農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助實(shí)施效果分析

韓 青

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)戶等經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式?！笆濉币詠?，國家政策不斷強(qiáng)化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的引導(dǎo)和支持。2017 年至2020 年的中央一號文件先后強(qiáng)調(diào)了要“加快培育各類社會化服務(wù)組織”，發(fā)展“服務(wù)帶動型規(guī)模經(jīng)營”，推廣“土地托管等服務(wù)模式”，將小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。2021年中央一號文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)組織。自2017年以來，中央財(cái)政每年設(shè)立專項(xiàng)資金，支持開展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管為主的社會化服務(wù)，主要目標(biāo)之一是通過補(bǔ)助小農(nóng)戶購買大宗農(nóng)作物生產(chǎn)的關(guān)鍵及薄弱環(huán)節(jié)托管服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，提高農(nóng)戶經(jīng)營效益。本課題組通過對地方政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)組織的訪談及農(nóng)戶的問卷調(diào)查，分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助實(shí)施效果，并提出完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助實(shí)施的幾點(diǎn)建議。

一、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助方式

從調(diào)研結(jié)果來看，各試點(diǎn)區(qū)托管補(bǔ)助主要采取了政府購買服務(wù)形式。從托管補(bǔ)助的環(huán)節(jié)來看，主要針對耕種防收等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)。先服務(wù)后補(bǔ)助是當(dāng)前絕大多數(shù)省份采取的政府購買服務(wù)方式。具體流程如下：由各試點(diǎn)縣市主管部門確定補(bǔ)助環(huán)節(jié)，制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)——公開招標(biāo)，選擇服務(wù)主體——服務(wù)主體實(shí)施托管補(bǔ)助項(xiàng)目——政府組織第三方驗(yàn)收，根據(jù)驗(yàn)收報(bào)告公示作業(yè)情況和補(bǔ)助金額，無異議后把補(bǔ)助發(fā)放給服務(wù)組織和服務(wù)對象。如安徽省全椒縣將項(xiàng)目補(bǔ)助款按4:6的比例分別分配給服務(wù)組織和服務(wù)對象，也有的試點(diǎn)縣按照5 :3:2 的比例分別補(bǔ)給服務(wù)組織、農(nóng)戶和村集體。福建省將補(bǔ)助資金不低于50%的比例通過農(nóng)戶“一卡通”直接補(bǔ)助給被服務(wù)農(nóng)戶。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助實(shí)施效果

（一）托管補(bǔ)助對于農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的節(jié)本增收、非農(nóng)就業(yè)收入的提高及減貧起到了積極作用

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)托管補(bǔ)助有助于增加農(nóng)戶托管積極性。深耕深松、農(nóng)作物秸稈還田和有機(jī)肥施用等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)具有作業(yè)成本高、短期效益不明顯且公益性強(qiáng)的特征，農(nóng)戶對以上環(huán)節(jié)的服務(wù)接受程度低，支付意愿不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)病蟲害防治作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，技術(shù)要求高、勞動強(qiáng)度大，且作業(yè)時(shí)間點(diǎn)較多，與其他環(huán)節(jié)相比更可能將勞動力束縛在田間地頭。對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)的托管補(bǔ)助可以降低該環(huán)節(jié)的服務(wù)價(jià)格，提高農(nóng)戶的支付意愿。在當(dāng)前種糧成本提升、比較收益下降以及非農(nóng)就業(yè)機(jī)會增加的背景下，農(nóng)戶接受關(guān)鍵和薄弱環(huán)節(jié)托管服務(wù)后可以大幅減少農(nóng)業(yè)勞動時(shí)間，提高農(nóng)戶托管的積極性。

其次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助有助于農(nóng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“三降兩減”。即服務(wù)組織通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助項(xiàng)目支持統(tǒng)一采購降低農(nóng)資成本、通過連片規(guī)?；a(chǎn)降低農(nóng)機(jī)作業(yè)成本、通過機(jī)械化服務(wù)降低農(nóng)戶務(wù)農(nóng)投入成本、通過綠色綜合防控技術(shù)減少農(nóng)藥用量、通過測土配方施肥技術(shù)和新型肥料應(yīng)用減少化肥用量。課題組對浙江嘉興市、湖南常德市和安徽宿州市591個(gè)農(nóng)戶問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，與未參與托管補(bǔ)助項(xiàng)目的農(nóng)戶相比，參與農(nóng)業(yè)病蟲害防治托管補(bǔ)助項(xiàng)目的農(nóng)戶水稻打藥次數(shù)平均為3.6次，打藥次數(shù)平均減少1.3次，平均每畝化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)資料成本節(jié)約30元。小麥采取托管服務(wù)后，每畝節(jié)約生產(chǎn)資料和勞動力等投入為180元，每畝增產(chǎn)為6.4%，小麥每畝節(jié)本增收為234元。

再次，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助通過引導(dǎo)農(nóng)戶接受農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，加快農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)而增加農(nóng)戶家庭非農(nóng)收入。調(diào)查結(jié)果顯示，接受農(nóng)業(yè)病蟲害托管補(bǔ)助的農(nóng)戶與未接受補(bǔ)助之前相比，家庭年人均工資性收入增加1470元。

最后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助帶動了當(dāng)時(shí)的貧困戶脫貧。某些省份補(bǔ)助項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)脫貧工作緊密結(jié)合，支持當(dāng)時(shí)的貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如當(dāng)時(shí)的國家級貧困縣陜西省白水縣新型農(nóng)業(yè)服務(wù)組織與當(dāng)時(shí)貧困村進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)扶貧對接，服務(wù)組織在為當(dāng)時(shí)的貧困戶提供托管服務(wù)時(shí)，收取的服務(wù)費(fèi)要低于市場價(jià)格或者無償提供服務(wù)。在特色蘋果產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，向果農(nóng)提供半托管、全托管模式拓寬農(nóng)民增收渠道，提升農(nóng)戶經(jīng)營能力，帶動農(nóng)戶脫貧致富。通過測算，托管后的果園，每畝可節(jié)約生產(chǎn)投入約600元，增產(chǎn)約800斤，參與項(xiàng)目托管的當(dāng)時(shí)的貧困戶每畝果園增收為800-1200元。

（二）托管補(bǔ)助提高了服務(wù)組織的社會化服務(wù)能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力

一方面，托管補(bǔ)助增強(qiáng)了社會化服務(wù)組織的服務(wù)能力。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織發(fā)育處于初級階段，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足。小農(nóng)戶分散經(jīng)營導(dǎo)致服務(wù)組織的作業(yè)成本和組織成本相對較高，服務(wù)帶動能力較弱。托管補(bǔ)助會提高服務(wù)組織購買服務(wù)機(jī)械的意愿和能力，進(jìn)而增強(qiáng)服務(wù)組織對農(nóng)戶的服務(wù)能力。另外，托管補(bǔ)助增強(qiáng)了服務(wù)組織抵御市場風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。以病蟲害防治托管補(bǔ)助為例，2018年湖南省常德市突發(fā)大規(guī)模的二化螟病蟲害，導(dǎo)致為農(nóng)戶提供全程防治的服務(wù)組織打藥次數(shù)和用藥量比以往年度要增加，從而增加了服務(wù)成本。政府借助托管補(bǔ)助資金購買農(nóng)藥，無償提供給病蟲害統(tǒng)治服務(wù)組織為農(nóng)戶提供防治服務(wù)，既降低了企業(yè)為農(nóng)戶提供服務(wù)的成本，又避免了病蟲害突發(fā)事件給企業(yè)帶來的意外損失。

另一方面，托管補(bǔ)助降低了服務(wù)組織的服務(wù)價(jià)格，提高了其服務(wù)質(zhì)量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，獲得托管補(bǔ)助的規(guī)模企業(yè)更容易擴(kuò)大服務(wù)面積實(shí)現(xiàn)服務(wù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，服務(wù)成本隨之降低，向農(nóng)戶收取的服務(wù)價(jià)格也相應(yīng)降低。小規(guī)模企業(yè)主要的服務(wù)對象是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，獲得補(bǔ)助后，小規(guī)模企業(yè)服務(wù)面積的增加程度要小于規(guī)模企業(yè)。同時(shí)，由于托管補(bǔ)助往往是一次性的，缺乏持續(xù)性。因此，小規(guī)模企業(yè)往往選擇不降低服務(wù)價(jià)格。但是無論哪種規(guī)模的服務(wù)組織，獲得補(bǔ)助后，其服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化程度都有所提高。

（三）托管補(bǔ)助培育了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)和小規(guī)模企業(yè)的服務(wù)市場

目前我國絕大多數(shù)省份農(nóng)戶對耕種收環(huán)節(jié)的社會化服務(wù)接受程度較高，機(jī)耕和機(jī)收環(huán)節(jié)市場化水平已經(jīng)達(dá)到80%以上。而深耕深松、工廠化育秧、病蟲害防治、秸稈還田、地膜回收和烘干倉儲等增收效果不明顯但外部經(jīng)濟(jì)性較高的環(huán)節(jié)，農(nóng)戶接受服務(wù)的意愿不高，市場化率不足30%。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)業(yè)是微利行業(yè)，企業(yè)資金不足，農(nóng)業(yè)服務(wù)機(jī)械更新?lián)Q代快，增加了服務(wù)成本；從業(yè)人員的流動性強(qiáng)，服務(wù)主體機(jī)手難聘等因素限制了其快速、健康發(fā)展。通過托管補(bǔ)助項(xiàng)目的資金支持和技術(shù)扶持，服務(wù)組織特別是家庭農(nóng)場、合作社和種植大戶等具有一定規(guī)模但缺乏農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化裝備的新型經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和服務(wù)技能得到加強(qiáng)。因此，托管補(bǔ)助從服務(wù)供給角度增加了服務(wù)組織的業(yè)務(wù)量和營業(yè)收入，提高了行業(yè)服務(wù)規(guī)范程度；從服務(wù)需求角度提高了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的接受意愿，增強(qiáng)了服務(wù)市場的發(fā)展活力。

（四）托管補(bǔ)助推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平和政府公信力

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接的重要生產(chǎn)經(jīng)營形式，因其不改變土地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)、不改變土地的社會保障功能而有效地滿足了農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)的需要。托管補(bǔ)助對于發(fā)展農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配置效率，推動服務(wù)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展起到了重要作用。作為一項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)助，托管補(bǔ)助促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興，提高了農(nóng)民收入和政府公信力。但有基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門反映項(xiàng)目的行政執(zhí)行成本、組織成本和監(jiān)管成本較高，有些試點(diǎn)縣承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項(xiàng)目周期僅為1年，項(xiàng)目設(shè)計(jì)上沒有強(qiáng)調(diào)連續(xù)性，帶來了一些政府和服務(wù)組織的短期行為。

三、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助的建議

（一）科學(xué)合理選擇補(bǔ)助環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)托管

托管補(bǔ)助要考慮不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)服務(wù)的市場結(jié)構(gòu)。在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)選擇上，對于市場發(fā)育完善的環(huán)節(jié)減少政府干預(yù)，建議各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，補(bǔ)齊現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)短板，優(yōu)先支持社會經(jīng)濟(jì)效益高但市場供給不足的薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)生產(chǎn)托管。在補(bǔ)貼品種選擇上，堅(jiān)持優(yōu)先支持糧油棉糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品，提高小農(nóng)戶從事大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性，確保國家糧食安全。同時(shí)，各地可因地制宜圍繞當(dāng)?shù)刂匾r(nóng)產(chǎn)品、品種主產(chǎn)區(qū)探索開展經(jīng)濟(jì)作物托管服務(wù)，如新疆可探索棉花、貴州可探索茶葉等經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)托管。

（二）完善托管補(bǔ)助績效考核方法，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)“壘大戶”

針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的某一薄弱環(huán)節(jié)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建議以一個(gè)縣或者一個(gè)鎮(zhèn)為單位，建立補(bǔ)助試點(diǎn)，同時(shí)做到補(bǔ)助要有持續(xù)性。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，制定完善的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助績效考核辦法，建立補(bǔ)助實(shí)施效果的獎懲制度。對承擔(dān)項(xiàng)目的試點(diǎn)區(qū)提出三個(gè)方面的關(guān)鍵考核要求：一是小農(nóng)戶參加全程托管的比例提高了多少。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)購買社會化服務(wù)的比例提高了多少。三是試點(diǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增長了多少。需要特別注意的是，應(yīng)保障小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)獲取渠道和服務(wù)內(nèi)容的公平性，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)“壘大戶”現(xiàn)象。

（三）發(fā)揮村集體在托管補(bǔ)助實(shí)施過程中的組織優(yōu)勢，降低托管補(bǔ)助項(xiàng)目行政執(zhí)行成本

處于發(fā)展初期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)組織與農(nóng)戶之間，由于彼此間缺乏了解，短時(shí)間內(nèi)很難建立信任和合作關(guān)系，制約了農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)的快速發(fā)展。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體社會化服務(wù)能力建設(shè)中，村集體“統(tǒng)”的功能被激活。村集體依據(jù)其地緣優(yōu)勢，代表農(nóng)戶與社會化服務(wù)組織溝通談判，進(jìn)而使農(nóng)民獲得更加優(yōu)惠可靠的服務(wù)。另外，村集體可以有效發(fā)揮其信息優(yōu)勢，補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)短板，促進(jìn)社會化服務(wù)資源有機(jī)整合，從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管補(bǔ)助項(xiàng)目的行政執(zhí)行成本。