聯合國SDG16.10.2信息公開指標內涵及其落實評述

肖衛(wèi)兵

(上海政法學院經濟法學院 上海 201701)

0 引 言

2015 年 9 月，193個國家的領導人在聯合國峰會上審議通過了《變革我們的世界：2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》。議程設定了17個可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)和169個具體目標(涉及244個具體指標)。信息公開法律頒布和實施被視為可持續(xù)發(fā)展目標的一部分，被納入其中第16個目標下的第10個具體目標當中的第二項指標，簡稱“聯合國SDG16.10.2指標”。這意味著不遲于2030年，所有聯合國成員國都應通過信息公開法律并付諸實施。這是迄今為止全球層面對信息公開法律最重要的一次高級別推動。我國高度重視落實2030 年可持續(xù)發(fā)展議程。在《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》中對SDG16.10.2指標提出的我國的具體落實舉措是：維護和保障公民的知情權。完善政府信息公開制度，保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進依法行政。基于這一落實舉措，本文所探討的知情權側重在政府信息公開這一層面展開。2019年，SDG16目標被正式納入聯合國可持續(xù)發(fā)展目標評估的一部分并成為今后年度可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇議題之一，有力推動了各成員國在落實SDG16目標上的諸多努力。我國未來也面臨著如何具體落實該目標問題。這需要研究SDG16.10.2指標是如何定位的？它和其他可持續(xù)發(fā)展目標間是何關系？該指標評測如何做到可量化和可國際比較？是否有側重點？未來對我國開展該指標評測工作有何啟示？本文試著對這些問題進行一些分析和回答。

1 SDG16.10.2指標介紹及定位分析

SDG16.10.2指標涉及各國信息公開法律頒布和實施兩大方面。對之的理解需要結合具體定位進行分析。

1.1SDG16.10.2指標介紹聯合國可持續(xù)發(fā)展目標中第16個目標是創(chuàng)建和平、包容的社會以促進可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都能訴諸司法，在各級建立有效、負責和包容的機構。該目標下有12個具體目標。其中第10個具體目標是根據國家立法和國際協(xié)議，確保公眾獲得各種信息，保障基本自由。SDG16.10這個具體目標將“確保公眾獲得各種信息”這一和信息公開直接相關的內容予以列入。這為后續(xù)聯合國統(tǒng)計司(UNSD)對之進行細化提供了強有力支撐。之后，聯合國統(tǒng)計司于2017年在《<2030年可持續(xù)發(fā)展議程>各項可持續(xù)發(fā)展目標和具體目標全球指標框架》當中將SDG16.10具體切分成SDG16.10.1和SDG16.10.2兩個更細化指標，其中SDG16.10.2指標直接涉及信息公開。具體闡述為：制定和實施憲法、法律和(或)政策以保障公眾獲取信息的國家數目[1]。 SDG16.10.2信息公開指標圍繞“制定(adopt)”和“實施(implement)”兩個維度，力求從三個關鍵變量評估一國信息公開狀況：第一個是國家是否有從憲法、法律和/或政策制定角度保障公眾獲得信息；第二個是這種國家制度保障在多大程度上和《世界人權宣言》等國際公約規(guī)定吻合；第三個是確保這些制度規(guī)定得以實施的執(zhí)行舉措，包括公開推進公眾知情權方面的政府舉措，公民對知情權的知曉度及其有效利用信息的能力，公共部門因公眾信息公開申請?zhí)峁┬畔⒌哪芰1]。

1.2SDG16.10.2指標定位分析準確的理解SDG16.10.2信息公開指標需要明確其清晰定位。這是開展該指標測評的前提和基礎，也是克服落入“為指標而指標”這種狹隘看法的必然選擇。對此，理解該指標的定位，我們認為缺少不了如下五個方面。

一是SDG16.10.2信息公開指標和可持續(xù)發(fā)展及其他目標間的關系認識。信息公開對可持續(xù)發(fā)展意義重大，理應成為可持續(xù)發(fā)展目標的當然內容。除此之外，需要認識到信息公開不僅作為可持續(xù)發(fā)展指標之一，它的落實好壞還可影響到其他可持續(xù)發(fā)展目標的落實?？沙掷m(xù)發(fā)展目標16是希望創(chuàng)建和平、包容的社會以促進可持續(xù)發(fā)展，讓所有人都能訴諸司法，在各級建立有效、負責和包容的機構。信息公開直接服務于該一目標。國際上信息公開發(fā)展經歷了幾個階段，最開始通過信息公開法律的國家的一個主要目的就是建設責任政府[2]。 之后信息公開法律的立法目的實現了從一維到多維的轉變。由信息公開延伸出的知情權作為一項人權規(guī)定體現在《世界人權宣言》(1948年)、《公民權利和政治權利國際公約》(1966年)、《歐洲人權公約》(1950年)等諸多國際和區(qū)域性的人權公約。這些公約從不同角度將知情權作為表達權、生命權、隱私權、司法公正權以及安全權等派生權利，甚至將知情權作為獨立的人權對待。保障知情權的信息公開是包括表達權、參與權、監(jiān)督權的前提和基礎。通過信息公開，公眾有能力在知情情況下作出抉擇，有效監(jiān)督政府，并知曉影響其生活的決定[3]。 應該來說，作為可持續(xù)發(fā)展目標組成部分的信息公開法律的采納實施情況會產生網絡外部性，有助于其他可持續(xù)發(fā)展目標落實[4]。2020年，聯合國教科文組織(UNESCO)將慶祝9月28日國際知情權日的主題定為“信息公開：拯救生命、建立信任、帶來希望”。在當前全球抗疫期間，更是凸顯了信息公開的重要作用。信息公開有助于人民群眾采取自我隔離、妥善安排旅行和上學，以及政府開展病毒檢測、供應醫(yī)療物品和采取經濟援助或刺激計劃等應對危機的措施[5]。

二是SDG16.10.2指標落實需要體現側重點。信息公開法已經在全球存在了250多年。瑞典于1766年制定了全球第一部信息公開法。隨后，信息公開法的出臺經歷了很長一段時間的停頓和零星發(fā)展時期。芬蘭在1951年制定了該法，美國是1966年，法國是1978年，加拿大、澳大利亞和新西蘭則集中在1982年。不過最近二十年迎來了信息公開法出臺的最活躍時期，現已遍布五大洲。迄今為止，全球已有127個國家出臺了該法。 我國也于2007年初通過了《政府信息公開條例》。這一切，反映了一個不可否認的事實就是信息公開法在全球范圍內得到了推廣?？紤]到各國普遍通過了信息公開法律，UNESCO認為SDG16.10.2信息公開指標將側重分析各國信息公開法如何具體“實施”而不僅僅是其立法方面的信息。這意味著，發(fā)揮信息公開對促進可持續(xù)發(fā)展的積極作用，結合各國信息公開法規(guī)定推動信息公開法的真正實施最為關鍵。

三是各國在落實SDG16.10.2指標的同時也為了提升信息公開實效。確保SDG16.10.2指標落實，實現2030年可持續(xù)發(fā)展目標是包括UNESCO這種官方組織開展的跟蹤報告和關注信息公開事業(yè)的民間組織開展的第三方評估所最為關心的。但是，我們不應局限在目標測評層面，而是希望通過測評，推動各國將這些調查和測評視為一把尺子，將之積極用于評估本國信息公開法律的實施情況，提升本國信息公開法律實施成效，實現以評促提升目標。從一些國家的測評實踐來看，也確實起到了該效果。在2019年，由UNESCO啟動的調查發(fā)現各國不僅僅將調查模板作為評估SDG16.10.2指標落實情況，也將之用于評估本國信息公開法律的實施情況，用于提升實施成效[3]。由來自全球各國信息公開專業(yè)人士組成的信息公開推動者聯盟，即FOIAnet聯盟，所開展的第三方評估也發(fā)現評估工作受到各國政府的廣泛歡迎，相互間保持了良性互動。政府對第三方評估的方法很感興趣，同時也有國家將第三方評估作為其落實SDG16.10.2指標的官方報告的重要來源參考[3]。

四是SDG16.10.2指標量化評測難度大，但仍具可行性。任何可持續(xù)發(fā)展目標的落實都離不開一套科學的指標體系。SDG16.10.2指標的測評也是如此。對該指標的測評必須確保數據具有跨國可比性和可比較性，以便在全球范圍內了解我們的現狀、取得的進展以及和國際商定目標的距離[6]。這意味著側重信息公開法律實施評估帶來了建立起一套可供各國間橫向比較以及一國內縱向比較的量化指標評估體系方面的挑戰(zhàn)。解決不好這個問題，就難以落實信息公開目標。雖然做好SDG16.10.2指標的測評難度不小[7]，但是UNESCO總體認為SDG16.10.2指標是一個可衡量指標[1]，并對此連續(xù)開展了兩年的調查實踐，積累了一定基礎。

五是SDG16.10.2指標評測需要鼓勵多方參與，離不開官方和民間聯動。監(jiān)測可持續(xù)發(fā)展目標落實情況僅依賴政府或民間組織單獨一方難以達成，呼喚多方參與是關鍵。聯合國統(tǒng)計司2017年發(fā)布的關于SDG16.10.2指標的元數據闡釋文件中明確，UNESCO將通過分析來自其他國際機構的數據庫數據、獨立機構在各國進行的國際調查數據和其他組織通過模型分析得來的數據等各種來源，最終形成各成員國在SDG16.10.2信息公開指標落實情況上的進展。其中特別列舉了為該目標提供數據的組織和專家名單，具體包括Freedominfo.org，Fringe Special，Open Society Justice Initiative，Right to Information Rating，ARTICLE 19[1]。這一解釋說明奠定了SDG16.10.2信息公開指標落實情況評估將和關注信息公開領域的民間組織緊密合作。UNESCO在2019年開展的調查也是借助專注于推動信息公開實踐方面的法律和民主中心(CLD)得以完成。

由民間組織開展的SDG16.10.2目標落實情況第三方評估是必要的。考慮到聯合國可持續(xù)發(fā)展報告當中并不會公布單個國家的具體情況，聯合國對各國在這方面監(jiān)測的有效性因此將受限制。聯合國不公布單個國家的情況有各種考慮。一方面是各國自行發(fā)布的可持續(xù)發(fā)展目標落實進度情況報告對17個目標會有區(qū)別對待，不會面面俱到。另一方面受制于各國政治意愿和相關人財物方面因素，調查收集來的數據的完整性不易確保。還有就是調查所采集的數據也因和各國現有統(tǒng)計方法存在差異，進而造成數據缺口，另外COVID-19疫情影響到了各國數據收集能力[8]。再加上數據提供由國家主導，采取自愿而非強制性參與方式開展。多重因素決定了針對各個成員國的第三方評估就顯得尤為必要。如果運作有序，可以有效彌補官方數據收集和報告方面的不足。民間組織完成的第三方測評結果也會遞交給UNESCO，供其匯總整理后向聯合國年度可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇匯報。

2 SDG16.10.2指標評估探索實踐

SDG16.10.2指標評估探索實踐分UNESCO啟動的官方調查和以FOIAnet聯盟為主的民間力量開展的第三方評估。兩者間實現了有效互動。如下予以分別介紹。

2.1UNESCO主導的官方調查實踐UNESCO被確定為具體負責SDG16.10.2指標落實情況監(jiān)測并報告各國進展。具體工作由其下屬的通訊和信息部下的通訊發(fā)展國際項目組(IPDC)負責。從2017年開始，至今已連續(xù)三年向聯合國秘書長遞交了這方面的可持續(xù)發(fā)展進度報告。2018年，IPDC理事會鼓勵各成員國每年自愿向聯合國遞交SDG16.10.2指標落實情況方面的報告。2019年以前，包括SDG16.10.2指標在內的SDG16目標并未引起各國足夠重視，各國報告也未明確體現[9]。2019年對SDG16目標落實來說是一個巨大推動。這是因為SDG16目標被正式納入聯合國可持續(xù)發(fā)展目標評估的一部分并成為今后年度可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇議題之一。和SDG16.10.2信息公開指標評估緊密關聯的是在2019年9月30日舉行的聯合國第74屆會議上通過了將今后每年的9月28日定為“國際知情權日”的決議[10]。2019年開始，聯合國可持續(xù)發(fā)展報告當中包含了信息公開方面報告的實質性內容，其中，2019年聯合國可持續(xù)發(fā)展報告當中提到，雖然目前已有125個國家頒布了信息公開法，但是一些國家的信息公開法當中的規(guī)定有待優(yōu)化[11]。 2020年聯合國可持續(xù)發(fā)展年度報告中提到目前已有127個國家頒布了信息公開法，但其實施有待加快[12]。

UNESCO為了形成SDG16.10.2指標落實情況報告，采取了向成員國收集調查數據的方式進行。主要涉及兩個調查。第一個是2019年由IPDC主導的試點調查[13]。2019年初，UNESCO通過民間組織和信息專員等多方參與開發(fā)了一套調查模板，用于UNESCO監(jiān)測各成員國對SDG16.10.2信息公開指標的落實情況，同時也用于各成員國使用相對統(tǒng)一標準，報告本國在落實SDG16.10.2信息公開指標上的進展。2019年，IPDC與CLD這一非政府組織合作，在43個開展自愿國家審查的國家當中開展試點調查。試點調查主要涉及兩項。第一項調查針對信息公開主管部門了解國家層面所開展的包括機構設立、信息公開爭議和公眾知情權知曉度以及文件管理等方面的信息公開工作，分基本信息、機構措施、整體表現、挑戰(zhàn)和未來計劃四部分共14個問題?；拘畔⒅饕私庑畔⒐_法律體系和其他推進其實施的相關舉措。機構措施部分主要了解主管部門和專門監(jiān)督機構信息。整體表現主要調查公眾知曉度、三年信息公開年報和文件管理方面要求。挑戰(zhàn)和未來計劃包括過去三年依申請公開、主動公開、機構保密文化等方面挑戰(zhàn)，及未來克服相關挑戰(zhàn)的行動計劃等。

第二項調查針對10個選定的公共部門，了解其為信息公開法律實施方面所做的包括任命專職人員、幫助申請者提出公開申請、2015-2017三年公開申請?zhí)幚砬闆r以及主動公開信息等工作，分機構措施、實施表現、挑戰(zhàn)和未來計劃三部分共10個問題。其中實施表現調查的內容最為詳細，包括依申請公開和主動公開兩個方面。其中依申請公開方面涉及近三年的申請數、答復數、正常期限內或延期后答復數、全部公開和部分公開答復數、同意公開時需收費的答復數、信息不存在答復數、非本機關答復數、國家安全原因不予公開答復數。主動公開方面涉及財政信息、單位年度工作計劃總結、領導會見日程、備忘錄和文件、政策文件、公務員薪資、領導簡歷、政府數據集、機構職能運行程序、手冊和指南、機構職能和組成、信息公開年報、信息公開指南方面的公開情況。10個部門當中的財政部、生態(tài)環(huán)境部和中央政府所在地政府是必選單位，其他7個部門可根據情況選擇。

最終，26個制定了信息公開法律的國家在非政府組織CLD的協(xié)調下得以由當地組織協(xié)助完成試點調查。其中17個完成了兩項調查，9個國家只完成了第一項調查。17個未通過信息公開法律的國家只進行了桌面評估。此次調查發(fā)現了信息公開救濟機構和公共部門在實施信息公開法律方面存在的一些問題。UNESCO認為未來有必要通過優(yōu)化試點調查后，將之作為評估各國落實SDG16.10.2指標上的有力工具。當然，也有認為，對于信息公開申請?zhí)幚矸矫鏀祿?，因缺乏來自獨立調查機構的測試申請而降低了數據收集質量[14]。對此，UNESCO呼吁還沒有信息公開法律的國家盡快完成制定；有信息公開法律的國家則需要強化主動公開、加強文件管理、提升公眾知曉度、強化監(jiān)督力度和開展國際合作等[3]。

第二個是2020年由UNESCO統(tǒng)計部門(UIS)主導的調查。2020的調查改由UIS主導，已于上半年在209個國家中開展，截至6月底，共有66個國家完成了相關調查[8]。2020年的調查分國家層面問卷和選定部門問卷兩項。第一項調查主要分立法情況和實施情況兩大部分共23個問題，主要涉及法律位階、主管部門職責、財政投入、申請數量和處理情況[15]。重點在實施情況，涉及到監(jiān)督機構的職責和人員任命、主管部門職責、單位投入費用、人員專兼職情況這些有助于保障實施的舉措。至于依申請公開方面，主要調查收到申請量、答復公開或部分公開的量、以何理由不予公開的量、平均答復時間、內外部救濟數量及結果情況。第二項調查供選定部門填寫，分立法情況、機構措施、申請?zhí)幚怼幾h解決、主動公開和面臨挑戰(zhàn)共四大部分21個問題[15]。調查重點也是在實施情況，涉及到負責信息公開工作的專兼職人員人數及培訓情況這些最基本的保障措施。針對部門，在依申請公開方面和國家層面的區(qū)別是增加了接收信息公開申請的方式、是否收費等方面調查數據。部門調查增加了主動公開方面內容，主要反映單位年報、部門文件目錄清單、信息公開指南、部門內部指導手冊、部門組織結構圖、機構職能、部門領導會見日程、工作人員薪資水平、部門預決算、招投標結果和合同信息、部門負責人開銷信息等。

和2019年的調查相比，本次調查為各國實現了很大程度減負。不僅去除了一些問題，而且還減少了需要報告的國家部門，從之前的10個減少到只要求國家財政部、生態(tài)環(huán)境部和中央政府所在地政府這三個必選單位。UIS解釋到這些改動是為了提高所提問題和所用術語的清晰度，目的是以盡可能有效和精確的方式收集相關信息，同時減少各成員國完成調查的時間負擔并便于分析。和試點調查相比，2020年的調查增加了不予公開答復理由、信息公開答復期限區(qū)間和信息公開部門的經費投入等方面的統(tǒng)計。此次調查只需填報2018年數據。調查報告在2020年11月形成[16]。報告指出最終收到了包括中國等69個國家的反饋。報告提出有必要成立一個專門的信息公開監(jiān)督機構，并且加強其對信息公開申請方面的數據管理。這對提升政府信息公開制度實施水平至關重要?；谶@次調查結果，UNESCO已著手考慮未來進一步減負，不斷提升調查效率。

2.2FOIAnet聯盟倡導的第三方評估實踐[17]非政府組織CLD在2011年時就啟動了各國信息公開法律制定方面的評估，并對外發(fā)布了排名情況[18]。這為SDG16.10.2指標中的信息公開法律頒布情況這部分評估打下了基礎。從2016年開始，FOIAnet聯盟正積極推動SDG16.10.2指標中的信息公開法律實施方面的指標設計和第三方評估工作[17]。前后經歷了幾個階段。

第一個階段是2017年的試點評估。2017年，FOIAnet聯盟設計了SDG16.10.2信息公開實施情況的評估指標并在一些國家開展了初次測評。FOIAnet聯盟意圖通過自身的努力，推動SDG16.10.2指標關于信息公開法律的制定和實施方面的科學評估。其指導委員會一開始就定下基調，將圍繞主動公開情況、機構措施、信息公開申請答復情況三部分設計相關指標，側重就各國信息公開法律實施情況開展評估，用以指導各國民間組織開展SDG16.10.2信息公開指標實現方面的測評。2017年的評估只是提供了一個較為基礎的指標體系，供全球五大洲共40個國家開展具體測評。FOIAnet聯盟最終對外發(fā)布了加拿大等6個國家的評估結果?？紤]到是初次測評，其并沒有對參與國家的測評結果評出分數并進行排名。

第二個階段是2018年和2019年的先期評估。2018年，FOIAnet聯盟根據2017年所開展的測評后的反饋意見進一步完善了指標體系，最終形成了2018年版的SDG16.10.2第三方評估指標體系。該體系延續(xù)了之前的三大模板，圍繞主動公開情況、機構措施、信息公開申請答復情況三部分設計相關指標。三部分指標大體情況如下：

第一部分是主動公開情況?？紤]到各國信息公開法開始有設定主動公開一些信息的義務之實際，FOIAnet聯盟為此設計了評估主動公開情況的第一部分指標體系。該部分分為機構信息和知情權保障兩大方面，設計了兩類主動公開內容評估指標。其中機構信息評估了機構職能等8類主動公開信息，知情權保障評估了信息公開工作年報等4類主動公開信息，共計12個主動公開評估指標，具體見表1。

表1 主動公開情況評估指標體系

第二部分是機構措施情況?？紤]到信息公開法律的實施離不開政府部門的各種努力和舉措，第二部分圍繞機構措施設計了兩個表格。一個指向國家層面的機構設置情況，共有2個指標。另外一個指向所選定評估部門的公開舉措，共設計了專職人員配備等5個指標，一共7個指標構成了該部分指標體系，具體見表2。

表2 機構措施情況評估指標體系

第三部分是信息公開申請答復情況。信息公開法律當中最重的一個板塊就是依申請公開。為此，FOIAnet聯盟分申請?zhí)幚砗痛饛徒Y果設計了兩大類指標，形成了第三部分的信息公開申請答復情況指標體系。就申請?zhí)幚矸矫?，圍繞設計回執(zhí)、答復期限、信息提供格式、收費4個小類予以評估；就答復結果方面，設計了一個指標，分口頭答復不予公開、信息不存在等9種類型評估得分情況。信息公開申請答復情況的評估需要通過遞交測試申請的方式予以實際評估，具體見表3。

表3 信息公開申請答復情況評估指標體系

如上三大部分的各項指標構成了FOIAnet聯盟設計的SDG16.10.2信息公開指標落實情況評估的完整指標體系。最終得分也是通過這三大部分相加后得出。需要指出的是，FOIAnet聯盟認為評估結果不用于各國間的得分排名，最終通過紅、黃、綠三色結果顯示各國在落實SDG16.10.2信息公開指標上的進展情況。

FOIAnet聯盟聯合各所在國民間組織一起，在2018年版的指標體系基礎上，連續(xù)于2018年和2019年在一些國家開展了測評工作并最終形成了測評報告。相比之前兩年的評估，2019年的第三方評估最為成熟、系統(tǒng)。2019年評估了10個國家，印度尼西亞、蒙古、巴基斯坦、塞爾維亞和南非這5個是承諾當年度向聯合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇提交自愿國家審查報告的國家。除此之外，2019年還在加拿大、塞拉利昂、坦桑尼亞、突尼斯和烏克蘭這5個國家開展了第三方評估。評估在所在國當地民間組織參與下開展。2019年全球評估報告分概覽、縮略語、介紹、方法、各國分報告、總體建議和結論、各國得分情況附件這幾大部分。各國的分報告又分背景、被評單位、總體分析、各部分指標評估分析、建議這五大部分。

評估結果顯示，各國在主動公開情況方面表現普遍好于其他兩部分，也更易于評估。信息公開申請答復情況部分表現最不理想。最終被評為綠色等級的只有加拿大和烏克蘭。略顯遺憾的是，個別國家因機構調整等各種原因導致信息公開申請答復情況無法評估而最終不能得出顏色等級。各國評估結果如表4所示：

表4 2019年各國評估得分和顏色等級

在分析完各國情況后，總報告最終提出了總體建議和結論。就總體建議而言，評估報告指出在主動公開方面，組織架構和如何申請方面的主動公開信息需要更加全面；在機構措施方面，信息公開專職人員配備、主管部門職能和獨立審查機構能力對落實信息公開工作非常重要；在申請答復處理方面，信息公開工作人員和公眾知曉度需要提升，同時需要政府和民間組織對信息公開法律實施情況開展監(jiān)測，另外還離不開普遍接受的監(jiān)測實施情況的可量化指標體系，彌補大家對信息公開法律實施情況認知上的不足等。就總體結論來說，評估報告認為信息公開不僅會使公眾受益，而且對政府部門本身也有益處，如反腐敗、建設責任政府和提升公信力等。同時，報告認為，信息公開法律能夠得到良善實施并不容易，它受到知識缺陷、政治意愿低、保密文化以及人力物力稀缺等因素制約。

3 我國未來開展SDG16.10.2指標評估展望

3.1運用FOIAnet聯盟指標體系開展第三方評估的必要性和可行性分析我國高度重視落實2030 年可持續(xù)發(fā)展議程，于2017年率先發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程國別方案》。在SDG16.10.2指標上提出中國的落實舉措是維護和保障公民的知情權。具體要求是完善政府信息公開制度，目的是保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作透明度，促進依法行政。我國分別于2017年和2019年發(fā)布了《中國落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程進展報告》。其中2017年進展報告提到推進《政府信息公開條例》的修訂工作。2019年進展報告對《政府信息公開條例》修訂成功未特別說明。不過，這兩份進展報告尚未提到《政府信息公開條例》實施方面的具體情況。隨著SDG16指標已列入2019年及其之后年度的聯合國可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇議題，我國有必要在不久的將來，及時啟動相應的自愿國家審查，以最終達成該領域的可持續(xù)發(fā)展目標?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》在“全面深化改革，構建高水平社會主義市場經濟體制”部分當中的“加快轉變政府職能”里面提到“深化政務公開”要求。SDG16.10.2指標落實情況作為深化政務公開階段的一個重要要求不可或缺。我國未來可以考慮通過出臺深化政務公開實施意見予以明確和細化，延續(xù)十三五規(guī)劃所提出的“積極落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程”要求，實現可持續(xù)發(fā)展議程與中長期發(fā)展規(guī)劃的有效對接[19]。

應該來說，從SDG16.10.2指標來看，我國在“制定”層面已經達成。在“實施”層面，《政務信息公開條例》得以實施，并且2019年修訂后的《政府信息公開條例》也已正式實施。對應SDG16.10.2指標，唯一缺失的是實施情況方面的具體評估。UNESCO于2019年和2020年連續(xù)啟動的兩次針對SDG16.10.2指標的調查也是重點針對實施情況方面的數據收集。從所調查的問題來看，UNESCO還一時難以形成可量化的指標，無法最終得出各成員國在信息公開制度實施方面的等級差異情況。SDG16.10.2指標也沒有納入到一些學者所分析的直接可獲得數據指標、間接/修正可獲得數據指標、未統(tǒng)計/不能獲得數據指標三類數據可獲得性框架里[20]。最主要考慮是信息公開法律實施水平方面的量化評價存在難度。各國政府還難以依賴UNESCO主導的調查完成自愿國家審查工作并有效評估信息公開法律實施成效?；诿耖g組織設計的第三方評估指標和開展的評估工作不可或缺。

從上述分析來看，FOIAnet聯盟所開發(fā)設計的指標體系可以有效彌補這方面的量化評估缺陷，并且該指標體系已經被用于2018和2019年的兩輪試點評估。2018年修訂后的指標體系已經相對成型，逐漸發(fā)展成了國際公認的統(tǒng)一評估標準。這意味著該指標體系可以被整體借用來用于我國對SDG16.10.2指標的第三方評估工作。我國的第三方則可以由現有從事信息公開研究和實務的專業(yè)機構獨立承擔或受委托開展。第三方評估結果則可作為國家有關負責單位撰寫針對SDG16.10.2指標的自愿國家審查報告時的重要參考，同時也可將之作為提升我國信息公開質效的重要抓手。

3.2第三方具體評估工作開展方面的若干設想政府信息公開第三方評估工作作為一項強制性要求被納入了2007年制定的《政府信息公開條例》，2019年修訂后的版本保留了建立健全政府信息公開社會評議制度的要求。2016年中辦和國辦聯合下發(fā)的《關于全面推進政務公開工作的意見》當中也明確提出：“鼓勵支持第三方機構對政務公開質量和效果進行獨立公正的評估”。我國各省市和相關單位多年來開展了不同形式的第三方評估，積累了不少經驗，有力推進了政府信息公開工作。借用FOIAnet聯盟開發(fā)設計的指標體系開展評估有助于和國際類似評估實踐接軌，利于國際間橫向比較，同時也是優(yōu)化我國過往第三方評估實踐的一種新的探索。國務院辦公廳下發(fā)的《2020年政務公開工作要點》明確提出規(guī)范考核評估，優(yōu)化第三方評估要求。針對這些要求，為順暢未來第三方具體評估工作開展，我們提出如下一些設想：

一是基本按照現有定型的指標體系開展第三方評估工作。同時需要意識到現有評估體系還無法做到盡善盡美，如因工作量方面考慮，只能選擇若干代表性部門開展評估，因而無法掌握全貌。部門選擇的不同必然帶來結果上的技術差異。這也意味著通過最終得分對各國予以排名的做法需要慎重考慮。當然現在的評估結果不代表最終目標，在2030年之前，各國都可參考結果進行逐步提升。另外，我們也可在現有指標體系上做一些創(chuàng)新。例如，考慮到聯合國大會決定在2021年開始全面審查SDG16目標，并對此定下的主題是“從COVID-19疫情中不斷恢復，同時促進經濟、社會和環(huán)境層面的可持續(xù)發(fā)展：在可持續(xù)發(fā)展行動未來十年內，為實現《2030年議程》建立一條包容和有效的道路”。這一主題的確立為我們未來開展評估時做些創(chuàng)新，嵌入這些最新考慮，也非常必要。

二是基于多樣性情況下擇定10個被評估對象。這10個被評估對象的選擇需要考慮到不同系統(tǒng)，兼顧國家層面和地方層面進行選擇。國家層面來講，財政部和生態(tài)環(huán)境部因和2030年可持續(xù)發(fā)展目標直接相關，屬于必選部門，其他7個部門視具體情況在照顧到部門差異化上進行選定。地方層面選擇中央政府所在地政府，即北京市政府作為代表即可。這是因為UNESCO認為中央政府所在地政府和2030年可持續(xù)發(fā)展目標強相關。

三是其他方面考慮。一方面需要做到評估過程中有根有據、任何評分情況都做到有佐證并提供詳細說明，盡可能降低主觀判斷，提升說服力。另一方面開展測試申請必不可少。但在向被評估對象遞交測試申請時，需要注意到兩份測試申請所指向的政府信息都應是該單位所制作的應當同意公開的信息，盡可能避免信息不存在等其他答復。還有就是注意第三方評估結果的轉化。每年開展第三方評估，形成評估結果和報告后，向國家信息公開主管部門呈交，通過主管部門推進相關整改工作，并作為我國未來啟動針對SDG16.10.2指標自愿國家審查報告撰寫時的重要參考，最終實現我國信息公開法律實施水平的顏色等級水平為綠色這一最高目標。同時充分借助SDG6.10.2指標開展評估之契機，在多方聯動情況下，推動我國信息公開全面實施。應該意識到，以評促提升才是實現可持續(xù)發(fā)展的要義所在。