EOD助推PPP高質量發(fā)展

周蘭萍 張留雨

自2014年PPP模式推廣以來，在政府提供的公共產品有效增加的同時，也出現(xiàn)了一些問題。此外，受國家政策導向影響，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（下稱《‘十四五規(guī)劃綱要》）明確提出“生態(tài)文明建設實現(xiàn)新進步”，這對PPP模式的發(fā)展提出了更高要求。生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（Ecology-Oriented Development，EOD）模式以可持續(xù)發(fā)展為目標，將生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化，與PPP模式的高質量發(fā)展具有高度的契合性。

PPP高質量發(fā)展存在制約因素

根據《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年5月報》（下稱“《5月報》”），截至2021年5月末，累計納入全國PPP綜合信息平臺管理庫（下稱“管理庫”）的PPP項目10 132個、投資額15.7萬億元，其中，污染防治與綠色低碳項目累計5 895個、投資額5.7萬億元?？梢哉f，政府通過PPP模式有效吸引社會資本參與提供公共產品，形成了多元化、可持續(xù)的公共產品資金投入渠道。但PPP項目前期泛化和異化產生的不良影響也逐步顯現(xiàn)，制約著PPP的高質量發(fā)展。

把PPP當作一種融資工具

PPP項目實踐中，部分地方政府在實施項目時脫離區(qū)域經濟社會發(fā)展的實際情況，在超出當下的社會發(fā)展需求和財政實力的狀況下上馬PPP項目，簡單地把PPP當作一種融資工具，導致區(qū)域財政承受能力超限。

把PPP當作一種融資工具，根本原因在于PPP參與方“重建設、輕運營”。政府希望通過PPP加大基礎設施投入而打捆包裝加入無實質關聯(lián)的運營內容，社會資本希望做大當期工程體量亦不愿實質性參與項目運營管理，加之績效考核機制不健全，造成一些PPP項目無法實現(xiàn)高質量發(fā)展，未能實現(xiàn)以PPP模式完善財政投入和管理方式、提高財政資金使用效益的初衷。

項目回報機制上過度依賴財政性資金

根據《5月報》，截至2021年5月末，累計可行性缺口補助類項目5 952個、投資額10.8萬億元，分別占管理庫的58.7%和68.9%；累計政府付費類項目3 567個、投資額3.4萬億元，分別占管理庫的35.2%和21.9%；使用者付費類項目累計入庫613個、投資額1.4萬億元，分別占管理庫的 6.1%和 9.2%?？梢姡壳叭霂霵PP項目無論是項目數量還是投資金額，均以可行性缺口補助和政府付費類項目為主，使用者付費類項目相對較少，對地方財政支付資金過度依賴。

除基于項目性質、公眾客觀需求及政府年度投資計劃確定的政府付費類項目確需完全依賴財政性資金外，實踐中，不乏捆綁包裝的可行性缺口補助類項目由于子項目間并不具有實質關聯(lián)性，項目經營性綜合謀劃不足導致PPP項目自身造血能力不足，不能通過提升項目運營效率等方式讓項目實現(xiàn)收益，未能切實減輕政府財政負擔。如何基于運營導向合理策劃及設計項目交易結構，并通過關聯(lián)產業(yè)一體化實施提升項目自我造血能力，成為破解PPP項目高質量發(fā)展瓶頸問題的關鍵所在。

項目融資難、融資貴

除受金融監(jiān)管環(huán)境和監(jiān)管政策影響外，PPP項目投資體量大、周期長、前期論證不充分、風險分配不合理、回報機制單一且過度依賴財政、績效考核機制不完善、PPP上位立法規(guī)制不健全、PPP參與方認知不一等原因造成項目第一還款來源不穩(wěn)定或缺乏有效保障，形成PPP項目融資難、融資貴問題，且融資主要依賴商業(yè)銀行貸款，并以中短期為主，無法有效匹配PPP項目融資需求。

雖然中央財政引導設立了1 800億元PPP融資支持基金，且中央各部委相繼出臺PPP相關政策并推出若干PPP示范案例來促進PPP項目規(guī)范化運作，樹立項目融資落地典范以提高融資放貸信心，但PPP項目債務性資金所面臨的融資難、融資貴問題，亦未得到根本改善。實踐層面，部分PPP項目因無法如期完成融資交割而出現(xiàn)建設延遲，甚至迫不得已提前終止。如何落實項目融資支持政策措施、保障項目回款來源穩(wěn)定且項目交易結構能夠獲取融資方認可，亦成為PPP項目高質量發(fā)展進程中亟待突破的關鍵問題。

國家政策導向影響明顯

2014年年末，PPP模式處于起步階段，PPP市場環(huán)境尚不健全，PPP上位立法保障不足。之后，財政部、國家發(fā)展和改革委員會等多部委發(fā)文支持PPP模式，促使PPP模式進入快速發(fā)展階段。但在2017—2020年，出于防控系統(tǒng)金融風險和政府隱性債務管理要求，多部委密集發(fā)文清理、整頓和規(guī)范PPP項目，逐步夯實PPP高質量發(fā)展的基礎。

由此可見，國內PPP模式的發(fā)端、發(fā)展受國家政策導向影響較為明顯，屬于自上而下的指揮式發(fā)展，而非自下而上的漸進式發(fā)展。加之2021年2月，國務院印發(fā)的《關于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系的指導意見》（國發(fā)〔2021〕4號）提出要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經濟體系，以及《“十四五”規(guī)劃綱要》的有關要求，這些都對以PPP模式實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善提出了更高要求。

EOD助推PPP高質量發(fā)展必要且可行

基于上述PPP前期泛化和異化的制約因素，我國經濟發(fā)展理念的轉變和經濟社會發(fā)展的轉型需求，對PPP模式的發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。為此，我們有必要不斷創(chuàng)新和豐富PPP模式的內涵和外延，突破當前的發(fā)展瓶頸。2020年10月，生態(tài)環(huán)境部等部門聯(lián)合印發(fā)《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》（環(huán)辦科財函〔2020〕489號，下稱“489號文”），大力倡導EOD模式，對PPP高質量發(fā)展具有重要的借鑒意義。

（1）EOD模式與PPP的目標高度一致。EOD模式是一種創(chuàng)新性的項目組織實施方式，堅持生態(tài)優(yōu)先，踐行綠色發(fā)展理念，以促進生態(tài)環(huán)境高水平保護和區(qū)域經濟高質量發(fā)展為目標，與我國PPP高質量發(fā)展目標不謀而合。我國PPP模式發(fā)展過程中的一些問題，可在借鑒、吸收EOD模式理念的基礎上得以更好的修正，以助力PPP發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（2）EOD模式強調通過長周期的運營收益反哺項目前期投入，為解決PPP發(fā)展瓶頸問題提供有益的解決思路。為解決生態(tài)環(huán)境治理缺乏資金來源渠道、總體投入不足、環(huán)境效益難以轉化為經濟收益等問題，EOD模式探索將生態(tài)環(huán)境治理項目與資源、產業(yè)開發(fā)項目有效融合，提高項目自身的造血功能，或者通過拓展項目上下游關聯(lián)產業(yè)構建產業(yè)收益機制，即通過對關聯(lián)產業(yè)的長周期運營管理獲取的項目收益來彌補生態(tài)環(huán)境治理項目投入，實現(xiàn)項目整體投入與產出關系的平衡，對解決PPP項目“重建設、輕運營”、自身收益來源不足、過度依賴財政支出等難題具有積極的借鑒價值。

（3）EOD模式符合國家生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略，將獲得更多金融扶持政策，有助于EOD與PPP的融合發(fā)展。黨的十九大提出，把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內容，從而把生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護提升到前所未有的戰(zhàn)略高度。2020年9月，我國政府在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論及氣候雄心峰會上，向世界莊重宣示了我國提前實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的時間節(jié)點，對國內公共產品領域的投融資政策、金融管理政策和生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展方向產生了重要影響。

2021年1月，2021年中國人民銀行工作會議提出：落實碳達峰、碳中和重大決策部署，完善綠色金融政策框架和激勵機制。做好政策設計和規(guī)劃，引導金融資源向綠色發(fā)展領域傾斜。同時，地方政府也將配套出臺EOD相關綠色融資支持政策，這些利好政策均有利于解決傳統(tǒng)PPP項目融資難、融資貴問題，促進EOD與PPP的融合發(fā)展。

（4）EOD模式實踐的提煉和總結，為EOD與PPP的融合發(fā)展提供了可資借鑒的操作路徑。生態(tài)環(huán)境部等部門以489號文征集和推廣EOD試點項目，以EOD模式來創(chuàng)新環(huán)境治理模式、構建生態(tài)產品的價值實現(xiàn)機制，借此推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展。與此相對應的是，政府以PPP模式吸引社會資本參與生態(tài)環(huán)保項目的投資、建設、運營管理?？梢哉f，EOD與PPP在政策層面具有高度的契合性。

同時，2020年4月和11月，自然資源部已先后推出兩批生態(tài)產品價值實現(xiàn)典型案例，還原和呈現(xiàn)了生態(tài)產品價值實現(xiàn)的過程，提煉出生態(tài)產品價值實現(xiàn)的主要操作路徑，為EOD助推PPP高質量發(fā)展提供了理論基礎和研究范本，也為EOD與PPP的融合發(fā)展提供了可資借鑒的操作路徑。

EOD與PPP融合發(fā)展的核心操作要點

在項目實踐中，為助推EOD與PPP融合發(fā)展真正落地，企業(yè)應當重點關注以下操作要點。

關注適用領域

在能源、交通運輸、水利、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共產品領域，國家廣泛采用PPP模式吸引社會資本參與項目的投資、建設及運營管理，但考慮到EOD模式的內涵、特征及當前我國EOD相關政策規(guī)定的要求，EOD與PPP融合發(fā)展的適用領域為生態(tài)環(huán)保領域。

結合EOD實踐操作經驗，企業(yè)通過EOD模式實現(xiàn)生態(tài)產品價值轉化的項目業(yè)態(tài)包括片區(qū)生態(tài)修復與綜合開發(fā)、林業(yè)資源捆綁開發(fā)、土地綜合整治、礦區(qū)生態(tài)修復、礦山生態(tài)修復、山水林田湖草綜合治理、流域生態(tài)治理與生態(tài)補償、生態(tài)文旅等。隨著EOD實踐不斷拓展，EOD與PPP融合發(fā)展領域可逐漸深入固體廢棄物治理、水污染治理、土壤污染治理乃至大氣污染治理等細分領域。

開展事先整體策劃

由于PPP項目的全生命周期長、參與主體多、項目風險分配差異大、交易結構復雜等因素疊加，而EOD也存在產業(yè)培育周期長、參與主體多和生態(tài)產品價值測算難等問題，EOD與PPP融合發(fā)展是一項集理論、政策和操作于一體的系統(tǒng)性工程，如何將EOD與PPP在項目投融資方案、資金平衡、產業(yè)的關聯(lián)性、實施主體的一體化、實施時序，以及各類空間用地規(guī)模、結構和布局等方面進行統(tǒng)籌、匹配和銜接，需要根據區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理需求和區(qū)域優(yōu)勢特點進行綜合策劃和規(guī)劃，PPP及EOD的實施主體可委托專業(yè)律師事務所等第三方機構提供整體交易結構策劃服務，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。

進行一體化實施

PPP項目與EOD關聯(lián)產業(yè)進行一體化實施，是生態(tài)產品價值實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)，也是同類EOD實踐案例所具備的典型特征。那么，我們如何理解兩者的一體化實施呢？

EOD模式的目的是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境資源化、產業(yè)經濟綠色化，而實現(xiàn)該目的的途徑在于將公益性較強、收益性差的PPP項目與收益較好的關聯(lián)產業(yè)一體化實施，即“肥瘦搭配”進行組合開發(fā)，用關聯(lián)產業(yè)收益來反哺PPP項目投入，達到項目整體投入與產出的自平衡，進而實現(xiàn)資源化和綠色化的可持續(xù)發(fā)展。同時，也恰恰是因設置資金的反哺和平衡機制，便決定了PPP項目與關聯(lián)產業(yè)的實施主體的一體化，即兩者為同一主體，或同一集團控制主體，或通過協(xié)議、政策等連接點而具備利害關系的關聯(lián)主體?？梢哉f，兩者主體的一體化程度與EOD產業(yè)開發(fā)收益反哺PPP項目的具體路徑有緊密關系。

合理設定實施路徑

關聯(lián)產業(yè)收益反哺PPP項目投入的機制和路徑是否可行、暢通，直接決定了EOD與PPP融合發(fā)展的成敗。因此，在通過調查監(jiān)測、確權登記、流轉等方式清晰界定產權的基礎上，企業(yè)需要合理設定EOD產業(yè)開發(fā)收益反哺PPP項目的實施路徑。結合生態(tài)產品價值實現(xiàn)典型案例經驗，企業(yè)可參考如下常見實施路徑。

（1）生態(tài)產業(yè)化經營。以可持續(xù)的方式經營開發(fā)生態(tài)產品，將生態(tài)產品的價值附著于農產品、工業(yè)品、服務產品的價值中，并轉化為可以直接市場交易的商品，這是市場化的價值實現(xiàn)路徑，如云南大板橋礦山地質環(huán)境恢復治理項目。

（2）生態(tài)修復及價值提升。通過生態(tài)修復、系統(tǒng)治理和綜合開發(fā)，恢復自然生態(tài)系統(tǒng)的功能，增加生態(tài)產品的供給，并利用政策措施發(fā)展接續(xù)產業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)產品價值提升和價值外溢，如山東省威海市華夏城礦坑生態(tài)修復及價值實現(xiàn)項目。

（3）生態(tài)補償。由各級政府或生態(tài)受益地區(qū)以資金補償、園區(qū)共建、產業(yè)扶持等方式向生態(tài)保護地區(qū)購買生態(tài)產品，這是以政府為主導的價值實現(xiàn)路徑，如《中華人民共和國長江保護法》（中華人民共和國主席令第65號）第七十六條規(guī)定的“國家建立長江流域生態(tài)保護補償制度”、江西省贛州市尋烏縣山水林田湖草綜合治理項目等。

（4）其他方式，如生態(tài)資源指標及產權交易等。

構建長效機制

基于PPP項目與EOD關聯(lián)產業(yè)進行一體化實施要求，國家需要建立健全長效機制來穩(wěn)定和鞏固生態(tài)環(huán)境治理帶來的經濟價值內部化，而該長效機制也與EOD產業(yè)開發(fā)收益反哺PPP項目的具體路徑有所差異。

以福建省南平市“森林生態(tài)銀行”項目為例。該項目強調“長周期運營管理”，即通過建立自然資源運營管理平臺，對零散的生態(tài)資源進行整合和提升，并引入社會資本和專業(yè)運營商，從而將資源轉變成資產和資本，使生態(tài)產品有了價值實現(xiàn)的基礎和渠道。此外，在部分項目實踐中，政府因地制宜地制定支持政策和激勵措施（如規(guī)劃用地布局、土地用途轉換、土地供應等），實現(xiàn)EOD關聯(lián)產業(yè)價值外溢，以這種收益反哺PPP項目投入。

關注融資信用結構創(chuàng)新

針對EOD項目的融資信用結構創(chuàng)新問題，企業(yè)可以嘗試通過排污權、用能權、用水權、碳排放權等權益質押方式尋求金融機構的融資支持，也可以此作為項目生態(tài)機制實現(xiàn)路徑。以湖北省鄂州市生態(tài)價值核算和生態(tài)補償項目為例，鄂州市各區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力推進污水處理、垃圾轉運、村灣美化、荒坡復綠、水源地保護等生態(tài)保護修復和環(huán)境治理工作，并探索以水庫灌溉權質押融資、林權收益權轉讓及融資、排污權交易等市場化運作的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑。此外，《“十四五”規(guī)劃綱要》等中央近期政策文件對于金融支持綠色低碳發(fā)展工作也做了相關部署，值得EOD項目參與各方重點關注和借鑒。

結語

EOD與PPP融合發(fā)展，前景廣闊，大有可為。面對國內EOD理論研究及立法規(guī)制滯后于EOD項目實踐的現(xiàn)實情況，我們如何在既有生態(tài)產品價值實現(xiàn)典型案例中有效提煉和總結EOD與PPP融合發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)及操作要點，為PPP高質量發(fā)展提供智力支持，是十分必要和有益的。期待本文對PPP及EOD各參與方有所啟發(fā)。