完善我國(guó)重大疫情防控法治體系研究

茅銘晨

摘要：重大疫情防控法治體系是突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的基本保障。這次新冠肺炎疫情防控，測(cè)度了我國(guó)2003年“非典”（SARS）之后形成的疫情防控法律體系的績(jī)效，暴露了其存在的問題。為提高我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力，應(yīng)當(dāng)通過法律的立、改、廢，完善重大我國(guó)疫情防控法治體系。具體包括：修正和確立應(yīng)急防控指導(dǎo)思想、工作方針和原則，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理法律體系及體制、機(jī)制的改革和完善，調(diào)適好應(yīng)急防控法需要直面的應(yīng)急行政權(quán)與常態(tài)行政權(quán)、權(quán)力保障與權(quán)利保護(hù)、信息監(jiān)管與輿論引導(dǎo)三大關(guān)系。

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生事件 疫情防控 應(yīng)急管理法治體系

2020年2月3日，中央政治局常委會(huì)會(huì)議指出，這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考。我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。①2020年2月5日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要完善疫情防控相關(guān)立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”，“全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障”。②因此，總結(jié)、吸取我國(guó)新冠肺炎疫情防控的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，探討完善我國(guó)疫情防控法治體系的路徑，非常迫切而必要。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理是國(guó)家治理的重要方面。法治體系是治理體系的基礎(chǔ)，也是治理能力的保障。法治體系是由法律體系以及建立在法律體系基礎(chǔ)之上的一整套法治化的治理要素構(gòu)成的。其中，法律體系及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)、法定體制、法定機(jī)制、法律關(guān)系的調(diào)適、法學(xué)研究和人的法律素養(yǎng)等要素尤為重要。

2003年“非典”（SARS）之前，我國(guó)已經(jīng)制定了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》。之后，衛(wèi)生部出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法實(shí)施辦法》?！胺堑洹狈揽乇┞读水?dāng)時(shí)我國(guó)疫情防控法治體系嚴(yán)重不健全的問題。因此，“非典”之后，全國(guó)人大常委會(huì)分別于2004年、2013年兩次修正了《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》（以下將2013年修正的該法簡(jiǎn)稱《傳染病防治法》），還于2007年公布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）③;國(guó)務(wù)院于2003年發(fā)布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》并于2011年對(duì)其作了修正，還于2006年先后發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急預(yù)案》）;衛(wèi)生部于2003年發(fā)布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》。以上述法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件為主體，構(gòu)成了當(dāng)下我國(guó)疫情防控的法律體系。

這次疫情防控，測(cè)度了我國(guó)2003年之后形成的疫情防控法律體系的績(jī)效，同時(shí)也暴露了存在的問題。新冠肺炎疫情防控實(shí)踐證明，該套法律體系在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、防控疫情方面發(fā)揮了一定的規(guī)范和指引作用，但在不少方面，甚至在一些重要方面，例如，在應(yīng)急防控指導(dǎo)思想、工作方針和原則、應(yīng)急防控體制和機(jī)制、法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)銜接、應(yīng)急管理體制、防控機(jī)制以及應(yīng)急防控法中對(duì)幾個(gè)重要關(guān)系的處理等方面，也暴露出一些較為嚴(yán)重的問題。為提高我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理能力，應(yīng)當(dāng)通過法律的立、改、廢，解決暴露出來的問題，完善我國(guó)的疫情防控法治體系。

一、修正和確立應(yīng)急防控指導(dǎo)思想、工作方針和原則

（一）樹立“生命至上”的應(yīng)急防控指導(dǎo)思想

盡管我國(guó)疫情防控的相關(guān)法律法規(guī)一直都將“保護(hù)人民生命健康”作為立法宗旨之一。但在多元立法宗旨中，④“保護(hù)人民生命健康”的立法宗旨僅具有與其他立法宗旨相同的地位，沒有成為最高指導(dǎo)思想。因而在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、包括應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，尤其在初期應(yīng)對(duì)階段，各級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部容易在維穩(wěn)思維定勢(shì)之下，將同樣處于多元立法宗旨中的“維護(hù)社會(huì)秩序”作為應(yīng)急防控的最高指導(dǎo)思想，從而出現(xiàn)信息遲緩、內(nèi)緊外松、淡化風(fēng)險(xiǎn)等做法，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)疫情風(fēng)險(xiǎn)知之不足，疏于防范，造成初期疫情迅速暴發(fā)，錯(cuò)失控制疫情蔓延的良機(jī)。

首先，將“生命至上”作為我國(guó)應(yīng)急防控的最高指導(dǎo)思想，是因?yàn)椤耙磺袨榱巳嗣瘛笔屈h和國(guó)家工作、包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持以人民為中心，是我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)。⑤突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理更要體現(xiàn)這個(gè)優(yōu)勢(shì)。因?yàn)橐咔榉揽貧w根結(jié)底就是要及時(shí)、有力地預(yù)防和消除疫情對(duì)人民生命健康的威脅，保護(hù)人民的生命健康。不把人民生命健康置于最高地位，各項(xiàng)防控工作就會(huì)偏離基本價(jià)值導(dǎo)向。

其次，將“生命至上”作為我國(guó)應(yīng)急防控的最高指導(dǎo)思想，是因?yàn)楸Ｕ仙踩c社會(huì)穩(wěn)定是相輔相成、辯證統(tǒng)一的。嚴(yán)重突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，使人民生命健康處于急迫危險(xiǎn)之中。若不能及時(shí)有效控制疫情，社會(huì)穩(wěn)定將根本無從談起。只有將“生命至上”深入各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部頭腦，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部才能在發(fā)生嚴(yán)重突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，辯證理解和正確處理維穩(wěn)與“生命至上”的關(guān)系，將保護(hù)人民生命健康作為第一要?jiǎng)?wù)，及時(shí)、果斷地采取應(yīng)對(duì)措施，而不是因擔(dān)心相關(guān)措施可能會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生某些沖擊，采取“內(nèi)緊外松”的工作策略，延誤防控時(shí)機(jī)。

最后，將“生命至上”作為我國(guó)應(yīng)急防控的最高指導(dǎo)思想，是因?yàn)樾鹿诜窝滓咔榈慕逃?xùn)告訴我們，只有把“生命至上”作為疫情防控立法的最高指導(dǎo)思想，并在立法中予以明確表達(dá)，正確處理“生命至上”與其他立法目的和宗旨的關(guān)系，才能使我國(guó)疫情防控法律體系有一條縱向貫穿疫情防控工作始終、橫向勾連疫情防控各個(gè)方面的一個(gè)至高無上的“魂”。只有圍繞這個(gè)“魂”去設(shè)計(jì)疫情防控法的各項(xiàng)原則、方針、制度和行為規(guī)范，才能更好實(shí)現(xiàn)疫情防控法律體系“保護(hù)人民生命健康”這一終極價(jià)值。

（二）修正傳染病防治方針和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作方針

《傳染病防治法》確定了國(guó)家對(duì)傳染病防治實(shí)行“預(yù)防為主”的方針，⑥《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》確立了“預(yù)防為主、常備不懈”的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作方針。⑦但是，《傳染病防治法》的核心內(nèi)容不僅包括傳染病預(yù)防，而且包括疫情控制;《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》更是只針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急防控。因此，將“預(yù)防為主”“預(yù)防為主，常備不懈”分別作為傳染病防治和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作的方針，顯然不夠全面，使得我國(guó)疫情控制和突發(fā)公共衛(wèi)生事件在應(yīng)急防控階段缺乏相應(yīng)的法定方針指引。這一缺漏，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急防控工作產(chǎn)生的負(fù)面影響，在這次新冠肺炎疫情防控中已經(jīng)顯露出來。例如，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作本應(yīng)秉持“疑傳從有”（未發(fā)現(xiàn)明顯“人傳人”現(xiàn)象，就應(yīng)當(dāng)高度懷疑有“人傳人”的風(fēng)險(xiǎn);未確定感染，就應(yīng)當(dāng)高度懷疑受感染）的工作原則，對(duì)可能的傳染風(fēng)險(xiǎn)有足夠高的警惕，但由于缺乏“疑傳從有”的法定方針的指引，有關(guān)機(jī)關(guān)在疫情防控初期，未能充分估計(jì)疫情蔓延風(fēng)險(xiǎn)，從而采取最及時(shí)、做周全、強(qiáng)有力的應(yīng)對(duì)措施，延誤了最佳防控時(shí)機(jī)，致使疫情迅速向全國(guó)蔓延，給人民生命健康和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重影響，教訓(xùn)極為慘重。

這次疫情防控的教訓(xùn)告訴我們，以最果斷有力的措施控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)展，是應(yīng)急防控工作的關(guān)鍵。因此，應(yīng)當(dāng)重新審視目前我國(guó)傳染病防治方針和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作方針，就應(yīng)急防控階段確立專門的工作方針。

鑒于嚴(yán)重傳染病或重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)人民生命健康和國(guó)家發(fā)展可能帶來的極大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)將我國(guó)現(xiàn)今“預(yù)防為主”的傳染病防治方針，修改為“預(yù)防為主，控制有力”。其中，“預(yù)防為主”是傳染病預(yù)防的方針，“控制有力”是疫情控制的方針。相應(yīng)地，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件“預(yù)防為主，常備不懈”的方針，修改為“預(yù)防為主，常備不懈;疑傳從有，嚴(yán)格防控”。其中，“預(yù)防為主，常備不懈”作為平時(shí)防控的工作方針，“疑傳從有，嚴(yán)格防控”作為應(yīng)急防控的工作方針，采取寧可嚴(yán)格的防控措施，以把風(fēng)險(xiǎn)控制在萌發(fā)階段。即使事后證明應(yīng)急防控措施有所過度，付出了過大代價(jià)，但相對(duì)于一旦放松風(fēng)險(xiǎn)控制可能造成的重大損失而言，仍然是必要的和值得的。

（三）修改突發(fā)事件應(yīng)急工作原則

當(dāng)下我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”⑧的工作原則。這一工作原則在防控多省域，乃至全國(guó)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)無疑是必要和正確的。但是，一方面，突發(fā)公共衛(wèi)生事件在發(fā)生初期往往具有地域性特點(diǎn)，這一工作原則可能會(huì)導(dǎo)致中央需要研判事件的走向和趨勢(shì)、地方需要等待中央的決策和領(lǐng)導(dǎo)，從而影響初期防控的及時(shí)性和靈活性。另一方面，也只有讓地方有法定權(quán)力，才會(huì)讓地方有法定義務(wù)，從而壓實(shí)地方責(zé)任。

鑒此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分多省域或全國(guó)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件和區(qū)域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，分段實(shí)行不同的工作原則。即前者繼續(xù)實(shí)行原有的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的工作原則，后者實(shí)行“地方?jīng)Q策、地方負(fù)責(zé)”的工作原則（當(dāng)區(qū)域性突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展到多省域，乃至全國(guó)性突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，可再轉(zhuǎn)到“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的工作原則）。鑒于縣級(jí)受技術(shù)和法律權(quán)限的限制，與國(guó)家賦予設(shè)區(qū)的市對(duì)地方事務(wù)享有地方立法權(quán)相對(duì)應(yīng)，宜將應(yīng)急防控的必要權(quán)力（除國(guó)家保留的權(quán)力外）最低下放到設(shè)區(qū)的市，使其在履行向上級(jí)報(bào)告義務(wù)的同時(shí)，擁有發(fā)出預(yù)警、啟動(dòng)防控預(yù)案、公布疫情、采取必要防控措施、調(diào)整預(yù)警級(jí)別、解除警報(bào)等項(xiàng)權(quán)力。必要時(shí)，中央可以根據(jù)防控需要，授予其他必要權(quán)力。

（四）確立及時(shí)、客觀、全面公開信息的原則

首先，疫情信息和疫情防控信息公開，是各級(jí)行政機(jī)關(guān)在疫情防控整個(gè)過程中都應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》）把“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”的政府信息、“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與”的政府信息和“依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開”的政府信息，作為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息。⑨疫情信息和疫情防控信息符合這三類政府信息。

其一，疫情信息和疫情防控信息關(guān)乎大眾的健康和生命安全，因此，其屬于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”的政府信息。其二，疫情防控需要民眾的配合和共同參與，因此，其屬于“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與”的政府信息。其三，《傳染病防治法》要求“根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，及時(shí)發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布”⑩，還規(guī)定“國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度”，并且要求向社會(huì)公布傳染病疫情信息“應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確”?;此外，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也規(guī)定了“國(guó)家建立突發(fā)事件的信息發(fā)布制度”，要求“信息發(fā)布應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確、全面”?。特別是，根據(jù)《政府信息公開條例》第10條第10項(xiàng)，“突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況”還屬于該行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)主動(dòng)公開的政府信息。因此，疫情信息和疫情防控信息屬于“依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開”的政府信息。

可見，疫情信息和疫情防控信息公開是上述法律法規(guī)對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作提出的要求。換言之，公民對(duì)疫情和疫情防控信息的知情權(quán)，是法律要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)予以尊重和保障的權(quán)利。

其次，疫情信息公布制度和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布（以下簡(jiǎn)稱信息公布和發(fā)布）是特定行政機(jī)關(guān)在特定時(shí)期應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。

信息公布和發(fā)布是《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定的國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和其授權(quán)的省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，其屬于信息公開范疇。在時(shí)間上，信息公布和發(fā)布是上述特定的行政機(jī)關(guān)在傳染病暴發(fā)、流行時(shí)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后這樣一個(gè)特定時(shí)期應(yīng)當(dāng)履行的信息公開義務(wù)，是這個(gè)特定時(shí)期政府信息公開的重要形式，但不是這個(gè)時(shí)期政府信息公開的全部，更不是整個(gè)傳染病防治工作過程和整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作過程信息公開的全部;在信息范圍上，僅限于傳染病預(yù)警信息和傳染病疫情信息這兩類特定信息。法律法規(guī)之所以規(guī)定由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和其授權(quán)的省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門對(duì)這兩類特定信息進(jìn)行公布和發(fā)布，是為了確保向社會(huì)公開的這兩類特定信息的準(zhǔn)確權(quán)威，而不是規(guī)定只有這些特定機(jī)關(guān)、只有在上述特定時(shí)期、只有對(duì)這兩類特定信息，才有信息公開的權(quán)力和義務(wù)。

總之，“信息公開”與“信息公布和發(fā)布”是兩個(gè)既有聯(lián)系，又有區(qū)別的概念。其一，從時(shí)間上看，前者貫穿于整個(gè)傳染病防治工作過程和整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作過程;后者僅限于傳染病暴發(fā)、流行時(shí)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的工作過程，并且，在這個(gè)特定時(shí)期，盡管它很重要，它也只是信息公開的形式之一，而不是信息公開的全部。其二，從信息公開義務(wù)主體看，前者是掌握相關(guān)信息的各級(jí)行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù);后者僅僅是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和其授權(quán)的省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。其三，前者包括政府掌握的關(guān)乎大眾健康和生命安全、需要民眾配合和共同參與以及依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的所有疫情信息和疫情防控信息;后者僅限于傳染病預(yù)警信息和傳染病疫情信息這兩類特定信息。

在立法中，進(jìn)一步厘清“信息公開”與“信息公布和發(fā)布”十分必要。由于目前《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》沒有清晰界定和界分這兩個(gè)概念，在這次新冠肺炎防控中，有的疫情原發(fā)地的政府錯(cuò)誤地將“信息公布和發(fā)布”義務(wù)等同于信息公開義務(wù)，認(rèn)為既然法律規(guī)定“信息公布和發(fā)布”是國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和其授權(quán)的省級(jí)人民政府衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，因而按照權(quán)力義務(wù)重合性理論，省會(huì)城市的政府或政府衛(wèi)生行政部門無權(quán)向社會(huì)公開疫情信息和疫情防控信息。這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣谛鹿诜窝滓咔槌跗跊]有及時(shí)、客觀、全面地向社會(huì)公開疫情信息和疫情防控信息，致使社會(huì)由于沒有獲得足夠嚴(yán)重的疫情信息而疏于防范，導(dǎo)致新冠肺炎疫情迅速暴發(fā)和蔓延，對(duì)后來疫情防控帶來了極大的困難。因此，應(yīng)當(dāng)通過立法、修法，進(jìn)一步厘清這兩個(gè)概念，并將信息公開確定為行政機(jī)關(guān)在整個(gè)傳染病防治工作過程和整個(gè)突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作中應(yīng)當(dāng)遵循的法律原則，使掌握相關(guān)信息的各級(jí)行政機(jī)關(guān)自覺履行信息公開義務(wù)。

目前，我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅規(guī)定了向政府和主管部門報(bào)送、報(bào)告突發(fā)事件信息“應(yīng)當(dāng)做到及時(shí)、客觀、真實(shí)”?，但對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開沒有規(guī)定?！秱魅静》乐畏ā泛汀锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》雖然規(guī)定了國(guó)家建立傳染病疫情信息公布制度，并且分別要求公布或發(fā)布疫情信息應(yīng)當(dāng)做到“及時(shí)、準(zhǔn)確”和“及時(shí)、準(zhǔn)確、全面”?，但它們僅僅是按照疫情信息公布制度和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息發(fā)布制度，對(duì)特定機(jī)關(guān)在特定時(shí)期公布或發(fā)布特定信息的具體工作要求，既沒有把信息公開放到尊重和保障公民知情權(quán)的法律原則高度，也沒有將信息公開擴(kuò)展到所有掌握信息的政府及其部門、擴(kuò)展到整個(gè)疫情防控過程、擴(kuò)展到政府掌握的所有應(yīng)當(dāng)公開的疫情信息和疫情防控信息。這次疫情防控的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，鑒于突發(fā)公共衛(wèi)生事件與公眾安危直接相關(guān)，只有將疫情及時(shí)、客觀、全面地告知群眾，才有利于引起群眾的高度警覺和社會(huì)的積極響應(yīng)，從而及時(shí)、有效控制疫情，更好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

鑒此，應(yīng)當(dāng)把“及時(shí)、客觀、全面公開信息”作為疫情防控法的一項(xiàng)重要法律原則，并在法律法規(guī)的總則部分予以確立。

二、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理法律體系及體制、機(jī)制的改革和完善

（一）構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急管理法律體系和應(yīng)急管理體制

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是我國(guó)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件這四類突發(fā)事件的法律。根據(jù)該法，我國(guó)實(shí)行“分類管理”的應(yīng)急管理體制，?即按照自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件這四類突發(fā)事件，分別制定四套法律體系，建立四套應(yīng)急管理體制。這樣的“分類立法”法律體系和“分類管理”應(yīng)急管理體制，存在我國(guó)疫情防控法與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的對(duì)接性、耦合性和整體性不足以及相關(guān)部門在疫情應(yīng)急防控中協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性較弱兩方面問題。因此，需要通過制定統(tǒng)一的《突發(fā)事件應(yīng)急管理法》，構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急管理法律體系、建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制加以解決。

1.構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急管理法律體系

盡管《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法初衷是擬將該法作為我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的一般法，但由于其與《傳染病防治法》都是全國(guó)人大常委會(huì)制定的“基本法律之外的其他法律”，兩者效力位階相同;也由于《傳染病防治法》制定于1989年，遠(yuǎn)早于《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（2007年），加之與其他突發(fā)事件相比，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有較為明顯的特殊性，因此，即使立法機(jī)關(guān)2013年對(duì)《傳染病防治法》進(jìn)行了修正，仍未能使《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》成為傳染病防治的一般法。甚至2011年國(guó)務(wù)院制定的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也未將《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為其立法依據(jù)?？梢?，事實(shí)上，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系中并沒有真正具有一般法的地位。因此，我國(guó)疫情防控法與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的對(duì)接性、耦合性和整體性嚴(yán)重不足。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的政府在應(yīng)對(duì)包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的突發(fā)事件中的應(yīng)急處置措施，?并沒有涉及隔離、停工、停業(yè)、停課、疫區(qū)封鎖等應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需的緊急措施，也沒有為疫情防控方面的法律、法規(guī)或規(guī)章設(shè)定突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急措施留出必要的口子，提供必要的依據(jù)（目前應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件所需的緊急措施都是由《傳染病防治法》直接規(guī)定的）。換言之，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系中并沒有真正具有一般法的地位，且《傳染病防治法》規(guī)定的緊急措施與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的應(yīng)急處置措施缺乏對(duì)接性、耦合性和整體性。

我國(guó)沒有形成統(tǒng)一的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系，必然制約突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法在治理突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面的效率。一旦發(fā)生突發(fā)事件，尤其是復(fù)合性突發(fā)事件，應(yīng)急措施法律適用的矛盾必然凸顯出來。所幸，最近我國(guó)立法機(jī)關(guān)已經(jīng)注意到這一短板，提出了要“抓緊構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系”這一立法要求。?

鑒此，有必要對(duì)我國(guó)當(dāng)下疫情防控法治體系進(jìn)行系統(tǒng)性檢視和梳理，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件進(jìn)行比較全面的修改，制定一部統(tǒng)一的《突發(fā)事件應(yīng)急管理法》，在總則編中就自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全等突發(fā)事件的一般法律規(guī)則和制度作出統(tǒng)一規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同類型突發(fā)事件，分編規(guī)定各類突發(fā)事件應(yīng)急管理的規(guī)則和制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理法律制度統(tǒng)一性和特殊性的統(tǒng)一，形成內(nèi)容完整、內(nèi)部協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系。

2.建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急管理體制

與“分類立法”相對(duì)應(yīng)，我國(guó)當(dāng)下的應(yīng)急管理體制是按照突發(fā)事件的類別分別臨時(shí)組建應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)（指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組等），并由業(yè)務(wù)相關(guān)的某個(gè)政府部門為主負(fù)責(zé)應(yīng)急管理。但由于各類突發(fā)事件往往涉及多個(gè)方面，這種“分類管理”應(yīng)急管理體制必然存在應(yīng)急防控協(xié)同性和聯(lián)動(dòng)性較弱的問題。例如，公共衛(wèi)生事件必然伴隨社會(huì)安全，因而除衛(wèi)生部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)外，還需要原本分管社會(huì)安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的相關(guān)部門參與和協(xié)作，因而由衛(wèi)生健康委為主應(yīng)對(duì)，無論從協(xié)調(diào)力講，還是從力量的綜合性講都明顯不足。雖然突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生以后，通過緊急成立的疫情應(yīng)急指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)，也能夠組織不同部門共同參與，相互協(xié)作，但由于這些部門自成體系，體制不順，加之平時(shí)缺乏大范圍協(xié)作演練，部門之間的協(xié)作銜接需要較長(zhǎng)的相互適應(yīng)和磨合期，必然影響應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效率。因此，“健全重大疫情應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立集中統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)指揮體系”?，已成為我國(guó)防控新冠肺炎疫情之后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)的一大課題。

2018年3月國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將國(guó)務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職責(zé)，公安部的消防管理職責(zé)，民政部的救災(zāi)職責(zé)，國(guó)土資源部的地質(zhì)災(zāi)害防治，水利部的水旱災(zāi)害防治，農(nóng)業(yè)部的草原防火，國(guó)家林業(yè)局的森林防火相關(guān)職責(zé)，以及中國(guó)地震局的震災(zāi)應(yīng)急救援職責(zé)、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國(guó)家森林防火指揮部的職責(zé)整合，組建應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。?其初衷是將原本分屬于各個(gè)部門的應(yīng)急管理職能整合到應(yīng)急管理部，以提高我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理的能力和效率。但由于其整合的只是自然災(zāi)害和事故災(zāi)難應(yīng)急管理職能，公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件這兩類突發(fā)事件的應(yīng)急管理仍然維持原狀，因此，我國(guó)疫情防控應(yīng)急管理能力和水平并未隨著這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革而得到提升，專司應(yīng)急管理職能的應(yīng)急管理部在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理中的作用非常有限。而從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)和日本，已將原先單一災(zāi)種、分部門處理的應(yīng)急管理體制改革為綜合性應(yīng)急處理，即各類突發(fā)事件均由一個(gè)統(tǒng)一的應(yīng)急管理部門管理，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)下屬機(jī)構(gòu)的應(yīng)急管理工作，從而在體制上有望提高應(yīng)急管理工作的效率。?

鑒于國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)改革我國(guó)分類管理的應(yīng)急管理體制，建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制，并通過立法明確主管機(jī)關(guān)及其職權(quán)范圍。建議將應(yīng)急管理部改革為應(yīng)急管理委員會(huì)，作為中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類突發(fā)事件應(yīng)急管理的主管部門，具有統(tǒng)一管理我國(guó)各類突發(fā)事件的職能和協(xié)調(diào)相關(guān)部門的權(quán)力。在發(fā)生需要中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)的突發(fā)事件應(yīng)急處置時(shí)，該委員會(huì)立即并自然成為國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。該委員會(huì)除承接當(dāng)下應(yīng)急管理部的權(quán)力和目前其所轄的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難的相關(guān)機(jī)構(gòu)之組織架構(gòu)外，還應(yīng)將主管公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件管理職能的所有部門和機(jī)構(gòu)（例如國(guó)家衛(wèi)生與健康委員會(huì)、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心、公安部等）作為其成員單位。成員單位保持組織上的獨(dú)立性，平時(shí)在各自職能范圍內(nèi)獨(dú)立開展工作，一旦發(fā)生需要中央統(tǒng)一協(xié)調(diào)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件或社會(huì)安全事件應(yīng)急處置時(shí)，立即就應(yīng)急管理工作直接接受代表國(guó)務(wù)院指揮應(yīng)急管理的應(yīng)急管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。為保證應(yīng)急管理委員會(huì)的權(quán)威性和指揮協(xié)調(diào)權(quán)力，宜由國(guó)務(wù)院副總理或國(guó)務(wù)委員兼任委員會(huì)主任，另設(shè)常務(wù)副主任負(fù)責(zé)委員會(huì)日常工作。經(jīng)過這樣的改革，我國(guó)就可以建立起一個(gè)制度化的、高效權(quán)威的應(yīng)急管理體制和機(jī)制，能夠迅速掌握各類突發(fā)事件信息，迅速組織各方力量處理各類突發(fā)事件。一旦發(fā)生突發(fā)事件，就無需再通過復(fù)雜冗長(zhǎng)的體制管道通向中樞，也無需再臨時(shí)組建諸如國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制之類的機(jī)構(gòu)，從而可以大大縮短啟動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)的時(shí)間，提高應(yīng)急管理效率。

（二）改革對(duì)中國(guó)疾病預(yù)防控制中心的領(lǐng)導(dǎo)體制

國(guó)家疾控中心行政化和權(quán)威性，是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的體制。例如，美國(guó)疾病控制中心（CDC）直接隸屬聯(lián)邦政府，是美國(guó)疾病預(yù)防控制的主管部門，有權(quán)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后啟動(dòng)“聯(lián)邦快速反應(yīng)計(jì)劃”，在美國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置中發(fā)揮主導(dǎo)作用。21

目前，與原屬國(guó)家衛(wèi)健委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的國(guó)家衛(wèi)健委疾病預(yù)防控制局不同，中國(guó)疾病預(yù)防控制中心是國(guó)家衛(wèi)生健康委直屬事業(yè)單位，既非國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，也非部委管理的國(guó)家局，無法直通領(lǐng)導(dǎo)中樞。其在疫情防控方面的職責(zé)基本上是專業(yè)性和咨詢性方面的工作，包括：（1）開展疾病預(yù)防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作，為國(guó)家制定公共衛(wèi)生法律法規(guī)、政策、規(guī)劃、項(xiàng)目等提供技術(shù)支撐和咨詢建議;（2）組織制定國(guó)家公共衛(wèi)生技術(shù)方案和指南，承擔(dān)公共衛(wèi)生相關(guān)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)綜合管理工作;（3）開展傳染病、突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)，開展重大公共衛(wèi)生問題的調(diào)查與危害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，研究制定重大公共衛(wèi)生問題的干預(yù)措施;（4）參與國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)，組織制定流行病學(xué)調(diào)查和衛(wèi)生處理相關(guān)技術(shù)規(guī)范，指導(dǎo)地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件調(diào)查、處置和應(yīng)急能力建設(shè);（5）開展疾病預(yù)防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)，推廣疾病預(yù)防控制新理論、新技術(shù)、新方法，推進(jìn)公共衛(wèi)生科技創(chuàng)新發(fā)展;（6）開展全球公共衛(wèi)生活動(dòng)和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，執(zhí)行有關(guān)國(guó)際援助任務(wù)。22可見，該中心缺乏疫情防控方面的行政權(quán)力。

2021年4月，我國(guó)將“國(guó)家衛(wèi)健委疾病預(yù)防控制局”提升為“國(guó)家疾病預(yù)防控制局”。這項(xiàng)改革提升了我國(guó)疾病預(yù)防控制工作的地位，但尚未實(shí)現(xiàn)在全國(guó)建立統(tǒng)一高效的應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急管理體制的目標(biāo)，也沒有實(shí)現(xiàn)我國(guó)疾病預(yù)防控制工作行政性與技術(shù)性的統(tǒng)一。建議改革對(duì)中國(guó)疾病預(yù)防控制中心的領(lǐng)導(dǎo)體制，通過組織行政化、管理扁平化以及疾控工作行政性與技術(shù)性的統(tǒng)一，提高防控決策及防控應(yīng)對(duì)的效率。具體方案是，將中國(guó)疾病預(yù)防控制中心與2021年4月剛剛成立的“國(guó)家疾病預(yù)防控制局”合并，成立新的“國(guó)家疾病預(yù)防控制局”。該局性質(zhì)上為以技術(shù)為基礎(chǔ)、防控為職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，擁有防控突發(fā)公共衛(wèi)生事件的行政權(quán)力，層級(jí)上屬于國(guó)家局，下屬國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院委托國(guó)家衛(wèi)健委進(jìn)行日常管理。突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，該局自動(dòng)轉(zhuǎn)為國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)成員單位，直接接受國(guó)務(wù)院應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，其掌握的重要疫情信息和提出的疫情防控建議除向國(guó)家衛(wèi)生健康委報(bào)告外，還應(yīng)向應(yīng)急管理委員會(huì)報(bào)告，特別重大的疫情信息和疫情防控建議直接向國(guó)務(wù)院報(bào)告。23地方各級(jí)疾病預(yù)防控制中心套用這一體制。

（三）形成有效的上下聯(lián)動(dòng)、地區(qū)協(xié)同防控機(jī)制

目前我國(guó)傳染病防治法律法規(guī)在上下聯(lián)動(dòng)防控機(jī)制的設(shè)計(jì)上存在缺陷。主要表現(xiàn)在：一是僅就自下而上向政府和主管部門報(bào)告信息作了期限規(guī)定，24而對(duì)自上而下的信息處理、發(fā)布、決策、決定采取相應(yīng)措施等未作期限規(guī)定，容易導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)延誤應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的寶貴時(shí)間。二是按傳染病類別確定管理措施的制度25與按照突發(fā)公共衛(wèi)生事件等級(jí)作出響應(yīng)級(jí)別、配置應(yīng)急處理權(quán)力的制度，26不僅不夠明確、對(duì)應(yīng)性較弱，而且不盡科學(xué)，致使地方難以選擇應(yīng)對(duì)強(qiáng)度和具體措施，且缺乏獨(dú)立應(yīng)對(duì)本地特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的必要權(quán)力。一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，容易造成上下聯(lián)動(dòng)不一致、地方應(yīng)急處理權(quán)限匱乏、地區(qū)之間反應(yīng)不協(xié)調(diào)等問題。因此，應(yīng)當(dāng)通過修法，構(gòu)建快速有效的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

從這次疫情防控的實(shí)踐看，各地“守土有責(zé)”“各自為戰(zhàn)”做得不錯(cuò)，但除中央安排的以“一省包一市”的方式支援湖北省救治工作外，27地區(qū)間“守望相助”“協(xié)同作戰(zhàn)”存在較多問題，例如，地區(qū)間相互“征用”“查扣”途徑本地的救災(zāi)物資，缺規(guī)則指引、欠人道精神的相互之間進(jìn)行人員和車輛封堵等。地區(qū)協(xié)同防控機(jī)制的缺失，對(duì)防控跨地區(qū)乃至全國(guó)性的突發(fā)公共衛(wèi)生事件極為不利。鑒此，應(yīng)當(dāng)通過修法，構(gòu)建密切合作的突發(fā)公共衛(wèi)生事件地區(qū)協(xié)同防控機(jī)制。

三、調(diào)適好應(yīng)急防控法的三大關(guān)系

當(dāng)下我國(guó)疫情應(yīng)急防控法律體系在規(guī)范、調(diào)整、處理應(yīng)急行政權(quán)與常態(tài)行政權(quán)、權(quán)力保障與權(quán)利保護(hù)、信息監(jiān)管與輿論引導(dǎo)等重大關(guān)系上，存在界限模糊、關(guān)系失衡、重堵輕導(dǎo)等問題，在這次防控新冠肺炎疫情中暴露無遺。應(yīng)當(dāng)推動(dòng)相關(guān)理論研究，促進(jìn)立法觀念轉(zhuǎn)變，在完善疫情防控法律體系時(shí)加以解決。

（一）應(yīng)急行政權(quán)與常態(tài)行政權(quán)的關(guān)系

行政法的一般制度和觀念是建立在對(duì)常態(tài)行政權(quán)規(guī)制的基礎(chǔ)之上的。應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)急防控范疇的應(yīng)急行政權(quán)，受應(yīng)急管理法的規(guī)范;非應(yīng)急防控范疇的常態(tài)行政權(quán)，仍受行政法一般制度的規(guī)范。因此，除個(gè)別例外情況外，產(chǎn)生于中世紀(jì)教會(huì)法的那句“緊急時(shí)無法律（Necessitas non habetlegem）”的法諺，一般并不能成立。應(yīng)急狀態(tài)下的行政權(quán)并非只有應(yīng)急行政權(quán)，而是呈現(xiàn)應(yīng)急行政權(quán)與常態(tài)行政權(quán)并存的狀況。既不能以應(yīng)急行政權(quán)侵越非應(yīng)急防控范疇的社會(huì)生活，導(dǎo)致對(duì)社會(huì)主體權(quán)利的過度限制;也不能以常態(tài)行政權(quán)處理應(yīng)急事務(wù)，導(dǎo)致應(yīng)急防控遲緩或力度不足。因此。嚴(yán)格限定應(yīng)急行政權(quán)、厘清應(yīng)急行政權(quán)與常態(tài)行政權(quán)的關(guān)系，是一個(gè)必須認(rèn)真對(duì)待的問題，其源頭在于立法。如果應(yīng)急管理法對(duì)應(yīng)急行政權(quán)的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，就會(huì)使應(yīng)急行政權(quán)成為脫韁的野馬，隨意穿越應(yīng)急行政權(quán)與常態(tài)行政權(quán)的合理邊界，既無法受到常態(tài)行政法治的約束，也不能受到應(yīng)急狀態(tài)下的行政法治控制。這一問題的暴露點(diǎn)，主要集中表現(xiàn)在行政強(qiáng)制權(quán)和行政處罰權(quán)兩個(gè)方面。

1.在行政強(qiáng)制權(quán)方面

《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（以下簡(jiǎn)稱《行政強(qiáng)制法》）第3條規(guī)定：“行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。發(fā)生或者即將發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行?！痹摋l把行政強(qiáng)制權(quán)清晰地分為常態(tài)行政強(qiáng)制權(quán)和應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)。但是，法條表面的清晰，并不必然使得強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定清晰。按照該條，應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定和實(shí)施不適用《行政強(qiáng)制法》，而由有關(guān)（應(yīng)急管理的）法律、行政法規(guī)設(shè)定并按其執(zhí)行。由于當(dāng)下應(yīng)急管理的法律、行政法規(guī)在設(shè)定應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)上存在不少問題，導(dǎo)致應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)與常態(tài)強(qiáng)制權(quán)的關(guān)系模糊，應(yīng)急強(qiáng)制權(quán)的實(shí)施亂象叢生。

首先，應(yīng)急強(qiáng)制措施的設(shè)定不充分，不能滿足疫情防控的實(shí)際需要，導(dǎo)致各地在實(shí)際工作中出于疫情防控需要而設(shè)定的許多應(yīng)急措施（例如，限制每戶居民單位時(shí)間內(nèi)出行人次、禁止串門、對(duì)沒有宣布為疫區(qū)的行政區(qū)域進(jìn)行封鎖等），既缺乏應(yīng)急行政強(qiáng)制法律規(guī)范的依據(jù)，28也沒有常態(tài)行政強(qiáng)制法律規(guī)范的依據(jù)。用合法性要求這把“標(biāo)尺”衡量，這種必要和管用的應(yīng)急措施嚴(yán)格意義上并不屬于合法的應(yīng)急行政強(qiáng)制措施，更不屬于常態(tài)行政強(qiáng)制措施，難以將其準(zhǔn)確定位，有的甚至有違反法律保留原則之嫌。29由于這些應(yīng)急措施性質(zhì)模糊，實(shí)施中就發(fā)生了亂設(shè)卡、亂封路、過度執(zhí)法等問題，圍繞這些應(yīng)急措施合法性的爭(zhēng)議一直沒有消停。

其次，應(yīng)急強(qiáng)制措施的設(shè)定不嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致應(yīng)急措施的實(shí)施主體和法律依據(jù)不清晰。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條授權(quán)履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，可以采取十項(xiàng)應(yīng)急處置措施。但是，從該法第7條并不能直接得出這里的履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府究竟屬于哪一級(jí)政府。30而從該法第50條“社會(huì)安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織有關(guān)部門并由公安機(jī)關(guān)針對(duì)事件的性質(zhì)和特點(diǎn)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施”的規(guī)定看，社會(huì)安全事件發(fā)生后相關(guān)政府或部門“依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定”采取應(yīng)急處置措施，依據(jù)的“有關(guān)法律、行政法規(guī)”，是否包括常態(tài)下的法律和行政法規(guī)、或僅包括應(yīng)對(duì)突發(fā)社會(huì)安全事件的應(yīng)急法律和行政法規(guī)，也不清晰。由于應(yīng)急措施的實(shí)施主體和法律依據(jù)不清晰，實(shí)踐中就出現(xiàn)了一些基層政府、疫情防控臨時(shí)指揮機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，甚至社區(qū)、物業(yè)隨意限制公民自由的情況。

最后，對(duì)應(yīng)急強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)的規(guī)定不嚴(yán)格，導(dǎo)致應(yīng)急強(qiáng)制措施的設(shè)定與設(shè)定主體的法律地位和設(shè)定文件的法律性質(zhì)不匹配、與常態(tài)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定不協(xié)調(diào)。由于強(qiáng)制措施是一種法律行為，因此，即便在應(yīng)急狀態(tài)下也應(yīng)該由具有立法權(quán)的機(jī)關(guān)采用法律文件的形式設(shè)定。沒有立法權(quán)的機(jī)關(guān)以非法律性文件的形式設(shè)定應(yīng)急強(qiáng)制措施，不符合行政法的基本原理，也有違作為憲法性文件的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）的規(guī)定。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第50條“社會(huì)安全事件發(fā)生后，……依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施”，規(guī)定了法律、行政法規(guī)之外的非法律性文件（“國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定”）可以設(shè)定應(yīng)急處置措施，違反了行政機(jī)關(guān)非法律性文件不得規(guī)定法律性內(nèi)容的基本行政法原理。再如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第16條“縣級(jí)以上人民政府作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專項(xiàng)工作報(bào)告”，間接承認(rèn)了不具有地方立法權(quán)的縣級(jí)政府應(yīng)急強(qiáng)制設(shè)定權(quán)，違反了“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”31的法治原則。進(jìn)一步說，一旦“國(guó)家其他有關(guān)規(guī)定”或地方政府設(shè)定限制人身自由的應(yīng)急措施，則違背了《立法法》關(guān)于限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰“只能制定法律”32的規(guī)定。與常態(tài)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定比較，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第16條和第50條，與《行政強(qiáng)制法》第3條第2款“行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或者臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”和《行政強(qiáng)制法》第10條第4款“法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施”也是極不協(xié)調(diào)的。新冠疫情防控中，大量并無強(qiáng)制措施設(shè)定權(quán)的機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)設(shè)定了各種各樣的強(qiáng)制措施，使得行政強(qiáng)制權(quán)的邊界更加混亂。

2.在行政處罰權(quán)方面

首先，違反應(yīng)急強(qiáng)制規(guī)定的行政處罰與《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）沒有很好對(duì)接。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第66條“單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰”中規(guī)定的“不配合其依法采取的措施”，是否構(gòu)成《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)規(guī)定的“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”，從而屬于應(yīng)受處罰的行政違法行為？結(jié)論是值得懷疑的。因?yàn)椋海?）“不配合其依法采取的措施”與“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”并非屬于同一個(gè)概念，前者可以包括具體行政行為范疇的措施，后者僅限于“發(fā)布的”屬于抽象行政行為范疇的“決定、命令”;前者的“不配合”可以包括不協(xié)助的消極行為，后者的“拒不執(zhí)行”則是對(duì)抗性的抵觸行為。（2）《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)并未規(guī)定緊急狀態(tài)情況下不配合政府及其有關(guān)部門依法采取的措施屬于應(yīng)受處罰的治安違法行為，因而《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第66條規(guī)定的處罰條件“構(gòu)成違反治安管理行為的”實(shí)際上無法成立。（3）由于《治安管理處罰法》第50條第1款第1項(xiàng)本身就是對(duì)“緊急狀態(tài)情況下”的違法行為專門設(shè)定行政處罰，且該法與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》位階相同（兩者都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的），那么，緊急狀態(tài)情況下一旦出現(xiàn)不配合政府及其有關(guān)部門依法采取的措施的行為，是按照《治安管理處罰法》的規(guī)定不予處罰，還是應(yīng)依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》給予處罰？界限是模糊的。

其次，對(duì)應(yīng)急狀態(tài)下的行政處罰如何保障《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）為行政相對(duì)方預(yù)設(shè)的程序權(quán)利缺乏專門的制度設(shè)計(jì)。《行政處罰法》是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，是我國(guó)行政處罰領(lǐng)域的基本法律，應(yīng)急狀態(tài)下的行政處罰當(dāng)然也要遵守其一般規(guī)定。該法規(guī)定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！?3由于應(yīng)急狀態(tài)下實(shí)施行政處罰具有時(shí)間上的緊迫性和社會(huì)效果上的即時(shí)警示性，其在某些程序方面或許難以按照《行政處罰法》的一般規(guī)定運(yùn)作（例如聽證程序的運(yùn)作、送達(dá)程序的執(zhí)行等），因而需要應(yīng)急防控法根據(jù)《行政處罰法》的一般程序規(guī)定、結(jié)合應(yīng)急狀態(tài)下的實(shí)際情況進(jìn)行具體設(shè)計(jì)。當(dāng)下應(yīng)急防控法對(duì)違反應(yīng)急措施的行為一般僅從實(shí)體上設(shè)定了行政處罰，而沒有具體設(shè)計(jì)處罰程序，《行政處罰法》規(guī)定的處罰程序制度難以在應(yīng)急狀態(tài)下的行政處罰中得到執(zhí)行。

最后，應(yīng)急防控法往往將行政處罰的設(shè)定主體和實(shí)施主體表述為“有關(guān)部門”，與法律對(duì)常態(tài)行政處罰的設(shè)定主體和實(shí)施主體的規(guī)定存在緊張關(guān)系，兩者界限模糊，容易導(dǎo)致應(yīng)急狀態(tài)下的行政處罰設(shè)定權(quán)和執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限的混亂（新冠疫情防控中，大量沒有行政處罰設(shè)定權(quán)的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)，乃至一些社會(huì)基層組織紛紛設(shè)定各種名目繁多的處罰并由各種雜亂的組織實(shí)施處罰便是例證），不符合“依法防控”的要求。

要防止應(yīng)急行政權(quán)力的濫用，就必須全面梳理、重新審視當(dāng)下應(yīng)急管理法律體系，根據(jù)基本權(quán)利受憲法保護(hù)、法律保留、抵觸無效、科學(xué)立法等原則，遵從規(guī)范性文件的位階關(guān)系，處理好特別法與一般法的關(guān)系，平衡好應(yīng)急管理的實(shí)際需要和應(yīng)急管理法治化的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急行政權(quán)的合法適度及其與常態(tài)行政權(quán)的良好銜接，使之既能夠適應(yīng)應(yīng)急防控的需要，又能夠在法律預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行。

（二）權(quán)力保障與權(quán)利保護(hù)的關(guān)系

之所以要堅(jiān)持應(yīng)急法治原則，首先是因?yàn)閼?yīng)急狀態(tài)需要維護(hù)基本法律秩序，因而，應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律的一般原則（例如法律優(yōu)先、法律保留、職權(quán)法定、權(quán)利保護(hù)、程序正當(dāng)、公平正義、合理裁量等原則）和法律的一般規(guī)定;其次是因?yàn)閼?yīng)急管理措施并不是可以隨心所欲的，而應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)應(yīng)急管理法的規(guī)定;再次是因?yàn)閼?yīng)急狀態(tài)下仍存在常態(tài)行政法的適用空間，因而應(yīng)當(dāng)遵守常態(tài)行政法的規(guī)范;最后是因?yàn)閼?yīng)急狀態(tài)下，法治原則是最易受到挑戰(zhàn)的，公民基本權(quán)利也是最易受到威脅的，因而緊急行政權(quán)是一種最容易被濫用的權(quán)力，34所以特別需要法律對(duì)公民權(quán)利予以保護(hù)。正是依靠應(yīng)急法治，現(xiàn)代政府才不僅能在正常社會(huì)狀態(tài)下有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而且能夠依法有效應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)。35

當(dāng)下我國(guó)應(yīng)急防控法，在實(shí)體內(nèi)容上，大部分是有關(guān)行政機(jī)關(guān)權(quán)力和公民、社會(huì)組織義務(wù)的規(guī)定，有關(guān)公民、社會(huì)組織在應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)利保護(hù)規(guī)定較少;在程序內(nèi)容上，為公民、社會(huì)組織在應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)利提供程序保護(hù)的規(guī)定幾乎缺失。例如，總計(jì)70條的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，只有4條涉及到了公民和社會(huì)組織的權(quán)利;總計(jì)80條的《傳染病防治法》，也只有4條涉及到了公民和社會(huì)組織的權(quán)利?？梢?，當(dāng)下我國(guó)應(yīng)急防控法在處理權(quán)力保障與權(quán)利保護(hù)的關(guān)系上是相當(dāng)失衡的，基本上屬于為政府提供防控突發(fā)事件權(quán)力的授權(quán)法。新冠疫情防控期間一些行政機(jī)關(guān)違反必要性原則和比例原則，侵害公民權(quán)利的行為，與當(dāng)下我國(guó)疫情防控法在權(quán)力保障與權(quán)利保護(hù)的關(guān)系上嚴(yán)重失衡直接相關(guān)。

為切實(shí)保護(hù)應(yīng)急狀態(tài)下的公民權(quán)利，應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)平衡的原則，從立法源頭上解決權(quán)力保障與權(quán)利保護(hù)關(guān)系嚴(yán)重失衡的問題，將我國(guó)應(yīng)急防控法進(jìn)行整體改造，使之不僅成為為政府提供防控突發(fā)事件權(quán)力的授權(quán)法，而且成為應(yīng)急狀態(tài)下為公民權(quán)利提供保護(hù)的保障法和對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的監(jiān)督法。

為實(shí)現(xiàn)上述目的，需要對(duì)應(yīng)急防控法的制定和應(yīng)急措施的設(shè)定，建立合憲性審查、人大監(jiān)督、行政體系內(nèi)的監(jiān)督、合法性論證、公眾參與等機(jī)制，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)以及國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。

目前法治相對(duì)成熟的國(guó)家對(duì)應(yīng)急行政權(quán)的合憲性審查監(jiān)督，有的是由違憲審查機(jī)關(guān)（憲法委員會(huì)或憲法法院）發(fā)起審查，有的是政府主動(dòng)提請(qǐng)合憲性審查，彰顯出這些國(guó)家較強(qiáng)的憲法意識(shí)和憲法權(quán)威。例如，在法國(guó)，《新緊急狀態(tài)法》面臨著致力于公民基本權(quán)利與自由保護(hù)的憲法委員會(huì)的違憲審查。36在英國(guó)，對(duì)國(guó)家在緊急狀態(tài)下的措施也可以作違憲檢查。37在意大利，眾議院憲法事務(wù)委員會(huì)就政府向眾議院提出的《管控新冠肺炎突發(fā)情況緊急措施的法律案》，于2020年2月25日迅速進(jìn)行了合憲性審查，并提出了對(duì)該法案的合憲性審查報(bào)告。38而我國(guó)迄今為止連常態(tài)下的合憲性審查尚未啟動(dòng)過一次，應(yīng)急行政合憲性審查的啟動(dòng)自然更難。但是，應(yīng)急狀態(tài)下發(fā)生違憲的概率比常態(tài)下更高，其往往觸及憲法規(guī)定的基本權(quán)利，因此，更有必要對(duì)涉嫌違憲的應(yīng)急防控法和相關(guān)規(guī)范性文件建立合憲性審查制度。例如，新冠肺炎疫情期間，湖北省十堰市張灣區(qū)、孝感市大悟縣、孝感市云夢(mèng)縣等地相繼發(fā)布“戰(zhàn)時(shí)管制令”，39明顯違反憲法關(guān)于決定和宣布戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)權(quán)的規(guī)定。40

人大監(jiān)督是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的重要組成部分。縣級(jí)以上人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同級(jí)政府制定的同憲法、法律相抵觸的或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件及決定和命令，是一種憲制安排。41《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第16條雖然規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府作出應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案;突發(fā)事件應(yīng)急處置工作結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出專項(xiàng)工作報(bào)告”，但并沒有按照《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）的相關(guān)條文，規(guī)定人大常委會(huì)認(rèn)為同級(jí)政府作出的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令不合法或不適當(dāng)?shù)目梢猿蜂N。新冠肺炎疫情中，不少地方政府作出的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的決定、命令，并不嚴(yán)格按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第16條的規(guī)定向本級(jí)人大常委會(huì)備案;一些地方政府作出的決定、命令不符合法律規(guī)定或沒有法律依據(jù)，違法限制和縮減了公民基本權(quán)利，但迄今未發(fā)生一起人大常委會(huì)行使監(jiān)督撤銷權(quán)的案例。

上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督是行政體系內(nèi)監(jiān)督的主要方面。這種層級(jí)監(jiān)督，既基于上下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也基于《憲法》的明文規(guī)定。42《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第63條和《傳染病防治法》第65、66條均規(guī)定了上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)“違反本法規(guī)定”或“未依照本法的規(guī)定”的行為可以“責(zé)令改正”，但所適用的都是“不履行法定職責(zé)”的行政不作為情形，未及違法設(shè)定強(qiáng)制措施、違法調(diào)整響應(yīng)級(jí)別等作為性行政行為。《傳染病防治法》第41和42條規(guī)定了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)施隔離等緊急措施有作出是否批準(zhǔn)的權(quán)力，但未及對(duì)下級(jí)政府在該法規(guī)定的強(qiáng)制措施種類之外設(shè)定強(qiáng)制措施、43在《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類之外設(shè)定行政處罰，44以及違反《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定調(diào)整應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別的行為的監(jiān)督權(quán)45。上述情況說明，我國(guó)應(yīng)急防控法律法規(guī)對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督的規(guī)定是不全面、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)模?6應(yīng)當(dāng)在今后加以完善。

行政體系內(nèi)監(jiān)督的另一重要方面是政府法制機(jī)構(gòu)的合法性審查。目前我國(guó)應(yīng)急防控主要法律法規(guī)沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的應(yīng)急防控措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)法制機(jī)構(gòu)合法性審查。雖然隨著應(yīng)急防控工作的推進(jìn)，北京、上海等地先后啟動(dòng)了對(duì)疫情防控文件的合法性審查機(jī)制，規(guī)定“發(fā)布疫情防控政策文件，先經(jīng)合法性審查”，47要求“政府法制工作機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)疫情防控措施的合法性審查”，48但全國(guó)大部分地區(qū)并未嚴(yán)格做到對(duì)疫情防控文件進(jìn)行出臺(tái)前的合法性審查。2021年7月有些地方（例如浙江寧波市、溫州市、麗水市的一些縣市區(qū)，江西贛州、鷹潭一些縣市區(qū)等）對(duì)尚未接種新冠疫苗者出臺(tái)的各種限制措施（本質(zhì)上屬于間接強(qiáng)制或變相強(qiáng)制接種疫苗的措施），之所以受到上至國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)和媒體、下至法律學(xué)者和百姓對(duì)其合法性的普遍質(zhì)疑，均與對(duì)規(guī)定這些措施的文件之合法性審查缺位有關(guān)。筆者認(rèn)為，疫情防控文件出臺(tái)前的政府法制機(jī)構(gòu)的合法性審查，既無需花費(fèi)太長(zhǎng)的時(shí)間而耽誤應(yīng)急防控工作，也有助于保障防控工作能夠在法治軌道上有序進(jìn)行，在修改相關(guān)應(yīng)急防控法律法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)將其作為必經(jīng)程序予以規(guī)定。

公眾參與是民主監(jiān)督的形式。在應(yīng)急狀態(tài)下，似乎時(shí)間上不允許公眾充分參與。因此，很多地方在應(yīng)急時(shí)期出臺(tái)的各種防控措施，僅僅把公眾作為受眾，沒有保障必要的公眾參與。但是，從法治上說，由于緊急措施大多涉及對(duì)公民權(quán)利的限縮，甚至涉及違法克減和限制公民權(quán)利（例如，防控新冠疫情期間一些地方設(shè)定的某些違法的“硬核”防控措施），因此更有必要通過適當(dāng)?shù)姆绞奖Ｕ瞎駞⑴c，聽取公眾意見，引入公眾利益來抑制行政機(jī)關(guān)單純考慮管理效率而設(shè)定應(yīng)急措施的沖動(dòng)，矯正權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的失衡。從這個(gè)意義上說，公眾參與是監(jiān)督疫情防控立法和應(yīng)急防控措施設(shè)定的重要力量。應(yīng)急防控立法及應(yīng)急時(shí)期擬采取的應(yīng)急措施通過民意機(jī)關(guān)或者直接面向公眾，采取聽證會(huì)、信息發(fā)布會(huì)、咨詢會(huì)、專家論證會(huì)等形式聽取意見、引入公眾利益完全是可行的。盡管新冠疫情防控期間，我國(guó)一些地方也定期或不定期舉行了不少信息發(fā)布會(huì)，但這種會(huì)議只是單向向社會(huì)公布、通報(bào)疫情情況，不具有聽取公眾意見的功能。鑒此，今后我國(guó)應(yīng)急防控法的修改，應(yīng)當(dāng)為公眾參與政府應(yīng)急措施的制定提供法定渠道。

（三）信息監(jiān)管與輿論引導(dǎo)的關(guān)系

在信息監(jiān)管與輿論引導(dǎo)的關(guān)系上，要解決重堵輕導(dǎo)的問題?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第54條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息?！边@對(duì)防止虛假信息對(duì)突發(fā)事件防控工作的干擾、避免社會(huì)恐慌、維護(hù)社會(huì)秩序是必要的。但是，公民之間交流有偏差的信息與編造、傳播虛假信息（造謠）性質(zhì)完全不同。前者是無惡意地傳播不準(zhǔn)確信息，后者是故意捏造虛假事實(shí)并傳播。應(yīng)當(dāng)把兩者嚴(yán)格區(qū)分開來。這是因?yàn)?，在疫情防控中，公民要做到其掌握的信息沒有偏差，是十分困難的。

首先，突發(fā)事件涉及到較強(qiáng)的專業(yè)性。無論是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件還是社會(huì)安全事件，其本身都具有較強(qiáng)的專業(yè)性。限于專業(yè)知識(shí)和認(rèn)知水平，社會(huì)成員在認(rèn)知和表達(dá)時(shí)，往往達(dá)不到專業(yè)上的準(zhǔn)確性要求。因此，不能以專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量公眾傳播的信息的準(zhǔn)確性，把有基本事實(shí)但從專業(yè)上衡量不夠準(zhǔn)確的信息作為虛假信息。

其次，突發(fā)事件具有不確定性。尤其是自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件，其信息本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)信息，因而具有較大的不確定性。不能簡(jiǎn)單地以事后發(fā)生的事實(shí)來衡量在事件初期公眾掌握的有限信息的準(zhǔn)確性及其初步判斷的準(zhǔn)確性，把有基本事實(shí)和合理判斷但與事后發(fā)生的事實(shí)有所偏差的信息作為虛假信息。

最后，突發(fā)事件中往往存在較為嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)象。尤其在政府信息不夠透明、不夠全面的情況下，社會(huì)對(duì)突發(fā)事件所能掌握的信息本身就難以達(dá)到精準(zhǔn)的程度。而且，越是政府信息不透明，社會(huì)層面的信息傳播就越多。在這種情況下，不能不檢點(diǎn)政府信息公開工作是否到位，而一味對(duì)公眾傳播的信息是否準(zhǔn)確提出過高的要求。

由于突發(fā)事件本身及其他因素的影響，在法律未對(duì)虛假信息作清晰界定的情況下，容易將一般的信息偏差當(dāng)作編造、傳播虛假信息或造謠處理。加之有的行政機(jī)關(guān)將突發(fā)事件信息發(fā)布制度規(guī)定的由特定機(jī)關(guān)發(fā)布突發(fā)事件的信息，與公民的言論自由相對(duì)立，更容易導(dǎo)致對(duì)公民談?wù)撘咔榈难哉撟杂珊椭闄?quán)的侵害。

還應(yīng)當(dāng)看到，突發(fā)事件中公眾的信息傳播具有提示社會(huì)警覺、促進(jìn)社會(huì)防范、降低突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)、補(bǔ)充官方信息的正面效果。因此，對(duì)公眾信息傳播應(yīng)當(dāng)持寬容的態(tài)度，應(yīng)當(dāng)容許知情的社會(huì)公眾在沒有擾亂公共秩序的惡意之前提下，發(fā)表自己掌握的信息及其個(gè)人的判斷和懷疑，尊重自媒體時(shí)代公眾信息傳播的權(quán)利，正視自媒體傳播速度和范圍對(duì)傳統(tǒng)信息傳播的挑戰(zhàn)。在未來修改完善突發(fā)事件防控法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在嚴(yán)謹(jǐn)界定“虛假信息”的基礎(chǔ)上，處理好監(jiān)管、打擊虛假信息與容忍適度信息偏差、對(duì)社會(huì)輿論進(jìn)行引導(dǎo)的關(guān)系，并作出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

Abstract： The legal system for major pandemic controls plays a fundamental role in the public health emergency governance. China's control of COVID-19 reflects the country's achievement in the legal system for major pandemic controls since the outbreak of SARS in 2003， but also uncovers a number of remaining issues. In order to improve China's capacity to cope with public health emergencies， it is crucial to improve the country's legal system for major pandemic controls through the means of legislation， revision and repeal. To be specific， China shall rectify the guiding ideology， strategic policies， and basic principles for emergency controls; reform and improve the legal system， institutions and mechanisms for emergency governance; and adjust properly the relationship between the administrative power during emergency controls and that normally granted， the relationship between the guarantee of power and the protection of rights， and the relationship between supervising information and leading public opinions.