)踐服務(wù)的，區(qū)內(nèi)各生產(chǎn)部門之間相互聯(lián)系、相互制約，劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)主要是為了解決全國范圍內(nèi)的勞動(dòng)地域分工問題。因此，經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成要依托于行政區(qū)，行政區(qū)的發(fā)展水平也會(huì)深刻影響到經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，只有二者形成良性互動(dòng)關(guān)聯(lián)，才能更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)過渡轉(zhuǎn)變，通過簡政放權(quán)，初步形成了中央與省市兩級(jí)調(diào)控體系，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理職能開始從直接控制轉(zhuǎn)向以間接宏觀調(diào)控為主，與之對(duì)應(yīng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間突破原有的單一行政區(qū)范圍，形成了不同級(jí)別行政區(qū)組成的區(qū)域聯(lián)合體，如改革開放后提出的各種區(qū)域橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，這些經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)大多由跨省（區(qū)）的地域單元組成，一是形成了各自規(guī)模不同的輻射區(qū)，一定程度上打破了行政區(qū)劃界限，二是促進(jìn)了各地區(qū)間形成合理的分工協(xié)作格局，三是成為實(shí)施區(qū)域規(guī)劃的基本單元，即以經(jīng)濟(jì)區(qū)為依據(jù)布局基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目，既能夠有效避免重復(fù)建設(shè)，又能夠全面覆蓋規(guī)劃區(qū)域，做到科學(xué)布局。因此，一個(gè)行政區(qū)可能內(nèi)嵌多個(gè)小型經(jīng)濟(jì)區(qū)，一個(gè)較大的經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)也可能包含多個(gè)行政區(qū)，如一體化水平較高的長三角地區(qū)，涉及上海、浙江、江蘇等多個(gè)行政單元和利益主體，但在市場機(jī)制的主導(dǎo)作用下，地區(qū)間自發(fā)形成的分工協(xié)作與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)，區(qū)域一體化水平不斷提升，有效帶動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

（二）經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分開的必要性

經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分開是新時(shí)代構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制必須解決好的問題。盡管我國曾探索由不同行政區(qū)組成橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體和經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，但經(jīng)濟(jì)區(qū)的空間范圍并未能有效突破行政區(qū)劃的藩籬。由于地方保護(hù)和市場分割導(dǎo)致板塊利益格局日趨固化，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展亟待解決的問題。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)要素在一定區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)、交換以及在特定空間上的集聚與擴(kuò)散都是由市場機(jī)制決定的。企業(yè)總是選擇在自然條件相對(duì)優(yōu)越、區(qū)位優(yōu)勢較為明顯、生產(chǎn)要素成本低廉、投資環(huán)境良好的空間投資，勞動(dòng)力也總會(huì)流向工資更高、就業(yè)崗位更多、醫(yī)療教育等基礎(chǔ)設(shè)施條件更好的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)區(qū)依托具有較強(qiáng)要素集聚能力的中心城市或城市群形成，是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷加強(qiáng)的結(jié)果，體現(xiàn)了中心城市或城市群在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面的綜合競爭力。因此，經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分可不追求省級(jí)行政區(qū)劃的完整性，而是以城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間關(guān)聯(lián)模式作為識(shí)別基礎(chǔ)（高麗娜 等，2014）。隨著中心城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)展成為大都市，在大都市的輻射帶動(dòng)下形成都市圈，都市圈之間的共同作用形成城市群，在這一區(qū)域發(fā)展的長期過程中，各地區(qū)之間交通設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不斷密集，形成以“城市群為核心、發(fā)展軸為引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)區(qū)合作為重點(diǎn)”的國土開發(fā)空間組織模式（肖金成、歐陽慧，2015）。因而，經(jīng)濟(jì)區(qū)不僅包括城市，還包括由城市輻射帶動(dòng)的廣大農(nóng)村地區(qū)，具有明顯的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展特征。

所謂適度分開是指經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)既不能完全脫離，也不應(yīng)完全重疊。經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍應(yīng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)特征相協(xié)調(diào)，以區(qū)域要素流動(dòng)通道為骨架，以區(qū)域空間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為基礎(chǔ)，在保持市級(jí)行政區(qū)劃完整性的基礎(chǔ)上，充分考慮城市經(jīng)濟(jì)輻射形成的腹地范圍，以地級(jí)及以上城市作為劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)的基本地域單元，實(shí)現(xiàn)行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的適度分離和有機(jī)融合。但這種分離會(huì)加速資源要素向中心城市或城市群地區(qū)集聚，短期內(nèi)可能會(huì)加劇不同行政區(qū)之間的發(fā)展不平衡。這就要求準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)劃分的“度”，不僅要考慮區(qū)域當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，還應(yīng)從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)，從發(fā)展遠(yuǎn)景的角度考慮，包括城市功能定位、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、技術(shù)進(jìn)步、交通基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃與建設(shè)、自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國際市場偏好及經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等。探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，既要發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，又要綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的多樣性與互補(bǔ)性，正確處理好政府與市場的關(guān)系，通過政策激勵(lì)引導(dǎo)區(qū)域合作。

三、經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域劃分及其特征

經(jīng)濟(jì)區(qū)的數(shù)量和范圍可根據(jù)不同情況進(jìn)行調(diào)整，在全國層面應(yīng)以城市群為核心劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)，發(fā)揮城市群對(duì)周邊地區(qū)的輻射力和帶動(dòng)力，順應(yīng)“城市—都市圈—城市群—經(jīng)濟(jì)區(qū)”在空間上擴(kuò)展的客觀趨勢，在全國范圍可構(gòu)建八大重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)（圖1）。

1. 東北經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托遼中南、哈長城市群，輻射吉林、遼寧、黑龍江和內(nèi)蒙古東部地區(qū)，形成東北經(jīng)濟(jì)區(qū)，具體區(qū)域范圍包括遼寧省、吉林省、黑龍江省和內(nèi)蒙古東部（呼倫貝爾、通遼、赤峰、興安盟、錫林郭勒盟）等地盟市，區(qū)域總面積136.2萬平方千米，占全國總面積的14.6%，至2019年末常住人口1.15億人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5.5萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值48220元。東北經(jīng)濟(jì)區(qū)中，遼中南城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，包括沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、盤錦、鐵嶺等城市，區(qū)域面積9.8萬平方千米，占東北經(jīng)濟(jì)區(qū)面積的7.2%，2019年，遼中南城市群常住人口3300萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2.2萬億元。吉林中部和黑龍江西南部地區(qū)具有較大發(fā)展?jié)摿?。東北經(jīng)濟(jì)區(qū)要以重大交通基礎(chǔ)設(shè)施的對(duì)接為突破口，加快構(gòu)建區(qū)域合作的體制機(jī)制，共同培育經(jīng)濟(jì)增長極，改善投資環(huán)境，增強(qiáng)東北地區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的吸引力，促進(jìn)東北地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展。

2. 泛渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托京津冀、山東半島城市群，輻射山西、內(nèi)蒙古中部地區(qū)，形成泛渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，具體范圍包括北京市、天津市、河北省、山東省、山西省以及內(nèi)蒙古中部（呼和浩特、包頭、鄂爾多斯、烏蘭察布、巴彥淖爾）等地級(jí)市。泛渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積78.6萬平方千米，占全國總面積的8.4%。2019年，泛渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)常住人口達(dá)2.6億人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值18.3萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值69632元。

泛渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)位條件優(yōu)越、自然資源豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，是引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心區(qū)域，包括京津冀和山東半島兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市群。2019年，京津冀城市群和山東半島城市群分別創(chuàng)造地區(qū)生產(chǎn)總值8.4萬億元和5.1萬億元，常住人口分別達(dá)1.1億人和5702萬人，人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別為74833元和89648元，分別是全國人均生產(chǎn)總值的1.1倍和1.3倍。泛渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)突破了傳統(tǒng)的四大板塊界限，有助于促進(jìn)東中西協(xié)調(diào)發(fā)展，但該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異明顯，地區(qū)內(nèi)部關(guān)聯(lián)性和整體性較差，主要表現(xiàn)為東部沿海地區(qū)的城市發(fā)展優(yōu)于中西部城市，特別是北京、天津兩市對(duì)資源要素的集聚效應(yīng)顯著。未來要進(jìn)一步完善區(qū)域合作機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)控，突出首都圈的龍頭帶動(dòng)作用，增強(qiáng)河北沿海、山東半島城市群、山西內(nèi)蒙古能源基地等的支撐功能，建設(shè)成為北方地區(qū)對(duì)外開放的門戶、輻射帶動(dòng)“三北”地區(qū)的樞紐，全力打造成為我國經(jīng)濟(jì)增長和轉(zhuǎn)型升級(jí)的新引擎。

3. 泛長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托長三角城市群輻射蘇北、浙南、安徽形成泛長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省的范圍。長三角地區(qū)是我國發(fā)展水平最高、市場化程度最高、最有國際競爭力的地區(qū)。根據(jù)2016年發(fā)布的《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》，長三角城市群包括上海、江蘇9市、浙江8市和安徽8市共26市。但是，眾多學(xué)者更傾向上海、寧波、蘇州、杭州、無錫、常州、南通、嘉興、湖州、紹興、南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、泰州、舟山、臺(tái)州16市的范圍（肖金成，2013;黃征學(xué) 等，2018），一是由于26市的規(guī)劃范圍并不是完全依據(jù)市場需求形成的，二是規(guī)劃中的浙南、蘇北及安徽省與16市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距仍然較大，一體化水平不高。

因此，本文將長三角城市群的范圍定為16市核心區(qū)，區(qū)域總面積11.3萬平方千米，占全國總面積的1.2%;將泛長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)確定為滬、蘇、浙、皖三省一市的范圍，區(qū)域總面積35.8萬平方千米，占國土面積的3.8%。2019年，長三角城市群和泛長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)常住人口分別為1.1億人和2.3億人，分別創(chuàng)造地區(qū)生產(chǎn)總值16.3萬億元和23.7萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值分別達(dá)144397元和105002元，分別為全國平均水平的2倍和1.5倍。泛長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)整體發(fā)展水平較高，區(qū)域一體化水平已取得一些成效，但蘇北、皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱，要通過加強(qiáng)合作、強(qiáng)化對(duì)接、做大中心等舉措，推動(dòng)大、中、小城市與小城鎮(zhèn)形成分工協(xié)作和功能互補(bǔ)的有機(jī)整體，提高區(qū)域一體化水平。

4. 泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托珠三角城市群輻射廣西、海南和湖南南部地區(qū)，形成泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，范圍包括香港、澳門、廣東省、海南省、廣西壯族自治區(qū)和湖南省的邵陽、郴州、永州、懷化4市，區(qū)域面積51.6萬平方千米，占全國總面積的5.5%，2019年泛珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值13.9萬億元，常住人口1.9億人，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)73495元。珠三角城市群是該經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，范圍包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、肇慶、惠州、東莞、中山9個(gè)地級(jí)及以上城市，城市群面積5.5萬平方千米，占廣東省總面積的14%。2019年創(chuàng)造地區(qū)生產(chǎn)總值8.7萬億元，常住人口6374萬人，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)136334元，約為全國平均水平的2倍。

珠三角地區(qū)是我國對(duì)外聯(lián)系和經(jīng)濟(jì)開放的窗口，國際貿(mào)易與綜合服務(wù)功能較強(qiáng)?！笆濉逼陂g，國家大力“支持港澳在泛珠三角區(qū)域合作中發(fā)揮重要作用，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺(tái)建設(shè)”，不斷推動(dòng)廣州、深圳攜手港澳共同打造粵港澳大灣區(qū)，建設(shè)世界級(jí)城市群。2019年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確粵港澳大灣區(qū)要建成充滿活力的世界級(jí)城市群、國際科技創(chuàng)新中心、“一帶一路”建設(shè)的重要支撐、內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)。因此，該經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)抓住粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的機(jī)遇，并與廣西、海南融合發(fā)展，共同打造區(qū)域整體競爭力。

5. 海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托海峽西岸城市群與臺(tái)北都市圈，輻射粵東北、贛東南和臺(tái)灣南部地區(qū)，形成海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)，經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍包括福建省和臺(tái)灣地區(qū)，區(qū)域陸地面積15.9萬平方千米，占我國陸地面積的1.71%，2019年海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)常住人口約6217萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值約8.45萬億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值為133757元，是全國平均水平的1.9倍。海峽西岸城市群包括福州、廈門、莆田、泉州、漳州、寧德6市，區(qū)域面積5.5萬平方千米，2019年常住人口3165萬人，人均地區(qū)生產(chǎn)總值110955元，為全國平均水平的1.6倍。

海峽西岸城市群東與臺(tái)灣地區(qū)一水相隔，北承長三角，南接珠三角，是我國沿海經(jīng)濟(jì)帶的重要組成部分，在全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局中處于重要位置。福建省在海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)中居主體地位，具有對(duì)臺(tái)交往的獨(dú)特優(yōu)勢，既是開展對(duì)臺(tái)合作的基地，又可在合作中加快發(fā)展。福建應(yīng)加強(qiáng)與臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域的交流與合作，加快建設(shè)海峽經(jīng)濟(jì)區(qū)，進(jìn)一步整合兩岸經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)海峽兩岸緊密聯(lián)系、互利共贏，實(shí)現(xiàn)和平統(tǒng)一。

6. 中部經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托長江中游城市群和中原城市群，輻射鄂西、湘西、豫西和贛西地區(qū)，形成中部經(jīng)濟(jì)區(qū)，范圍包括湖北、湖南、河南、江西4省。該經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積59.8萬平方千米，占全國面積的6.4%，2019年中部經(jīng)濟(jì)區(qū)承載了2.4億人口并創(chuàng)造了15.5萬億元的地區(qū)生產(chǎn)總值。其中，長江中游城市群面積36.2萬平方千米，包括湖北的武漢、黃石、鄂州、黃岡、孝感、咸寧、仙桃、潛江、天門、襄陽、宜昌、荊州、荊門，湖南的長沙、株洲、湘潭、岳陽、益陽、常德、衡陽、婁底，江西的南昌、九江、景德鎮(zhèn)、鷹潭、新余、宜春、萍鄉(xiāng)、上饒等市縣，2019年常住人口1.3億人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9.6萬億元。中原城市群包括河南的鄭州、開封、洛陽、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、濟(jì)源等市縣，區(qū)域面積5.7萬平方千米，2019年常住人口4323萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值3.1萬億元。

中部經(jīng)濟(jì)區(qū)承東啟西、連南接北，是實(shí)施促進(jìn)中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略、全方位深化改革開放和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)區(qū)域，在我國區(qū)域發(fā)展格局中占有重要地位。要發(fā)揮武漢都市圈、長江中游城市群和中原城市群的輻射帶動(dòng)作用，在促進(jìn)跨省區(qū)合作的基礎(chǔ)上，做大做強(qiáng)宜昌、岳陽、南陽等區(qū)域性中心城市，形成促進(jìn)中部區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

7. 西北經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托關(guān)中平原城市群和天山北坡城市群，輻射陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、內(nèi)蒙古西部（烏海、阿拉善）等省區(qū)，形成西北經(jīng)濟(jì)區(qū)，區(qū)域面積89.5萬平方千米，占全國總面積的9.6%。該經(jīng)濟(jì)區(qū)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量相對(duì)較小，2019年常住人口7822萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值4.4萬億元，人均生產(chǎn)總值56803元，僅為全國平均水平的八成。關(guān)中平原城市群包括陜西的西安、銅川、寶雞、咸陽、渭南、商洛6市，區(qū)域面積7.5萬平方千米，2019年常住人口2670萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1.7萬億元。該城市群地處我國內(nèi)陸中心，是亞歐大陸橋的重要支點(diǎn)，也是西部地區(qū)面向東中部地區(qū)的重要門戶。

西北經(jīng)濟(jì)區(qū)以關(guān)中平原城市群為核心，發(fā)展?jié)摿^大，在國家現(xiàn)代化建設(shè)大局和全方位開放格局中具有獨(dú)特戰(zhàn)略地位。但該經(jīng)濟(jì)區(qū)水資源短缺，除關(guān)中地區(qū)外，城市分布相對(duì)稀疏。今后應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)咸陽、銅川、寶雞、渭南、商洛等區(qū)域性中心城市，適度擴(kuò)大城市人口規(guī)模，提升綜合承載能力和綜合服務(wù)功能，加強(qiáng)與山西的臨汾市、運(yùn)城市和甘肅的天水市、平?jīng)鍪械慕?jīng)濟(jì)聯(lián)系，在有可靠水資源的地方集聚產(chǎn)業(yè)和人口，對(duì)生態(tài)極度脆弱的地區(qū)加強(qiáng)保護(hù)，發(fā)展成為東西互動(dòng)、南北協(xié)同、引領(lǐng)西北、服務(wù)全國的開放型經(jīng)濟(jì)區(qū)。

8. 西南經(jīng)濟(jì)區(qū)

依托成渝城市群（成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈）構(gòu)建西南經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括重慶、四川、西藏、云南、貴州等地區(qū)。該經(jīng)濟(jì)區(qū)總面積相對(duì)較大，達(dá)144.4萬平方千米，占全國國土面積的15.5%，但經(jīng)濟(jì)總量和人口規(guī)模相對(duì)較小，2019年西南經(jīng)濟(jì)區(qū)常住人口為1.7億人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值9.8萬億元。成渝城市群以成都、重慶為中心，包括四川省的成都、自貢、瀘州、德陽、綿陽、遂寧、內(nèi)江、樂山、南充、眉山、宜賓、廣安、雅安、資陽等15市以及重慶市的渝中、萬州、黔江、涪陵、大渡口、江北等27個(gè)區(qū)（縣），總面積18.5萬平方千米，2019年常住人口9600萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值近6.3萬億元，分別占全國的1.9%、6.9%、6.3%。

成渝地區(qū)是我國西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)最好、發(fā)展水平最高、發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域，是引領(lǐng)西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內(nèi)陸開放水平、增強(qiáng)國家綜合實(shí)力的重要支撐，在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國際合作中具有重要的戰(zhàn)略地位。西南經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的云南、貴州、西藏是我國發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，地貌復(fù)雜、水系豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱，今后要借助成渝地區(qū)快速發(fā)展的機(jī)遇，依靠成都、重慶兩個(gè)中心城市協(xié)同帶動(dòng)，充分發(fā)揮長江黃金水道的作用，吸引要素在沿江布局，促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，同時(shí)，要高度重視生態(tài)保護(hù)工作，維護(hù)長江上游流域生態(tài)安全。

四、構(gòu)建經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)區(qū)包含不同規(guī)模、不同等級(jí)的城市和廣大農(nóng)村地區(qū)，是在市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的分工合理、聯(lián)系緊密、以區(qū)域合作為主的綜合性區(qū)域，這種空間組織模式既反映了現(xiàn)實(shí)中資源要素的空間關(guān)聯(lián)，又順應(yīng)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在空間上集聚成點(diǎn)、擴(kuò)散于帶、輻射為面的客觀趨勢，為各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢、形成優(yōu)勢互補(bǔ)的國土空間格局奠定了基礎(chǔ)。將經(jīng)濟(jì)區(qū)作為全國性空間規(guī)劃的基本單元，有利于改變我國人口與產(chǎn)業(yè)不匹配、大城市過大、小城鎮(zhèn)過小、中等城市發(fā)育不良的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理狀況。按照經(jīng)濟(jì)區(qū)制定發(fā)展戰(zhàn)略和政策，在經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍內(nèi)強(qiáng)化聯(lián)系與區(qū)域合作，有利于提高資源配置效率，消除區(qū)域壁壘，促進(jìn)要素跨區(qū)域流動(dòng)，避免區(qū)域差距過大。

（一）建立經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)雙輪管理運(yùn)行體系

創(chuàng)新區(qū)域政策與管理體制，逐步強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)，弱化行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控作用，推動(dòng)建立經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)雙輪管理的運(yùn)行體系。針對(duì)我國各區(qū)域板塊的不同特點(diǎn)，在充分尊重市場決定性作用的基礎(chǔ)上，推進(jìn)形成以城市群為核心的經(jīng)濟(jì)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合報(bào)批、共同實(shí)施的規(guī)劃管理體制，試行建設(shè)用地指標(biāo)、收儲(chǔ)和出讓統(tǒng)一管理機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)區(qū)為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本單元，在招商引資、項(xiàng)目審批、市場監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限與行政區(qū)范圍適度分離，提高區(qū)域政策精準(zhǔn)性，注重解決各類型區(qū)發(fā)展中面臨的突出問題，重點(diǎn)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)滿足生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)布局合理、資源統(tǒng)一調(diào)度、信息共享、市場統(tǒng)一等條件，為克服現(xiàn)實(shí)中行政區(qū)劃因素的制約，應(yīng)以完善的區(qū)域合作與協(xié)調(diào)機(jī)制為根本保證。

（二）建立區(qū)際利益協(xié)調(diào)機(jī)制

第一，設(shè)立跨行政區(qū)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的編制、各地區(qū)重大利益的協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略決策與政策制定。形成經(jīng)濟(jì)區(qū)?。ㄊ小⒖h）間聯(lián)席會(huì)議制度和經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展協(xié)商會(huì)議制度，每年召開協(xié)同發(fā)展協(xié)商會(huì)議，共同協(xié)商解決制約經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的突出問題。

第二，建立區(qū)際利益共享機(jī)制。在基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)與產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整等方面尋找各方互惠互利的切入點(diǎn)，如通過建立財(cái)稅利益分配機(jī)制推進(jìn)跨區(qū)域項(xiàng)目合作，通過改善區(qū)域交通運(yùn)營管理機(jī)制，協(xié)調(diào)城際客運(yùn)系統(tǒng)、市郊通勤系統(tǒng)及其地方公共交通系統(tǒng)之間的銜接，通過建立醫(yī)療保險(xiǎn)共享機(jī)制、人才科技合作機(jī)制等提高經(jīng)濟(jì)區(qū)公共服務(wù)均等化水平。

第三，完善利益分配機(jī)制?？缧姓^(qū)布局的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益由合作各方分享，探索建設(shè)項(xiàng)目稅收分配辦法，研究在企業(yè)注冊(cè)地和投資地之間合理分配地方稅，項(xiàng)目投產(chǎn)后產(chǎn)生的增值稅、所得稅地方留成部分，合作雙方可在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上按一定比例分成。

第四，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。重點(diǎn)聚焦標(biāo)準(zhǔn)銜接、科技攻關(guān)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫妫献鞴步鐓^(qū)域環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在各級(jí)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，建立有利于生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制

順應(yīng)新形勢發(fā)展需要，破除制約協(xié)同發(fā)展的行政壁壘和體制機(jī)制障礙，促進(jìn)各地區(qū)加強(qiáng)溝通交流、對(duì)話合作，構(gòu)建自上而下、統(tǒng)分結(jié)合、高效順暢的區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機(jī)制。一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同協(xié)作，充分發(fā)揮各地區(qū)資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加強(qiáng)區(qū)域關(guān)聯(lián)性優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)同聯(lián)動(dòng);二是統(tǒng)籌公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)，以中心城市和相鄰城市互聯(lián)互通為重點(diǎn)發(fā)展城際鐵路，打造以軌道交通和城市快速路為主體的交通圈，形成網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型的區(qū)域空間;三是推進(jìn)基本公共服務(wù)合作共享，加強(qiáng)教育科技交流，推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生合作，加強(qiáng)科技合作協(xié)同創(chuàng)新，健全跨市公共服務(wù)共享機(jī)制，提高資源配置效率;四是推動(dòng)公共事務(wù)協(xié)同治理，統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境管理，協(xié)同流動(dòng)人口管理和服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)治理由單個(gè)城市向區(qū)域協(xié)同治理轉(zhuǎn)變;五是促進(jìn)要素有序自由流動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)政府與企業(yè)、社會(huì)組織的廣泛合作，發(fā)揮多元主體參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的積極性，在政府與企業(yè)、社會(huì)組織之間構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制，共同參與區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)供給。

（四）建立區(qū)域合作機(jī)制

積極構(gòu)建推進(jìn)區(qū)域合作的組織保障、規(guī)劃銜接、利益協(xié)調(diào)、激勵(lì)約束、資金分擔(dān)、信息共享、政策協(xié)調(diào)和爭議解決等機(jī)制。率先在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)控和社會(huì)事業(yè)融合發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域建立合作機(jī)制。各毗鄰市（縣、區(qū)）成立專門合作機(jī)構(gòu)，支持行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織和企業(yè)參與區(qū)域性公共產(chǎn)品生產(chǎn)和服務(wù)的供給。建立區(qū)域合作服務(wù)體系，搭建各類合作平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域信息資源、創(chuàng)新資源、人才資源共建共享。鼓勵(lì)開展各種形式的洽談會(huì)、論壇、聯(lián)席會(huì)等，推進(jìn)區(qū)域合作事項(xiàng)推廣、針對(duì)具有多元利害關(guān)系的議題與事務(wù)進(jìn)行意見交流與討論協(xié)商，促使公共決策公開化與透明化，提高政策實(shí)施的有效性以及居民對(duì)于公共部門的信任感。

（五）編制經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃

根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)位交通條件、自然條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素，因地制宜地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與合理布局，明確城鎮(zhèn)發(fā)展的定位和方向。將經(jīng)濟(jì)區(qū)這一空間組織單元納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合主體功能區(qū)的定位，有選擇地培育發(fā)展幾個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分布開發(fā)，使其成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的引擎。把經(jīng)濟(jì)區(qū)作為區(qū)域政策的著力點(diǎn)，完善相關(guān)政策法規(guī)體系，將經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的總體思路與原則、管理的體制和機(jī)制、規(guī)劃的制定與實(shí)施、特定區(qū)域的開發(fā)與保護(hù)等內(nèi)容以法律的形式固定下來，盡快研究出臺(tái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)合作發(fā)展的政策性文件，發(fā)揮中央政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)區(qū)合作的促進(jìn)和引領(lǐng)作用。

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Abstract： The economic zone consists of the central city and the surrounding urban and rural areas. The central city radiates the surrounding areas， and the surrounding areas support the development of the central city. The degree of spatial association and integration among each regional unit is gradually deepened. According to different spatial levels， economic zones can be divided into those with small towns as the core， those with regional central cities as the core， and those with urban clusters as the core. The interaction between economic zone and administrative region also needs to be moderately separated. Taking economic zone as the basic unit of national spatial planning can help to change the unreasonable regional spatial structure in China， such as population and industry mismatch， large cities， small towns and underdeveloped medium-sized cities. The eight key economic zones need to further establish regional cooperation and coordination mechanisms.

Key words： Economic Zone; Urban Clusters; Administrative Region; Formation Mechanism; Spatial Coordination

（收稿日期：2021-06-30 ?責(zé)任編輯：張 潔）