地方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政的信息注意力分配的層級(jí)差異研究*

曾潤喜 黃若怡

(重慶大學(xué)新聞學(xué)院 重慶 401331)

0 引 言

政府注意力配置是政府決策者對(duì)公共事務(wù)的選擇性關(guān)注的過程。已有研究發(fā)現(xiàn)，低層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主要關(guān)注其主管領(lǐng)域的政策執(zhí)行與行政事務(wù)問題，而高層級(jí)決策者則更關(guān)心政治、意識(shí)形態(tài)類的問題[1-2]。另一方面，上級(jí)政府傾向于通過“領(lǐng)導(dǎo)高度關(guān)注”、獎(jiǎng)懲激勵(lì)等方式強(qiáng)化基層政府注意力，基層政府則由于“上面千條線，下面一根針”，需要執(zhí)行多項(xiàng)事務(wù)或某一事務(wù)的全過程，進(jìn)而造成其注意力的超載與分散[3]。因此，不同層級(jí)決策主體對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注議題和關(guān)注強(qiáng)度都存在著注意力分配差異。

網(wǎng)絡(luò)問政被認(rèn)為是黨政部門、領(lǐng)導(dǎo)人與公眾通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行平等對(duì)話和政務(wù)回應(yīng)的方式。作為一項(xiàng)政務(wù)服務(wù)承諾，它必然需要政府分配合理的注意力資源。早在2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進(jìn)一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》，明確指出“涉及地方的政務(wù)輿情，按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、誰主管誰負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行回應(yīng)，”并要求“各地區(qū)各部門要以政務(wù)輿情回應(yīng)制度、回應(yīng)機(jī)制、回應(yīng)效果為重點(diǎn)，定期開展督查”。那么，地方各層級(jí)政府在網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)上回應(yīng)公眾訴求時(shí)，是否也可能存在政府注意力分配的層級(jí)差異呢？

已有研究對(duì)政府層級(jí)與政府回應(yīng)的關(guān)系存在三種相悖觀點(diǎn)。一是認(rèn)為高層級(jí)政府所占有的行政資源更多，其回應(yīng)度與回應(yīng)效果更好，政府層級(jí)正向影響政府回應(yīng)[4-5]；二是認(rèn)為政府層級(jí)負(fù)向影響政府回應(yīng)，一項(xiàng)對(duì)某市政府網(wǎng)站信箱研究分析發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府相較于市級(jí)政府更接近群眾，有利于訴求的解決，因而回應(yīng)度更高[6]。也有研究認(rèn)為政府回應(yīng)并不遵循政府層級(jí)順序，一項(xiàng)對(duì)《中國社會(huì)輿情年度報(bào)告》的研究發(fā)現(xiàn)相較于省級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，縣級(jí)政府與市級(jí)政府對(duì)輿情民意的回應(yīng)率更高，地市一級(jí)政府回應(yīng)速度最快[7]。因而關(guān)于政府層級(jí)與政府回應(yīng)的關(guān)系還存在結(jié)論分歧，需要更多實(shí)證研究加以證實(shí)。

關(guān)于政府如何回應(yīng)方面，已有研究認(rèn)為時(shí)空因素、議題特征和公眾訴求表達(dá)方式會(huì)影響政府回應(yīng)[8-10]，但這些因素對(duì)各級(jí)政府的影響作用可能不一樣，如有研究發(fā)現(xiàn)地市級(jí)政府傾向于回應(yīng)公眾正向情感訴求，省級(jí)政府則更可能回應(yīng)公眾負(fù)面情感訴求[11]。因而現(xiàn)有研究較少體現(xiàn)政府層級(jí)視角，需要對(duì)此進(jìn)行細(xì)致分析。也有一些研究發(fā)現(xiàn)政府部門層級(jí)對(duì)回應(yīng)度的影響[12-13]，但僅將政府部門層級(jí)看作其中一個(gè)影響因素，關(guān)注重點(diǎn)不是從政府層級(jí)分組去探究各層級(jí)政府差異化的回應(yīng)行為與影響機(jī)理。

本研究以A省網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)為例，從政府回應(yīng)與公眾訴求角度構(gòu)建政府注意力指向與強(qiáng)度指標(biāo)，考察省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)政府在網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)建設(shè)中注意力分配差異及其影響因素，分析各個(gè)層級(jí)政府回應(yīng)的差異化邏輯，理解不同層級(jí)政府對(duì)治理信息的關(guān)注和處理過程，進(jìn)而助力政府信息治理效能的提升。

1 理論基礎(chǔ)與研究命題

1.1政府回應(yīng)的層級(jí)差異政府回應(yīng)是政府對(duì)公眾提出訴求與接納政策的反應(yīng)，包括政府對(duì)公眾需求表達(dá)的話語性回復(fù)和行動(dòng)性解決[8]，是政府注意力測量的重要維度和常用指標(biāo)。它既涉及“自上而下”的視角，即黨政部門以及領(lǐng)導(dǎo)干部向公眾征詢政務(wù)意見、獲取公眾的政策反饋和利益訴求，回應(yīng)群眾關(guān)切等；又涉及“自下而上”的視角，即公眾通過網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)向各級(jí)政府表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)公眾政治參與和社會(huì)監(jiān)督。兩個(gè)視角都可能觸發(fā)和爭奪政府注意力分配，前者是政府基于科層制運(yùn)作和決策者回應(yīng)能力主動(dòng)分配注意力，后者則是公眾通過改變議題歸屬、訴求表達(dá)方式等策略來吸引政府注意力。由于地方網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)的主體是具有科層制屬性的政府，各層級(jí)政府通常具有差異化行為，因而政府回應(yīng)的層級(jí)差異體現(xiàn)了各層級(jí)政府不同的運(yùn)作邏輯。

從“自上而下”的視角看，首先，科層制促使政府分層分級(jí)回應(yīng)。各層級(jí)政府依據(jù)層級(jí)和職能形成“上下分治的治理體制”，高層級(jí)政府掌握治官權(quán)，而低層級(jí)政府則掌握治民權(quán)，能夠根據(jù)上級(jí)政府方針靈活管轄所屬地的公眾事務(wù)[14]，因而，政府回應(yīng)呈現(xiàn)出層級(jí)分化和職能歸屬的特征[15]。但也有研究發(fā)現(xiàn)，盡管政府行政權(quán)力下放使得基層政府治民權(quán)不斷擴(kuò)大，低層級(jí)政府回應(yīng)及時(shí)性與質(zhì)量卻并非與政府權(quán)力同步上升[16]，這似乎表明各級(jí)政府回應(yīng)不會(huì)完全遵從科層制的一般邏輯。其次，由于不同層級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人具有差異化的政治目標(biāo)和行政風(fēng)格[2]，政府決策者的個(gè)人特質(zhì)與偏好也會(huì)影響其回應(yīng)行為，可能導(dǎo)致各級(jí)政府回應(yīng)的議題領(lǐng)域、回應(yīng)方式隨之呈現(xiàn)鮮明的主觀性特征。再次，上級(jí)對(duì)下級(jí)政府的政治激勵(lì)[17]與行政問責(zé)[18]驅(qū)動(dòng)下級(jí)政府回應(yīng)。實(shí)際上，各級(jí)政府所處地位與職能決定了他們所受到的激勵(lì)與問責(zé)效價(jià)是不同的，層級(jí)越低的政府承擔(dān)更多上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和政府的壓力，往往“責(zé)重權(quán)低”，其回應(yīng)性受到上級(jí)政府權(quán)力的調(diào)節(jié)[19-20]。相較而言，地方高層級(jí)政府雖然所受到的地方政治約束較少，但卻面臨中央政府監(jiān)督檢查，以及對(duì)下級(jí)政府管理與責(zé)任傳導(dǎo)的壓力[21]，回應(yīng)動(dòng)力可能與低層級(jí)政府不同，需要考察地方高層級(jí)政府回應(yīng)效果及其動(dòng)力。

從“自下而上”的視角看，公眾與訴求層面的壓力驅(qū)動(dòng)政府回應(yīng)。一方面，公眾訴求策略驅(qū)動(dòng)各層級(jí)政府回應(yīng)。公眾對(duì)不同層級(jí)政府存在的“差序政治信任”促使公眾優(yōu)先向權(quán)威性更高的政府層級(jí)表達(dá)訴求[22]，這種訴求傾向甚至?xí)莼癁椤霸郊?jí)上訪”[23]。然而，也有研究發(fā)現(xiàn)雖然公眾傾向于向上報(bào)告，但實(shí)際上街道、區(qū)與市級(jí)政府對(duì)信訪事項(xiàng)處理結(jié)果的差距并不大[24]，隨著政府回應(yīng)逐漸公開化、透明化，公眾對(duì)回應(yīng)過程與結(jié)果的感知可能會(huì)抑制“向上”的問政傾向，存在著選擇回應(yīng)效果較好的政府層級(jí)表達(dá)訴求的可能性。此外，為了最大化獲取政府注意力，公眾會(huì)針對(duì)政府“條塊”部門采取不同的訴求表達(dá)方式[25]，那么，公眾是否同樣也會(huì)理解地方政府層級(jí)關(guān)系與職能，進(jìn)而采取差異化訴求策略？另一方面，有研究發(fā)現(xiàn)針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府的訴求會(huì)被優(yōu)先解決，容易被新聞機(jī)構(gòu)曝光的投訴類訴求會(huì)得到縣級(jí)政府的高度重視[26]，因而不同層級(jí)政府可能會(huì)考慮到訴求本身所涉及的行政區(qū)域或是訴求類型的嚴(yán)重程度等因素，進(jìn)而可能呈現(xiàn)差異化回應(yīng)。盡管已有研究注意到公眾和訴求壓力對(duì)特定層級(jí)政府回應(yīng)的驅(qū)動(dòng)作用，但公眾傾向于選擇哪一層級(jí)政府表達(dá)訴求，公眾訴求策略和訴求屬性對(duì)不同層級(jí)政府回應(yīng)的差異化影響路徑還有待進(jìn)一步分析。

1.2政府注意力的測量維度赫爾伯特·西蒙認(rèn)為，決策者在面對(duì)復(fù)雜信息環(huán)境時(shí)處理信息的能力將變得稀缺，因而他將“注意力”概念引入管理學(xué)領(lǐng)域，將其概括為“在任意的給定時(shí)刻人們自覺意識(shí)到的那一組要素”[27]。奧卡西歐強(qiáng)調(diào)組織環(huán)境與組織結(jié)構(gòu)對(duì)決策者注意力的影響，將注意力定義為決策者把有限的時(shí)間與精力用于關(guān)注、編碼、解釋及聚焦議題和答案這兩個(gè)方面的過程[28]。因而，政府注意力配置同時(shí)受到政府決策者主觀因素與組織環(huán)境客觀因素的雙重影響。

注意力測量的兩個(gè)重要維度，即決策者關(guān)注何種議題的排序與關(guān)注程度的高低，被稱為注意力指向與注意力強(qiáng)度。由于注意力和決策資源的有限性，決策者需要選擇性關(guān)注某些議題并對(duì)議題的重要性進(jìn)行排序，以聚焦決策的核心議題，減少影響決策偏差的議題[29]。具體而言，政府注意力指向是政府所關(guān)注的具體議題領(lǐng)域[30]，體現(xiàn)了政府決策與行動(dòng)的方向，包括兩個(gè)方面，一是識(shí)別政府或領(lǐng)導(dǎo)人在某一段時(shí)間內(nèi)所關(guān)注的議題、事件的范圍與偏好[31]，二是解釋政府工作與職能的重心[32]。政府注意力強(qiáng)度是政府在某一議題中注意力的聚焦程度，體現(xiàn)了政府對(duì)議題關(guān)注程度的高低，例如通過對(duì)中央政府工作報(bào)告中各項(xiàng)職能關(guān)鍵詞的統(tǒng)計(jì)來分析其職能重心與職能轉(zhuǎn)變趨勢[33]?？傮w而言，政府注意力指向的測量是識(shí)別政府關(guān)注、行動(dòng)與決策的具體目標(biāo)與范圍，政府注意力強(qiáng)度的測量是分析政府對(duì)該議題的投入和持續(xù)程度。

就網(wǎng)絡(luò)問政而言，政府注意力指向與強(qiáng)度對(duì)應(yīng)政府“回應(yīng)什么”“如何回應(yīng)”兩個(gè)維度。一方面，政府會(huì)依據(jù)公眾議程偏好和議題本身重要性進(jìn)行“回應(yīng)式議程設(shè)置”，進(jìn)而確定“回應(yīng)什么”[34]，體現(xiàn)政府注意力指向；另一方面，政府回應(yīng)效率、回應(yīng)內(nèi)容的詳實(shí)程度，或是訴求是否解決都是“如何回應(yīng)”的表征，體現(xiàn)了政府對(duì)某一公眾事務(wù)的重視程度，即政府注意力強(qiáng)度[19]。隨著政府需要處理的社會(huì)公共事務(wù)海量增加，政府決策者很難保持注意力配置的持久性與敏銳性[35]，同時(shí)，不同層級(jí)政府主體注意力資源與偏好各不相同，使得同樣的公眾訴求并不能獲得成比例的政府注意力。這一現(xiàn)象阻礙了各層級(jí)政府對(duì)公眾社會(huì)事務(wù)的有效回應(yīng)和實(shí)際解決，并進(jìn)一步導(dǎo)致各層級(jí)政府決策的斷續(xù)與分化[36-37]。因而，對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政中的政府注意力指向與強(qiáng)度進(jìn)行測量，既能促進(jìn)政務(wù)工作的有效執(zhí)行，也有助于理解政府政策的出臺(tái)和演化過程。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1數(shù)據(jù)來源本文選擇A省網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)“問政A省”作為研究對(duì)象。選擇A省主要基于以下原因：一是A省幅員遼闊，省內(nèi)各地市州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度差異顯著，各地各層級(jí)政府治理取向、方式與重心迥異；二是A省是我國人口和資源大省，也是民族文化大省，有全國最大的少數(shù)民族Y族聚居區(qū)和唯一的少數(shù)民族Q族聚居區(qū)，各類社會(huì)問題交織，具有較大的社會(huì)治理難度；三是隨著A省城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模體系不完善、區(qū)域與城鄉(xiāng)分化等問題逐漸暴露，需要關(guān)注的公共事務(wù)既多又雜?！皢栒嗀省”是由中共A省委宣傳部、省互聯(lián)網(wǎng)信息辦主管主辦，由A省日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)“A省在線”承辦，是A省較早開設(shè)、覆蓋范圍最廣的網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)。該平臺(tái)問政區(qū)分為“問省直機(jī)關(guān)”“問市州區(qū)縣”兩個(gè)板塊，可采集包括42個(gè)省級(jí)政府部門、22個(gè)市(州、新區(qū))政府部門、191個(gè)區(qū)縣政府部門問政數(shù)據(jù)。同時(shí)，該平臺(tái)按意愿登記公眾真實(shí)身份信息，且公開問政人、訴求內(nèi)容、回應(yīng)部門、回應(yīng)內(nèi)容、回應(yīng)時(shí)間等全過程內(nèi)容，數(shù)據(jù)較為真實(shí)與完整。

本文采用“八爪魚”數(shù)據(jù)爬取軟件對(duì)2020年5月1日- 6月30日兩個(gè)月內(nèi)數(shù)據(jù)進(jìn)行爬取，時(shí)間段的選擇考慮到三方面：第一，2020年1-4月期間“問政A省”平臺(tái)上有大量針對(duì)“新型冠狀病毒肺炎”的公眾訴求，使得醫(yī)療議題類訴求數(shù)量明顯高于其余時(shí)間段，為減少此現(xiàn)象對(duì)常態(tài)化政府注意力研究的干擾，同時(shí)又保證樣本數(shù)據(jù)的時(shí)間接近性，本文選擇了2020年5月之后的數(shù)據(jù)；第二，由于公眾訴求與政府回應(yīng)之間存在訴求處理與回復(fù)的時(shí)間差，為防止遺漏、錯(cuò)誤統(tǒng)計(jì)政府部門尚未處理與回復(fù)的回應(yīng)文本，本文選擇數(shù)據(jù)收集與編碼起始時(shí)間前一個(gè)月的問政數(shù)據(jù)；第三，由于10 000以上的大樣本數(shù)據(jù)易使統(tǒng)計(jì)顯著性水平失去實(shí)際參考意義[38]，本文將數(shù)據(jù)控制在10 000區(qū)間內(nèi)。最終獲取的分析數(shù)據(jù)為28個(gè)省級(jí)政府335條、22個(gè)市(州、新區(qū))政府2 365條、163個(gè)區(qū)縣政府5 266條公開發(fā)布的問政數(shù)據(jù)，共計(jì)7 968條問政數(shù)據(jù)。每條數(shù)據(jù)包括公眾訴求文本的議題類型、訴求類別、訴求內(nèi)容、訴求時(shí)間，政府回應(yīng)文本的回應(yīng)單位、回應(yīng)內(nèi)容、回應(yīng)時(shí)間，以及單條數(shù)據(jù)網(wǎng)址。

2.2研究變量及編碼變量編碼過程分為兩個(gè)步驟。第一，根據(jù)研究問題與問政平臺(tái)數(shù)據(jù)信息，初步擬定變量編碼方案，在預(yù)編碼過程中對(duì)變量編碼方案進(jìn)行調(diào)整與核驗(yàn)；第二，培養(yǎng)編碼人員并進(jìn)行數(shù)據(jù)編碼。編碼由兩名碩士研究生編碼員完成，兩名編碼員首先對(duì)編碼方案及每項(xiàng)編碼定義進(jìn)行討論，再通過隨機(jī)抽樣的方式抽取100個(gè)樣本進(jìn)行測試，通過Cohen’s Kappa檢測樣本可靠性，調(diào)查過程、處理依據(jù)、處理后續(xù)、處理結(jié)果的信度值都高于0.65，兩位編碼員的編碼具有較高一致性。其余編碼項(xiàng)為事實(shí)性樣本，均由計(jì)算機(jī)自動(dòng)計(jì)算與賦值。最后，編碼員完成剩下樣本編碼，編碼工作于2020年8月1-15日完成(見表1)。

表1 研究變量及編碼

a.政府注意力指向：包括議題類型1項(xiàng)指標(biāo)。研究根據(jù)“問政A省”平臺(tái)已聚合歸類的議題類型進(jìn)行編碼，將公眾訴求議題劃分為教育、環(huán)保、醫(yī)療、企業(yè)、旅游、交通、城建、住房拆遷、三農(nóng)、文娛、就業(yè)、貪腐、治安和其他14個(gè)領(lǐng)域。

b.政府注意力強(qiáng)度：包括是否回應(yīng)、回應(yīng)速度、回應(yīng)文本長度、調(diào)查過程、處理依據(jù)、處理后續(xù)、處理結(jié)果7項(xiàng)指標(biāo)?；貞?yīng)速度是公眾發(fā)布訴求與政府回應(yīng)的時(shí)間差；回應(yīng)文本長度是政府回應(yīng)文本的字?jǐn)?shù)，單位為字；調(diào)查過程指政府是否詳細(xì)說明調(diào)查過程與調(diào)查進(jìn)度；處理依據(jù)指事件調(diào)查、處理過程中，是否依照相關(guān)政策或法律；處理后續(xù)是指政府是否以電話等方式聯(lián)系公眾說明后續(xù)如何處理；處理結(jié)果指訴求是否解決。調(diào)查過程、處理依據(jù)、處理后續(xù)、處理結(jié)果均以回應(yīng)文本內(nèi)容是否體現(xiàn)為判斷依據(jù)。

c.公眾訴求特征：包括訴求文本長度、訴求方式、訴求類型3項(xiàng)指標(biāo)。訴求文本長度是公眾訴求文本的字?jǐn)?shù)，單位為字；訴求方式指公眾采用文字或是文字與圖片相結(jié)合的方式表達(dá)訴求；訴求類型指公眾的訴求目的，研究根據(jù)“問政A省”平臺(tái)已聚合歸類的訴求類型進(jìn)行編碼，共包括感謝、建言、咨詢、求助、投訴5項(xiàng)。

3 研究結(jié)果

3.1公眾訴求的差異性呈現(xiàn)

3.1.1 公眾訴求的議題類型與政府層級(jí)的交叉分析 表2為議題類型與政府層級(jí)的交叉分析結(jié)果。公眾對(duì)省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣政府的訴求分別占總訴求數(shù)的4.2%，29.7%和66.1%。城建(19.8%)、交通(16.7%)、住房拆遷(12.8%)類議題是公眾向所有層級(jí)訴求的主要議題領(lǐng)域。將議題類型與政府層級(jí)進(jìn)行卡方檢驗(yàn)，其皮爾森卡方值為237.205 (p< 0.001)，表明公眾向省級(jí)、市級(jí)與區(qū)縣政府表達(dá)的議題類型顯著存在差異。在訴求數(shù)量最多的城建、交通、住房拆遷和教育類議題領(lǐng)域，公眾更傾向于向市級(jí)和區(qū)縣政府表達(dá)城建、交通、住房拆遷等訴求，更傾向于向省級(jí)政府表達(dá)教育類訴求。

表2 公眾訴求的議題類型與政府層級(jí)的交叉表

3.1.2 公眾訴求與政府層級(jí)的交叉表分析 表3為公眾訴求與政府層級(jí)的交叉分析結(jié)果。將訴求文本長度、訴求類型、訴求方式與政府層級(jí)進(jìn)行卡方檢驗(yàn)，其皮爾森卡方值分別為339.927(p< 0.001)，200.636 (p< 0.001)和6.882 (p< 0.05)，表明公眾對(duì)不同層級(jí)政府所采取的訴求文本長度、訴求類型與訴求方式策略顯著存在差異。

表3 公眾訴求與政府層級(jí)的交叉表

a.訴求文本長度。公眾訴求文本字?jǐn)?shù)與政府層級(jí)呈反比，即公眾更傾向于以更短的文本向低層級(jí)政府表達(dá)訴求，以更長的文本向高層級(jí)政府表達(dá)訴求。如100字以內(nèi)的訴求文本分別占省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣政府訴求數(shù)量的30.1%，36.5%和52.1%；500字以上的訴求文本分別占省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣政府訴求數(shù)量的11.3%，7.3%和3.0%。

b.訴求類型。公眾傾向于向省級(jí)政府(37.0%)和市級(jí)政府(39.8%)表達(dá)投訴類訴求，向區(qū)縣政府(45.4%)表達(dá)咨詢類訴求。

c.訴求方式。 公眾傾向于向高層級(jí)政府運(yùn)用文本與圖片混合的訴求方式，其訴求數(shù)量分別占省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣政府的9.0%，7.9%和7.1%。盡管訴求方式存在顯著的層級(jí)差異，但仍有90%以上的公眾訴求只運(yùn)用文字表達(dá)。

3.2政府注意力配置的雙維度層級(jí)差異

3.2.1 政府注意力指向的層級(jí)差異分析 表4為政府層級(jí)與政府已回應(yīng)議題類型的交叉分析結(jié)果。省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣政府的回應(yīng)率分別占總回應(yīng)數(shù)量的0.4%，29.5%和70.0%，其中，城建(20.2%)、其他(20.1%)、交通(17.6%)和住房拆遷(13.8%)類型的議題是所有層級(jí)政府主要回應(yīng)領(lǐng)域。將市級(jí)、區(qū)縣政府層級(jí)與已回應(yīng)議題類型進(jìn)行卡方檢驗(yàn)，其皮爾森卡方值為155.904(p< 0.001)，表明不同層級(jí)政府對(duì)不同議題有顯著的回應(yīng)差異，主要體現(xiàn)在交通、住房拆遷議題領(lǐng)域。市級(jí)和區(qū)縣政府關(guān)于交通類議題的回應(yīng)數(shù)占比分別21.1%和16.1%，住房拆遷議題的回應(yīng)數(shù)占比分別為7.4%和16.4%。

表4 政府注意力指向分布

省級(jí)政府的回應(yīng)數(shù)量不符合卡方檢驗(yàn)條件，本文未對(duì)其進(jìn)行卡方分析。但從表4中仍可以看出，省級(jí)政府的注意力指向與市級(jí)政府、區(qū)縣政府存在差異，主要體現(xiàn)在城建(6.9%)、其他(27.6%)、交通(27.6%)、住房拆遷(13.8%)和三農(nóng)(13.8%)類議題領(lǐng)域。此外，省級(jí)政府有7類議題未回復(fù)，而市級(jí)、區(qū)縣政府不存在對(duì)某類議題未回復(fù)的情況。

將表2和表4進(jìn)行對(duì)比分析，即將政府注意力指向分布與公眾訴求議題分布對(duì)比，發(fā)現(xiàn)市級(jí)、區(qū)縣政府注意力指向分布占比基本遵循公眾訴求的議題分布占比，而省級(jí)政府回應(yīng)分布占比則與公眾訴求的議題分布占比有較大出入。

3.2.2 政府注意力強(qiáng)度的層級(jí)差異分析 表5為政府層級(jí)與政府注意力強(qiáng)度所有指標(biāo)的交叉結(jié)果。將政府層級(jí)與7個(gè)指標(biāo)做卡方檢驗(yàn)，其皮爾森卡方檢驗(yàn)值分別為1600.628，119.29，158.616，117.893，64.013，24.634和109.851，p值均低于0.001，表明不同層級(jí)政府的注意力強(qiáng)度顯著存在差異。

表5 政府層級(jí)與政府注意力強(qiáng)度交叉表

a.回應(yīng)率。不同政府層級(jí)的回應(yīng)率有顯著差異，政府層級(jí)與政府回應(yīng)率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣政府回應(yīng)率分別為8.7%，84.2%和89.8%，區(qū)縣政府回應(yīng)率約為省級(jí)政府的10倍。

b.回應(yīng)文本長度。不同層級(jí)政府的平均回應(yīng)文本長度有顯著差異，省級(jí)、市級(jí)與區(qū)縣政府回應(yīng)文本長度均值分別為179.6，296.8和249.3個(gè)字，省級(jí)政府的回應(yīng)文本長度集中在0～300字內(nèi)，市級(jí)與區(qū)縣政府集中在100～300字內(nèi)。值得一提的是，相較于省級(jí)(6.9%)和區(qū)縣(7.4%)政府，市級(jí)政府有13.4%的回應(yīng)文本字?jǐn)?shù)大于500字。

c.回應(yīng)速度。不同層級(jí)政府的回應(yīng)速度有顯著差異，政府回應(yīng)速度與政府層級(jí)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，省級(jí)、市級(jí)與區(qū)縣政府回應(yīng)速度均值分別為14.2，7.2和5.5天，區(qū)縣、市級(jí)政府回應(yīng)速度集中在5～10天內(nèi)，而省級(jí)政府回應(yīng)有一半以上超過10天。

d.回應(yīng)過程。不同層級(jí)政府的回應(yīng)過程有顯著差異，調(diào)查過程與政府層級(jí)呈負(fù)相關(guān)，市級(jí)、區(qū)縣政府90%以上的回應(yīng)詳細(xì)說明調(diào)查過程，省級(jí)政府約有一半的回應(yīng)未說明調(diào)查過程；處理依據(jù)與政府層級(jí)呈正相關(guān)，省級(jí)、市級(jí)和區(qū)縣政府說明法律政策的回應(yīng)分別占比31.0%、26.3%和17.8%；處理后續(xù)方面，相較于省級(jí)(41.4%)和市級(jí)(39.3%)政府，區(qū)縣政府(45.9%)更加注重通過電話等方式向公眾反饋處理后續(xù)，但三個(gè)層級(jí)政府都有過半的回應(yīng)沒有說明處理后續(xù)；處理結(jié)果與政府層級(jí)呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，相較于省級(jí)政府(58.6%)，市級(jí)(91.9%)、區(qū)縣(95.7%)政府更注重在回應(yīng)文本中說明處理結(jié)果。

3.3政府注意力配置的影響因素運(yùn)用二元Logistic回歸考察政府注意力配置的影響因素。因變量為是否回應(yīng)，1表示公眾訴求得到政府回應(yīng)，0表示公眾在訴求一個(gè)月之后，且在數(shù)據(jù)采集完成時(shí)未得到政府回應(yīng)。自變量為議題類型、訴求類型、訴求文本長度和訴求方式，控制變量為政府層級(jí)。表6報(bào)告了二元Logistic回歸結(jié)果。

表6 基于二元Logistic回歸的各級(jí)政府注意力配置的解釋模型

模型(1)為基準(zhǔn)模型，加入政府層級(jí)的控制變量，模型(2)在模型(1)的基礎(chǔ)上，加入議題類型、訴求類型、訴求文本和訴求方式四個(gè)自變量，考察不同層級(jí)政府回應(yīng)率差異和公眾訴求對(duì)所有層級(jí)政府回應(yīng)的影響。模型(1)與模型(2)結(jié)果顯示，各層級(jí)政府的回應(yīng)顯著存在差異 (p< 0.001)。相較于區(qū)縣政府，市級(jí)政府、省級(jí)政府的回應(yīng)程度更低，尤其是省級(jí)政府，其回應(yīng)公眾訴求的發(fā)生比僅為區(qū)縣政府的1.1%。在議題類型方面，以教育類議題作為參照，政府更傾向于回應(yīng)環(huán)保類 (p< 0.05)、交通類 (p< 0.001)、城建類 (p< 0.01)、住房拆遷類 (p< 0.01)、治安類 (p< 0.01) 議題，更不愿意回應(yīng)三農(nóng)類 (p< 0.001) 議題。在公眾訴求類型方面，以投訴類訴求作為參照，政府更傾向于回應(yīng)咨詢類 (p< 0.001) 訴求，更不愿意回應(yīng)求助類 (p< 0.001) 訴求。在訴求文本方面，為避免因數(shù)據(jù)單位過小而失去統(tǒng)計(jì)學(xué)意義，研究將訴求文本以每100字劃分為1個(gè)單位，發(fā)現(xiàn)訴求文本顯著影響政府回應(yīng) (p< 0.05)，當(dāng)文本長度增加1個(gè)單位，政府回應(yīng)的發(fā)生比降低4%。在訴求方式方面，公眾訴求方式對(duì)于政府回應(yīng)的影響不顯著。

模型(2)在顯著性、回歸系數(shù)上與模型(1)較為相似，表明模型具有一定程度的穩(wěn)健性，同時(shí)其結(jié)果也說明不同的政府層級(jí)對(duì)于政府回應(yīng)具有顯著影響，可以進(jìn)一步分析公眾訴求對(duì)于不同層級(jí)政府回應(yīng)的影響。模型(3)和模型(4)分別考察公眾訴求因素對(duì)市級(jí)政府、區(qū)縣政府回應(yīng)的影響。由于省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)較少，且多個(gè)議題沒有得到回應(yīng)，未擬合出適合的回歸模型。

模型(3)考察市級(jí)政府回應(yīng)的影響因素。在議題類型方面，以教育類議題作為參照，市級(jí)政府更傾向于回應(yīng)環(huán)保類 (p< 0.01)、旅游類 (p< 0.05)、交通類 (p< 0.001)議題，其中，旅游類議題更能得到政府回應(yīng)。在訴求類型方面，市級(jí)政府更傾向于回應(yīng)咨詢類議題 (p< 0.001)。此外，訴求文本、訴求方式對(duì)市級(jí)政府回應(yīng)的影響不顯著。

模型(4)考察區(qū)縣政府回應(yīng)率的影響因素。在議題類型方面，以教育類議題作為參照，區(qū)縣政府更傾向于回應(yīng)交通類 (p< 0.05)、城建類 (p< 0.01)、住房拆遷類 (p< 0.01)、治安類(p< 0.05)議題，更不愿意回應(yīng)醫(yī)療類 (p< 0.01)、三農(nóng)類 (p< 0.001) 議題。文娛類議題數(shù)量過少，回歸分析中將其剔除。在投訴類型方面，區(qū)縣政府更傾向于回應(yīng)咨詢類 (p< 0.01) 議題，更不愿意回應(yīng)求助類議題 (p< 0.001)。此外，訴求文本、訴求方式對(duì)區(qū)縣政府回應(yīng)的影響不顯著。

注:*表示在p< 0.05水平上顯著，**表示在p< 0.01水平上顯著，***表示在p< 0.001水平上顯著

4 研究結(jié)論與討論

4.1研究結(jié)論與討論第一，各層級(jí)政府回應(yīng)具有顯著的層級(jí)差異。各層級(jí)政府主要回應(yīng)的議題領(lǐng)域與某一議題領(lǐng)域的回應(yīng)率存在顯著差異；各層級(jí)政府回應(yīng)率、回應(yīng)速度、回應(yīng)過程均有顯著差異，區(qū)縣政府回應(yīng)性最高，其次是市級(jí)政府、省級(jí)政府。以往關(guān)于政府層級(jí)正向[4-5]、負(fù)向[6]影響或是不影響[7]政府回應(yīng)的結(jié)論具有明顯分歧，本研究支持政府層級(jí)負(fù)向影響回應(yīng)的觀點(diǎn)，即政府層級(jí)越低，其回應(yīng)性越高。這反映出，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)的層級(jí)差異現(xiàn)象是現(xiàn)實(shí)中政府的科層制屬性的映射，由于各層級(jí)政府職能與工作重心各異，高層級(jí)政府與低層級(jí)政府所關(guān)注的具體議題、事件是不同的。相較于高層級(jí)政府，區(qū)縣政府承擔(dān)了基層社會(huì)治理中政策執(zhí)行與公共事務(wù)解決的責(zé)任[2]，對(duì)特定領(lǐng)域議題能夠保持長時(shí)間的注意力聚焦。同時(shí)，基層政府處于上通下達(dá)的“結(jié)構(gòu)洞”位置，有更多機(jī)會(huì)直接接觸公眾和對(duì)接公共事務(wù)。其次，現(xiàn)有關(guān)于政務(wù)新媒體的管理制度以及信訪相關(guān)制度都強(qiáng)調(diào)上級(jí)政府對(duì)基層政府網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)的考核與問責(zé)[19-20]，使得高層級(jí)政府不斷強(qiáng)化下級(jí)政府的網(wǎng)絡(luò)問政注意力以解決公眾訴求，也可能是造成區(qū)縣級(jí)政府回應(yīng)性更高的原因。

在層級(jí)差異現(xiàn)象中，尤其要注意的是，省級(jí)政府存在明顯的回應(yīng)缺位。在需要省級(jí)政府回應(yīng)的所有訴求之中，僅有不足10%得到回應(yīng)，且存在多類議題零回應(yīng)的現(xiàn)象。程序性回應(yīng)是建設(shè)服務(wù)型政府形象和提升政府治理能力的重要部分，雖然省級(jí)政府可能會(huì)通過后臺(tái)私信、電話聯(lián)系等方式直接回應(yīng)公眾，也可能將訴求轉(zhuǎn)移至下級(jí)政府以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，但程序性回應(yīng)并不能被實(shí)質(zhì)性回應(yīng)所代替。退一步而言，即使省級(jí)政府采取了上述實(shí)質(zhì)性回應(yīng)措施，其將公眾訴求派送至下級(jí)政府的舉動(dòng)恰是體現(xiàn)了其對(duì)網(wǎng)絡(luò)問政注意力的弱化與轉(zhuǎn)移。此外，省級(jí)政府的回應(yīng)議題指向與公眾議題框架的偏差性較高，這可能是科層制體系與政府決策者主觀性共同引致的結(jié)果。由于網(wǎng)絡(luò)問政回應(yīng)是“屬地負(fù)責(zé)”制，縣市政府會(huì)受到更多上級(jí)政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)壓力，處于地方權(quán)力金字塔頂端的省級(jí)政府所受到的壓力和約束力較少[21]，更多受到各部門及其領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)的影響，在議題回應(yīng)上呈現(xiàn)一定的偶然性與隨機(jī)性。兩方面的結(jié)論可能暗示，相較于市級(jí)、區(qū)縣政府，省一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)更加重視回應(yīng)制度的建設(shè)。由于政府注意力分配能夠演化為政策問題篩選機(jī)制，省級(jí)政府作為地方政府政策起草與出臺(tái)的核心層級(jí)，其注意力分配能對(duì)整個(gè)轄區(qū)政策議程造成影響，從這一層面而言，省一級(jí)的回應(yīng)制度建設(shè)有其特殊意義和價(jià)值。

第二，各層級(jí)政府在不同議題的回應(yīng)程度方面存在“選擇性回應(yīng)”現(xiàn)象。市級(jí)政府更傾向于回應(yīng)環(huán)保、旅游和交通類議題，區(qū)縣政府更傾向于回應(yīng)交通、城建、住房拆遷和治安類議題。這表明，網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)中的各層級(jí)政府注意力依然具有選擇性、競爭性和一定的隨意性。這為政府選擇性回應(yīng)的動(dòng)力源提供了注意力理論視角的解釋，即在有限的注意力資源背景下，政府決策者會(huì)優(yōu)先考慮到議題本身重要程度，甄選、剔除掉不重要和不緊急的事項(xiàng)，同時(shí)，還會(huì)受到?jīng)Q策者主觀性和決策環(huán)境的影響，判斷當(dāng)前政策議程以外的事務(wù)是否有被列入議程之內(nèi)的可能性。從議題維度而言，事件屬性單一，不需要跨層級(jí)、跨部門介入的簡單議題更容易得到各層級(jí)政府注意力的配置[8]，同時(shí)，易引發(fā)公共議程、媒體議程的議題可能會(huì)對(duì)各層級(jí)政府形成潛在的輿論壓力，進(jìn)而被優(yōu)先分配注意力[26]。從決策者和環(huán)境維度而言，政府選擇性回應(yīng)受到激勵(lì)和約束因素的驅(qū)動(dòng)[17-18]，但這兩類因素對(duì)于各層級(jí)政府的具體效價(jià)并不相同。如住房拆遷類議題遵從屬地負(fù)責(zé)制度，可能會(huì)更多給基層政府帶來經(jīng)濟(jì)與晉升激勵(lì)，促使其主動(dòng)投入更多注意力；環(huán)保治理本身具有分散性、全域性和流動(dòng)性等特征，且環(huán)保問責(zé)嵌入中央專項(xiàng)督察機(jī)制中[21]，易對(duì)高層級(jí)政府形成強(qiáng)約束，倒逼其聚焦注意力。在上述因素的刺激下，各個(gè)層級(jí)政府在一段時(shí)間內(nèi)會(huì)有核心議題的注意力分配。

第三，公眾網(wǎng)絡(luò)問政行為主要集中在“屬地化”層級(jí)。有研究認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)為公眾參與公共事務(wù)和表達(dá)民間話語提供便捷、高效的渠道，顯著提高公眾“越級(jí)上訪”的行為傾向[39]，同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中公眾也常常通過“越級(jí)上訪”的非制度化手段獲取更高層級(jí)政府注意，進(jìn)而達(dá)到解決問題的目的[24]。但本文發(fā)現(xiàn)，公眾在網(wǎng)絡(luò)問政過程中更傾向于吸引“屬地化”層級(jí)的注意力。從公眾角度而言，公眾可能在問政平臺(tái)上發(fā)現(xiàn)高層級(jí)政府回應(yīng)性不如基層政府，“越級(jí)問政”的訴求會(huì)被擱置或轉(zhuǎn)移到下級(jí)政府，因而不愿花費(fèi)機(jī)會(huì)成本向高層級(jí)政府表達(dá)訴求。從政府角度而言，處于行政鏈條末梢的基層政府在屬地化問責(zé)與晉升激勵(lì)下，其回應(yīng)制度建設(shè)相較高層級(jí)政府更完善，公眾對(duì)于基層政府網(wǎng)絡(luò)問政的信任感與滿意度也隨之提高[22]，促使更多的公眾訴求愿意集中在基層政府。

盡管如此，仍有34%的網(wǎng)絡(luò)問政訴求會(huì)流向市級(jí)政府或省級(jí)政府。為爭奪不同層級(jí)政府注意力，公眾會(huì)采取差異化的訴求策略，對(duì)不同層級(jí)政府的問政偏好和訴求特征都有所不同。研究發(fā)現(xiàn)，公眾傾向于以長文本、文本圖片混合的方式向更高層級(jí)政府表達(dá)訴求，表明公眾希望以更詳盡、更有解釋力的文本獲取高層級(jí)政府注意力。其次，公眾傾向于向省級(jí)、市級(jí)政府表達(dá)投訴類訴求，向區(qū)縣政府表達(dá)咨詢類訴求，其中，市級(jí)、區(qū)縣政府傾向于回應(yīng)咨詢類訴求。公眾可能認(rèn)為高層級(jí)政府能夠更好協(xié)調(diào)涉及公共事務(wù)監(jiān)督與管理的投訴類訴求，低層級(jí)政府更擅長處理公共政策解釋相關(guān)的咨詢類訴求。這為理解公眾政治素養(yǎng)提供啟發(fā)，網(wǎng)絡(luò)問政不僅給公眾提供公共事務(wù)參與渠道，也塑造公眾對(duì)政府層級(jí)與職能的認(rèn)知樣態(tài)。此外，公眾多樣化的訴求表達(dá)策略雖然能夠促使政府強(qiáng)化注意力，但過度的、異化的訴求表達(dá)策略也容易造成政府注意力分配的選擇性和不合理性。

4.2政策啟示與展望本研究有三點(diǎn)政策啟示。第一，各層級(jí)政府應(yīng)樹立“互動(dòng)式”回應(yīng)理念，明確政府各層級(jí)主體的回應(yīng)工作與職責(zé)，優(yōu)化各層級(jí)政府的注意力分配，建立跨層級(jí)、跨部門的互通互助機(jī)制。第二，省級(jí)政府應(yīng)及時(shí)建立和完善程序化回應(yīng)機(jī)制，提升在網(wǎng)絡(luò)問政方面的注意力分配。第三，各層級(jí)政府應(yīng)保持注意力分配的敏感性與持續(xù)性，重視政府注意力對(duì)政策問題的篩選作用，為政策議程設(shè)置提供精準(zhǔn)服務(wù)與決策支持。

此外，本研究仍存在一些不足。一是本研究僅選取A省地方網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)作為研究對(duì)象，未來研究可以考慮其他城市數(shù)據(jù)或是全國性平臺(tái)數(shù)據(jù)以豐富和驗(yàn)證研究結(jié)果；二是本研究雖從科層制視角窺探各層級(jí)政府回應(yīng)，但未考慮到各層級(jí)中不同事務(wù)辦理部門的業(yè)務(wù)強(qiáng)度與具體回應(yīng)情況，未來研究可深入探索政府各層級(jí)及其部門的回應(yīng)差異。