我國商業(yè)銀行危機(jī)處置的風(fēng)險識別問題與制度完善

趙蓓蓓

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京100080）

一、問題的提出

“問題銀行”主要是指資不抵債、流動性不足、不能通過自身脫離困境的銀行。①陳翊高：《問題銀行風(fēng)險處置的國際經(jīng)驗》，《中國金融》2020年第24期，第80—81頁。當(dāng)銀行出現(xiàn)較大的流動性問題時，即可被稱為危機(jī)銀行，或說市場中出現(xiàn)了銀行危機(jī)。建國至今，我國發(fā)生過大大小小的銀行危機(jī)，較有代表性的是1988年的海南發(fā)展銀行危機(jī)，海南發(fā)展銀行是我國第一個被關(guān)閉的商業(yè)銀行；再就是2021年的包商銀行危機(jī)，我國第一個破產(chǎn)的商業(yè)銀行出現(xiàn)了②準(zhǔn)確來說第一個破產(chǎn)的商業(yè)性銀行應(yīng)該是河北肅寧尚村農(nóng)村信用社，其于2012年破產(chǎn)。但當(dāng)時農(nóng)村信用社采用的是集體所有制形式，所以未歸類為商業(yè)銀行。。為使商業(yè)銀行渡過危機(jī)，一般有銀行自我救助、政府救助以及存款保險機(jī)構(gòu)介入三種救濟(jì)方法。三者可能有先后順序，也可能兩兩同時進(jìn)行。我國商業(yè)銀行長期以來依賴于地方政府救助和央行的最后貸款人救助，隨著2015年存款保險制度的建立，我國的商業(yè)銀行危機(jī)處置體系也初步建立。不過，從實踐來看，2019年，包商銀行、錦州銀行和恒豐銀行都出現(xiàn)了危機(jī)，但從危機(jī)識別、危機(jī)處置和處置結(jié)果來看，我國銀行危機(jī)處置還沒有真正地形成一套完整的全面的制度體系，在經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜多變、風(fēng)險不斷積累的情況下，可能無法有效地應(yīng)對越來越多的銀行危機(jī)。

為更好應(yīng)對銀行危機(jī)，包括單個銀行危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)，從審慎監(jiān)管的角度出發(fā)，銀行危機(jī)處置必須建立統(tǒng)一的風(fēng)險識別機(jī)制。原因在于：首先，風(fēng)險與危機(jī)并存，有風(fēng)險就可能有危機(jī)，有危機(jī)就絕對有風(fēng)險。“在經(jīng)濟(jì)法的各個具體領(lǐng)域，風(fēng)險、危機(jī)與安全三者之間存在著密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。”①張守文：《后危機(jī)時代經(jīng)濟(jì)法理論的拓掘》，《重慶大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2011年第3期，第96—101頁。當(dāng)風(fēng)險積累超過閾值則會出現(xiàn)危機(jī)，當(dāng)危機(jī)處置順利可使風(fēng)險降低或消失。因此，風(fēng)險歷來是識別銀行危機(jī)的一個重要指標(biāo)。根據(jù)我國2006年《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)〈商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)管核心指標(biāo)（試行）〉的通知》（以下簡稱《風(fēng)險監(jiān)管核心指標(biāo)》），商業(yè)銀行風(fēng)險核心指標(biāo)包括：流動性風(fēng)險指標(biāo)、信用風(fēng)險指標(biāo)、市場風(fēng)險指標(biāo)和操作風(fēng)險指標(biāo)等靜態(tài)指標(biāo)，以及風(fēng)險遷徙類指標(biāo)這一動態(tài)指標(biāo)，對照上述三家銀行危機(jī)，它們因面臨著不良貸款率過高的流動性風(fēng)險而被視為危機(jī)銀行，后包商銀行的流動性風(fēng)險發(fā)展成“嚴(yán)重信用風(fēng)險”，因而被監(jiān)管部門接管。其次，在審慎監(jiān)管格局下，監(jiān)管部門要考慮的是風(fēng)險集中的問題，即將監(jiān)管資源更多地用于關(guān)于銀行機(jī)構(gòu)及其資本所承擔(dān)的最大風(fēng)險，注重對過程性風(fēng)險的控制。②劉麗京：《審慎銀行監(jiān)管在我國應(yīng)用的主要方面》，《中國金融》2003年第9期，第39—40頁。而這里不僅是指在銀行機(jī)構(gòu)日常管理中要注重風(fēng)險識別，在非日常管理，尤其是銀行危機(jī)處置中也應(yīng)堅持注意識別風(fēng)險。即要求以風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)將銀行機(jī)構(gòu)日常管理和銀行危機(jī)處置串聯(lián)起來，將多個監(jiān)管指標(biāo)融合形成統(tǒng)一的風(fēng)險評價標(biāo)準(zhǔn)，以減少識別層次，降低識別成本；建立固定且具有彈性的個別銀行和系統(tǒng)銀行狀況的風(fēng)險識別機(jī)制，有助于防范和化解系統(tǒng)性金融危機(jī)。最后，銀行危機(jī)處置包括識別程序和應(yīng)對程序兩個部分，③周怡、馬克：《基于國際經(jīng)驗的我國商業(yè)銀行危機(jī)處置機(jī)制研究》，《管理現(xiàn)代化》2021年第1期，第108—112頁。一是在識別程序中，風(fēng)險識別是其主要內(nèi)容；二是在應(yīng)對程序中，風(fēng)險識別是應(yīng)對措施選擇的判斷標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)監(jiān)管部門對具體的銀行危機(jī)進(jìn)行處理時，風(fēng)險高低是其主要關(guān)注點。

總之，銀行危機(jī)處置問題在本質(zhì)上是一個風(fēng)險識別問題。但是，現(xiàn)有實踐并非是圍繞風(fēng)險識別邏輯來處置銀行危機(jī)的，這主要是因為學(xué)理上對風(fēng)險識別的討論太少，且實踐中風(fēng)險識別指標(biāo)混亂。本文對2019年三次銀行危機(jī)的出現(xiàn)、處置和后果進(jìn)行對比分析，以此為引，說明在我國商業(yè)銀行危機(jī)處置缺乏一以貫之的風(fēng)險識別機(jī)制，分析我國既有的風(fēng)險識別機(jī)制存在問題，并提出完善建議，以促進(jìn)風(fēng)險識別機(jī)制的完善，進(jìn)而促進(jìn)商業(yè)銀行危機(jī)處置制度的完善。

二、我國商業(yè)銀行危機(jī)處置的風(fēng)險識別口徑

商業(yè)銀行危機(jī)其實就是銀行經(jīng)營風(fēng)險累積的結(jié)果，是經(jīng)營風(fēng)險的外化和擴(kuò)大化，銀行危機(jī)處置其實就是風(fēng)險處置。“風(fēng)險處置需針對高風(fēng)險機(jī)構(gòu)風(fēng)險成因及大小進(jìn)行‘分類施策、精準(zhǔn)拆彈’，股權(quán)、資產(chǎn)、負(fù)債等哪些方面需要處置及處置順序等都影響最終處置效果?！雹苊从摚骸渡虡I(yè)銀行風(fēng)險處置問題研究》，《華北金融》2020年第5期，第66—70+79頁。這里以三次銀行危機(jī)處置情況為例，分別說明在發(fā)現(xiàn)銀行危機(jī)和銀行危機(jī)具體處置中都需要進(jìn)行風(fēng)險識別。

（一）指向銀行危機(jī)發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管部門風(fēng)險識別

巧合的是，三家銀行在危機(jī)爆發(fā)前都有推遲發(fā)布年報的經(jīng)歷。錦州銀行于2019年4月1日公告推遲發(fā)布2018年年度業(yè)績報告①《延遲刊發(fā)2018年年度業(yè)績；可能延遲寄發(fā)2018年年報；延遲董事會會議；及暫停買賣》，錦州銀行網(wǎng)站，https：//www.jinzhoubank.com/jzbank/investor/xxpl/ggjth/index.html，2019年4月1日。最后訪問時間：2021年4月10日。，5月14日第二次公告推遲發(fā)布2018年年度業(yè)績報告。②《有關(guān)延遲刊發(fā)2018年年度業(yè)績延遲寄發(fā)2018年年報；延遲董事會會議；及繼續(xù)暫停買賣的進(jìn)一步公告》，錦州銀行網(wǎng)站，https：//www.jinzhoubank.com/jzbank/investor/xxpl/ggjth/index.html，2019年5月14日。最后訪問時間：2021年4月10日。作為一家港股銀行，兩次推遲發(fā)布2018年年報給其股價帶來了很大震動。至于恒豐銀行和包商銀行，雖非上市銀行，但作為全國銀行間債券市場的金融債券發(fā)行人，根據(jù)《全國銀行間債券市場金融債券發(fā)行管理辦法》第32條的規(guī)定，金融債券存續(xù)期間，兩家發(fā)行人都應(yīng)于每年4月30日前向投資者披露金融債券發(fā)行管理的年度報告。③《全國銀行間債券市場金融債券發(fā)行管理辦法》，中國人民銀行令（2005第1號），第三十二條：金融債券存續(xù)期間，發(fā)行人應(yīng)于每年4月30日前向投資者披露年度報告，年度報告應(yīng)包括發(fā)行人上一年度的經(jīng)營情況說明、經(jīng)注冊會計師審計的財務(wù)報告以及涉及的重大訴訟事項等內(nèi)容。采用擔(dān)保方式發(fā)行金融債券的，發(fā)行人還應(yīng)在其年度報告中披露擔(dān)保人上一年度的經(jīng)營情況說明、經(jīng)審計的財務(wù)報告以及涉及的重大訴訟事項等內(nèi)容。不過，發(fā)行人可以延遲披露當(dāng)年年度報告，但應(yīng)當(dāng)予以公告。

回過頭看，根據(jù)中國外匯交易中心對發(fā)行人年度報告披露情況進(jìn)行總結(jié)的公告，恒豐銀行和包商銀行分別推遲了2017年和2018年兩年的年報發(fā)布，而非推遲兩次。表現(xiàn)在：根據(jù)中國外匯交易中心2018年5月18日的公告，2017年度報告披露情況：包商銀行和恒豐銀行均為“未披露”。④《全國銀行間同業(yè)拆借中心關(guān)于銀行間市場金融債券發(fā)行人、資產(chǎn)支持證券受托人披露2017年度報告情況的公告》（中匯交公告〔2018〕26號），北大法寶，https：//www.pkulaw.com/chl/61b10738f9a415febdfb.html，2018年5月18日。最后訪問時間：2021年4月10日。之后的2019年⑤《關(guān)于銀行間市場金融債券發(fā)行人、資產(chǎn)支持證券受托人披露2018年度報告情況的公告》（中匯交公告〔2019〕22號），中國貨幣網(wǎng)，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/xxpltz/20190513/1304895.html?cp=jzxxpl，2019年5月13日。最后訪問時間：2021年4月10日。和2020年⑥《關(guān)于銀行間市場金融債券發(fā)行人披露2019年度報告情況的公告》（中匯交公告〔2020〕23號），中國貨幣網(wǎng)，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/scggbbscggscggtz/20200515/1646697.html?cp=jzxxpl2020年5月15日。訪問時間：2021年4月10日。，中國外匯交易中心的公告都顯示包商銀行為“未披露”。同樣，恒豐銀行在2018年5月2日公告稱推遲發(fā)布2017年年度信息和2018年一季度信息后，⑦《恒豐銀行股份有限公司關(guān)于延期披露2017年年度信息、2018年一季度信息的公告》，中國貨幣網(wǎng)，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/cwbg/20180502/1090908.html#cp=cwbg，2018年5月2日。最后訪問時間：2021年4月10日。到了2019年4月30日又宣布推遲發(fā)布2018年度信息及2019年一季度信息。⑧《恒豐銀行股份有限公司關(guān)于延期披露2018年度及2019年一季度信息的公告》，中國貨幣網(wǎng)，http：//www.chinamoney.com.cn/chinese/cwbg/20190430/1298645.html#cp=cwbg，2019年4月30日。最后訪問時間：2021年4月10日。不過，盡管有所延遲，恒豐銀行及其他銀行在公告中都會標(biāo)有“延遲披露公告”之字樣。而根據(jù)報道，雖然包商銀行于2018年5月19日宣布延遲披露2017年年度報告及2018年一季報，⑨《包商銀行延遲發(fā)布2017年年報去年前三季凈利減少13%》，中國網(wǎng)財經(jīng)，http：//finance.china.com.cn/news/20180519/4642188.shtml，2018年5月19日。最后訪問時間：2021年4月10日。但在公告中卻未標(biāo)有“延遲披露公告”字樣。

從銀行年報、業(yè)績報告或其他能夠反映出資產(chǎn)負(fù)債情況報告的推遲發(fā)布，可以看出該銀行的經(jīng)營狀況可能出現(xiàn)了問題。尤其是多次延遲發(fā)布年報或延遲發(fā)布多年年報的銀行，其賬面信息都難以公之于眾，或許實際情況只會更加糟糕。至今恒豐銀行仍未披露其2017年和2018年的年度報告，而中國貨幣網(wǎng)上也早已不見包商銀行延遲披露公告的蹤影，其過往的財務(wù)報告也“一干二凈”，甚至其官網(wǎng)也因破產(chǎn)而不復(fù)存在了?？梢姡M管有強(qiáng)制披露信息的要求，但當(dāng)一家銀行不主動公布經(jīng)營指標(biāo)或數(shù)據(jù)，外界是沒有辦法得知其真實經(jīng)營狀況的。因此，需要監(jiān)管部門主動進(jìn)行風(fēng)險監(jiān)測、及時掌握風(fēng)險狀況，以盡早識別銀行危機(jī)。

（二）指向處置措施運用的監(jiān)管部門風(fēng)險識別

總結(jié)三次銀行危機(jī)的處置過程，見下表1，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致危機(jī)的原因主要有：股權(quán)問題、經(jīng)營管理問題、公司治理問題，而這些都容易導(dǎo)致高額的“關(guān)系貸”，若加上經(jīng)濟(jì)形勢下行等外部因素，就會導(dǎo)致高不良貸款率。下面是具體處置過程：

表1 錦州銀行、恒豐銀行、包商銀行危機(jī)事件及其處置

1.恒豐銀行的危機(jī)與處置

恒豐銀行是山東省第一大銀行，也是全國12家股份行之一。2017年，其總資產(chǎn)規(guī)模最高時曾達(dá)到13289億元。不過，從2016年起，恒豐銀行就陸續(xù)經(jīng)歷了兩任董事長涉嫌違法犯罪、股權(quán)混亂、資產(chǎn)質(zhì)量明顯惡化、違規(guī)亂象和訴訟糾紛頻出等一系列經(jīng)營問題，而其業(yè)務(wù)也長期處于激進(jìn)擴(kuò)張狀態(tài)。公司內(nèi)部治理存在較大漏洞，加上違規(guī)經(jīng)營業(yè)務(wù)，使其出現(xiàn)危機(jī)。后來公布的2018年年報顯示，其不良貸款余額和不良貸款率曾一度高達(dá)1635.61億元和28.44%，資產(chǎn)質(zhì)量惡化嚴(yán)重。①《深度丨沒有年報的三年，恒豐銀行發(fā)生了什么？2018年不良貸款高達(dá)1635億，不良率28.44%》，來源：新浪財經(jīng)，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1665404523697856200&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間：2020年4月30日。

續(xù)表

面對危機(jī)，恒豐銀行采取了自救行動。又由于其牽扯的利益相關(guān)方較為復(fù)雜，且涉及省市兩地以及山東省政府與監(jiān)管部門之間的資源爭奪和博弈，因此最后是由中央?yún)R金和山東省政府共同作為重組方來對其進(jìn)行重組，處置方式同錦州銀行一樣，采用債務(wù)重組、增資擴(kuò)股等辦法，以及全部更換管理層。第一，2019年12月19日，恒豐銀行以799.57億元的價格將1438.90億元不良資產(chǎn)（含債權(quán)本金、風(fēng)險敞口余額以及未償價款）轉(zhuǎn)讓給山東省金融資產(chǎn)管理股份有限公司。第二，2019年12月，恒豐銀行召開臨時股東會決定將非公開發(fā)行1000億股普通股（每股定價1元）。后2020年4月23日銀保監(jiān)會發(fā)布批復(fù)，同意恒豐銀行將注冊資本由112.10億元增至1112.10億元。增資擴(kuò)股后恒豐銀行還有61家股東，注冊地也由煙臺遷至省會濟(jì)南。①《恒豐銀行改革重組“三步走”只剩上市這一步王錫峰口述“壞銀行”蛻變過程》，來源：財聯(lián)社，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1681944181179608466&wfr=spider&for=pc，2020年10月30日。至此，恒豐銀行的一級資本充足率、資本充足率也分別由2018年的—13.65%和—11.14%大幅提升至9.68%和12.26%。②《恒豐銀行股份有限公司2020年年度報告》（2021-04-29），恒豐銀行官網(wǎng)，https：//www.hfbank.com.cn/gyhf/hfnb/index.shtml。

2.錦州銀行的危機(jī)與處置

錦州銀行作為地方性銀行，又是港股上市銀行，采取了激進(jìn)的經(jīng)營策略，追求存款規(guī)模增速（最高達(dá)40%），設(shè)置高利差空間（高達(dá)3.50%以上），使得資產(chǎn)規(guī)模一度達(dá)到8000多億元。但這種情況到2019年就急轉(zhuǎn)直下，9月銀行不良貸款率大幅上升，公司股價下跌超過65%；在兩次推遲2018年年報發(fā)布并更換審計之后③《錦州銀行年報難產(chǎn)，開啟重組之路》，來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，https：//bank.cngold.org/c/2019—07—29/c6488712.html，2019年7月29日。，銀行終于發(fā)布年報，顯示：預(yù)期2018年將錄得凈虧損約40億元—50億元，2019年上半年將錄得凈虧損約5億元—10億元。①《突然暴雷！資產(chǎn)8000億銀行宣布破產(chǎn)，壞賬激增現(xiàn)56億巨額虧損！》來源：大話企業(yè)，https：//www.163.com/dy/article/FSN4877O0531QHVR.html。

面對危機(jī)，錦州銀行也采取了積極的自救行動。2020年7月10日，錦州銀行召開臨時股東大會，希望通過不良資產(chǎn)出售、定向發(fā)行債務(wù)工具，即通過風(fēng)險資產(chǎn)處置、增資擴(kuò)股等方式來修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，以度過危機(jī)。具體手段：第一，錦州銀行以450億元向匯達(dá)資產(chǎn)出售賬面價值為1500億元的不良債權(quán)資產(chǎn)；第二，定向認(rèn)購（豁免本金）由錦州錦銀管理合伙企業(yè)（有限合伙）（由遼寧金控集團(tuán)及存款保險基金設(shè)立的實體）發(fā)行的750億元債務(wù)工具?？傊?，通過出售不良資產(chǎn)，以債轉(zhuǎn)股的方式增資擴(kuò)股62億股，因此其股權(quán)結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生了變化。②《圖解金融：雷聲滾滾|國內(nèi)問題金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險事件最全整理及分析》，來源：雪球，https：//xueqiu.com/3302797049/156271515，最后訪問時間：2020年8月10日。所增資本全部也用于補(bǔ)充錦州銀行的核心一級資本，以保證8%的資本充足率。

3.包商銀行的危機(jī)與處置

2019年5月24日，中國人民銀行和中國銀行保險監(jiān)督管理委員會發(fā)布了關(guān)于接管包商銀行股份有限公司的公告，宣布對包商銀行進(jìn)行接管。③《中國人民銀行中國銀行保險監(jiān)督管理委員會關(guān)于接管包商銀行股份有限公司的公告》，中國人民銀行官網(wǎng)，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3834025/index.html，2019年5月4日。最后訪問時間：2021年4月10日?；仡櫚蹄y行此前的經(jīng)營狀況，作為西北地區(qū)最大的城市商業(yè)銀行，被接管時其資產(chǎn)規(guī)模接近6000億元。但從2017年起情況就有所變化：一方面，包商銀行遲遲不披露2017年、2018年的年報。引發(fā)外界對經(jīng)營狀況和資產(chǎn)情況的猜測；另一方面，其2017年的不良貸款率已經(jīng)高達(dá)3.25%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期全國城商行不良率1.5%的平均水平，銀行風(fēng)險抵御能力嚴(yán)重下降。④《包商銀行提請破產(chǎn)申請，儲戶存款安全嗎？》來源：新浪財經(jīng)，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1674929261764313913&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2020年8月14日。再加上經(jīng)濟(jì)下行，不良貸率持續(xù)上升。

中國建設(shè)銀行作為托管人，在包商銀行正常經(jīng)營，客戶業(yè)務(wù)照常辦理，依法保障銀行存款人和其他客戶合法權(quán)益的同時開展處置工作，具體包括：第一，設(shè)立過渡銀行，購買不良資產(chǎn)。新設(shè)銀行為蒙商銀行是一家由內(nèi)蒙古地方政府控股的地方性銀行。第二，將原包商銀行的四家省外分行轉(zhuǎn)讓給徽商銀行。蒙商銀行和徽商銀行分別承接了包商銀行在內(nèi)蒙古地區(qū)和內(nèi)蒙古外地區(qū)的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)。第三，同時對存款人進(jìn)行賠付，包括個人存款人和機(jī)構(gòu)存款人。⑤《關(guān)于包商銀行股份有限公司轉(zhuǎn)讓相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)及負(fù)債的公告》，中國人民銀行官網(wǎng)，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4017033/index.html，2020年4月30日。這是我國首次用存款保險基金賠付存款人。此外，也首次出現(xiàn)了不予賠付的情況，即減記了65億元的二級債券。⑥《見證歷史！包商銀行因發(fā)生“無法生存觸發(fā)事件”65億二級債全額減記！》來源：東方財富網(wǎng)，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1683382713731838175&wfr=spider&for=pc，2020年11月15日?！罢w上看，包商銀行是一家正處于風(fēng)險處置中的機(jī)構(gòu)，采取的減記措施應(yīng)是系統(tǒng)思考下綜合風(fēng)險處置計劃中的一部分?！雹唏T娜娜：《包商銀行2015年二級債全額減記》，《中國銀行保險報》，最后訪問日期：2020年11月16日，第3頁。2020年8月6日，央行發(fā)布《2020年第二季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》，稱包商銀行將被提起破產(chǎn)申請。⑧《2020年第二季度中國貨幣政策執(zhí)行報告》，中國人民銀行官網(wǎng)，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/4068117/index.html，2020年8月6日。而根據(jù)北京一中院裁定書顯示，2020年11月17日，包商銀行以無法清償?shù)狡趥鶆?wù)且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)為由申請破產(chǎn)清算，北京一中院于2020年11月23日裁定受理。①《正式“退場”！包商銀行被法院裁定破產(chǎn)》，來源：北京商報，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1693756922164528477&wfr=spider&for=pc，2021年3月29日。2021年2月7日，北京市一中院依法宣布包商銀行破產(chǎn)。

出現(xiàn)銀行危機(jī)，是否開展自救的決定權(quán)在銀行自身，但其能否自救成功是由多種因素決定的。其中，銀行股東的實力——資金是否充足就是一個重要因素。在恒豐銀行重組中起決定性作用的中央?yún)R金公司和山東省金融資產(chǎn)管理公司，在錦州銀行重組中的成方匯達(dá)和遼寧金控，要么具有中央銀行投資背景，要么是由當(dāng)?shù)氐胤秸毓傻慕鹑跈C(jī)構(gòu)。這其實就是自我救助與政府救助的結(jié)合。至于包商銀行，由于其大股東“明天系”的倒臺，②趙丹：《上了緊箍咒的明天係與被拖垮的包商銀行》，來源：財華社，https：//www.finet.hk/Newscenter/news_content/5cf627d9bde0b33646b9c8f5，2019年6月4日。其自救之路或許還沒開始就已結(jié)束。然而，面對三家都出現(xiàn)危機(jī)的銀行，監(jiān)管部門如何確定該銀行能自救成功、在自救不成之后又如何決定是否進(jìn)行接管……救助或處置的措施選擇也應(yīng)當(dāng)有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)，這就需要監(jiān)管部門經(jīng)過風(fēng)險識別后作出判斷。

三、我國商業(yè)銀行危機(jī)處置的風(fēng)險識別問題

三次銀行危機(jī)處置說明了監(jiān)管部門需要經(jīng)過風(fēng)險識別來發(fā)現(xiàn)危機(jī)并對危機(jī)處置措施進(jìn)行選擇，所以關(guān)鍵還在于如何確定風(fēng)險的存在與大小。不過，如何識別風(fēng)險本身就是一個復(fù)雜的問題，要件風(fēng)險識別作為銀行危機(jī)處置的邏輯鏈條，更是難上加難。這需要對現(xiàn)有的風(fēng)險識別的主體職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行分析，明確其在銀行危機(jī)處置中運用時存在的問題：

（一）風(fēng)險識別主體職責(zé)分配不明確

第一，我國銀行風(fēng)險識別具有主體多樣化的特征?！案鶕?jù)現(xiàn)行法律，央行、銀保監(jiān)會、存款保險基金管理機(jī)構(gòu)都有職責(zé)參與對問題銀行的治理，但具體定位不明確。”③原曉惠、熊啟躍：《問題銀行治理的國際經(jīng)驗與中國改革路徑研究》，《金融監(jiān)管研究》2020年第3期，第99—114頁。存在“風(fēng)險處置”和“監(jiān)督檢查”等用語上的模糊，例如，這些主體有的負(fù)有全面的風(fēng)險處置之義務(wù)（即銀保監(jiān)會），有的既負(fù)有監(jiān)督檢查之義務(wù)④《中華人民共和國中國人民銀行法》（2003修正）第三十四條：當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。，又負(fù)有風(fēng)險處置義務(wù)⑤《存款保險條例》第七條：存款保險基金管理機(jī)構(gòu)履行下列職責(zé)：……（六）依照本條例的規(guī)定采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施；……和第九條第二款：各投保機(jī)構(gòu)的適用費率，由存款保險基金管理機(jī)構(gòu)根據(jù)投保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營管理狀況和風(fēng)險狀況等因素確定。。“盡管金融監(jiān)管權(quán)趨于統(tǒng)一，但金融活動與中央銀行貨幣政策目標(biāo)千絲萬縷的聯(lián)系，決定了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央銀行的合作?！雹藓槠G蓉：《銀行監(jiān)管的海外經(jīng)驗概述與借鑒》，《證券市場導(dǎo)報》2003年第10期，第23—29頁。還有，根據(jù)《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（以下簡稱《商業(yè)銀行法》）第十三條規(guī)定：銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在處置銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險、查處有關(guān)金融違法行為等監(jiān)督管理活動中，地方政府、各級有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。說是配合、協(xié)助，其實地方政府一直變相地負(fù)擔(dān)著商業(yè)銀行的風(fēng)險監(jiān)管和處置義務(wù)。還有“2003年國務(wù)院印發(fā)的《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，賦予了省級地方政府防范和處置轄內(nèi)信用社金融風(fēng)險的職責(zé)。”甚至商業(yè)銀行自身有自我監(jiān)管、自我報告的義務(wù)。①《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（2015修正）第五十九條：商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定，制定本行的業(yè)務(wù)規(guī)則，建立、健全本行的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制制度。總之，風(fēng)險識別和處置似乎“人人有責(zé)”，從銀行自我報告、銀保監(jiān)會檢查、央行檢查、地方政府協(xié)助到接管，甚至法院破產(chǎn)審理……但是，他們之間的配合并不成熟且多有沖突，需要協(xié)調(diào)和填補(bǔ)權(quán)責(zé)空白。也正是因為處置主體多樣和處置職責(zé)分配不明，使得哪一主體來進(jìn)行風(fēng)險識別、哪一主體來進(jìn)行風(fēng)險處置在實踐和法律中無法辨明，才導(dǎo)致我國銀行危機(jī)處置總之顯得遲緩，貽誤危機(jī)預(yù)警時機(jī)，處置不及時。

（二）風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)層次與處置措施不對應(yīng)

“目前，我國主要通過銀行業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管評級、央行金融機(jī)構(gòu)評級、現(xiàn)場及非現(xiàn)場評估核查等方式識別高風(fēng)險機(jī)構(gòu)?！狈乾F(xiàn)場監(jiān)管和現(xiàn)場檢查是銀行監(jiān)管部門的主要手段，現(xiàn)在多以信息科技為支撐，以外部監(jiān)督為輔助，拓寬風(fēng)險發(fā)現(xiàn)渠道，提升風(fēng)險發(fā)現(xiàn)效率。②福建銀監(jiān)局課題組：《提高銀行風(fēng)險識別的前瞻性》，《中國金融》2018年第7期，第38—40頁。但是，早在2019年5月，包商銀行的不良資產(chǎn)率已經(jīng)越過監(jiān)管紅線，監(jiān)管部門是否有采取措施介入包商銀行進(jìn)行現(xiàn)場檢查？后來，包商銀行又因為“嚴(yán)重信用風(fēng)險”被接管。根據(jù)《商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)管核心指標(biāo)（試行）》第九條③《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)〈商業(yè)銀行風(fēng)險監(jiān)管核心指標(biāo)（試行）〉的通知》（2006年）第9信用風(fēng)險指標(biāo)包括不良資產(chǎn)率、單一集團(tuán)客戶授信集中度、全部關(guān)聯(lián)度三類指標(biāo)。（一）不良資產(chǎn)率為不良資產(chǎn)與資產(chǎn)總額之比，不應(yīng)高于4%。該項指標(biāo)為一級指標(biāo)，包括不良貸款率一個二級指標(biāo)；不良貸款率為不良貸款與貸款總額之比，不應(yīng)高于5%。（二）單一集團(tuán)客戶授信集中度為最大一家集團(tuán)客戶授信總額與資本凈額之比，不應(yīng)高于15%。該項指標(biāo)為一級指標(biāo)，包括單一客戶貸款集中度一個二級指標(biāo)；單一客戶貸款集中度為最大一家客戶貸款總額與資本凈額之比，不應(yīng)高于10%。（三）全部關(guān)聯(lián)度為全部關(guān)聯(lián)授信與資本凈額之比，不應(yīng)高于50%。，信用風(fēng)險指標(biāo)包括不良資產(chǎn)率，其中一級指標(biāo)不良資產(chǎn)率不應(yīng)高于4%，二級指標(biāo)不良貸款率不應(yīng)高于5%，所謂的“監(jiān)管紅線”即應(yīng)該指這兩個指標(biāo)。不過，對于信用風(fēng)險的“嚴(yán)重”程度，也沒有一個明確的規(guī)定?？傊瑥娜粘１O(jiān)管—監(jiān)管介入—宣布接管，隨著越過監(jiān)管紅線出現(xiàn)嚴(yán)重信用風(fēng)險，監(jiān)管部門的應(yīng)對似乎沒有層次的差別，這就是風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)和處置措施不對應(yīng)的表現(xiàn)。

（三）風(fēng)險識別的規(guī)范缺乏系統(tǒng)性整合

“商業(yè)銀行危機(jī)處置流程涉及問題機(jī)構(gòu)判定、處置當(dāng)局確定、早期干預(yù)措施、處置計劃制定、損失分擔(dān)和破產(chǎn)清算等多個環(huán)節(jié)?！雹苤茆ⅠR克：《基于國際經(jīng)驗的我國商業(yè)銀行危機(jī)處置機(jī)制研究》，《管理現(xiàn)代化》2021年第1期，第108—112頁。對于各個環(huán)節(jié)的法律規(guī)范和適用依據(jù)，我國主要為商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、企業(yè)破產(chǎn)法和《存款保險條例》《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》這幾部法律法規(guī)，還有一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件⑤例如，《中國人民銀行緊急貸款管理暫行辦法》（1999年），還有最高人民法院發(fā)布的相關(guān)司法解釋以及銀保監(jiān)會先后發(fā)布的規(guī)范性文件。，它們呈現(xiàn)碎片化特征，且多為框架性和原則性的規(guī)定，針對性和可操作性較差。一方面，現(xiàn)有規(guī)定彼此之間在立法時缺乏聯(lián)絡(luò)，現(xiàn)有的處置規(guī)范并不能形成一個完整的理論框架。所謂的各個環(huán)節(jié)其實也只是學(xué)理上的一種劃分，并不存在一部系統(tǒng)性的規(guī)定商業(yè)銀行危機(jī)處置的法律或法規(guī)；另一方面，就具體規(guī)范而言，規(guī)范缺乏針對性，可操作性差。例如，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，開展風(fēng)險處置觸發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)為商業(yè)銀行出現(xiàn)“已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益”①《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（2015修正）第六十四條：商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以對該銀行實行接管。接管的目的是對被接管的商業(yè)銀行采取必要措施，以保護(hù)存款人的利益，恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。被接管的商業(yè)銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不因接管而變化?！吨腥A人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（2006修正）第三十八條：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行?！安荒苤Ц兜狡趥鶆?wù)”②《中華人民共和國商業(yè)銀行法》（2015修正）第七十一條第一款：商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)。商業(yè)銀行被宣告破產(chǎn)的，由人民法院組織國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進(jìn)行清算。等情形，但這些均為定性判斷，沒有明確區(qū)分不同風(fēng)險指標(biāo)，容易導(dǎo)致忽略風(fēng)險情況，因過早或過晚介入從而干預(yù)過度或錯過最佳處置時期。此外，除了實體上，還有程序銜接上的問題。雖然我國建立了存款保險制度，但銀行危機(jī)處置更多是在行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下進(jìn)行的。重組、接管、破產(chǎn)的決定都是由政府或監(jiān)管部門作出的，例如，包商銀行申請破產(chǎn)之前，中間還須經(jīng)過銀保監(jiān)會的同意，而非直接向法院申請。③《中國銀保監(jiān)會關(guān)于包商銀行股份有限公司破產(chǎn)的批復(fù)》，銀保監(jiān)復(fù)2020776號，中國銀保監(jiān)會官網(wǎng)，http：//www.cbirc.gov.cn/cn/view/pages/ItemDetail.html?docId=944398&itemId=4110&generaltype=1，最后訪問時間：2020年11月23日。重組、接管和金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)本來就缺乏程序上的規(guī)定，而當(dāng)重組、接管和破產(chǎn)的決定主體都不同時，它們之間的銜接也可能會出現(xiàn)不順暢的問題。

四、我國商業(yè)銀行危機(jī)處置風(fēng)險識別的制度完善

風(fēng)險識別主體職權(quán)分配、風(fēng)險識別與處置措施的對應(yīng)關(guān)系，以及風(fēng)險識別規(guī)范的系統(tǒng)性，這是風(fēng)險識別邏輯所需要考慮的三個問題，目的在于通過明確責(zé)任主體、設(shè)置可量化的識別和處置標(biāo)準(zhǔn)，并將其上升為法律規(guī)范，以提升風(fēng)險識別制度的可操作性和科學(xué)性。

（一）完善風(fēng)險識別制度的主體職權(quán)分配

可以看到，銀保監(jiān)會和央行其實都負(fù)有監(jiān)測風(fēng)險之職責(zé)，且都有各自的評級體系。銀保監(jiān)會2006年發(fā)布的《商業(yè)銀行監(jiān)管評級內(nèi)部指引》，借鑒CAMELS評級體系開發(fā)了“CAMELS+O”評級體系，將評級結(jié)果為5級和6級的商業(yè)銀行定義為高風(fēng)險商業(yè)銀行。央行于2016年建立了宏觀審慎評估體系（Macro Prudential Assessment，簡稱MPA），“MPA通過16個指標(biāo)，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從資本和杠桿情況、資產(chǎn)負(fù)債、流動性、定價行為、資產(chǎn)質(zhì)量、跨境融資業(yè)務(wù)以及信貸政策執(zhí)行情況七大方面按季進(jìn)行評估，視結(jié)果對金融機(jī)構(gòu)實施激勵約束機(jī)制?！雹芡跎海骸逗暧^審慎評估、存款保險風(fēng)險評級和監(jiān)管評級比較研究》，《西部金融》2018年第9期，第46—49頁。同時，央行于2016年還推出了存款保險風(fēng)險評級，“主要對投保機(jī)構(gòu)的公司治理、內(nèi)部控制、資產(chǎn)質(zhì)量、資本狀況、流動性風(fēng)險、市場風(fēng)險、盈利能力、信息系統(tǒng)、金融生態(tài)環(huán)境9大模塊進(jìn)行評級?！雹萃?。2018年，央行把MPA整合到存款保險評級指標(biāo)體系之中，后者升級為央行金融機(jī)構(gòu)評級。⑥單建軍：《銀行監(jiān)管評級宏觀審慎評估與央行金融機(jī)構(gòu)評級比較分析研究》，《黑龍江金融》2019年第5期，第23—27頁。這里出現(xiàn)了三種評級體系，分別由兩個不同的監(jiān)管主體負(fù)責(zé)。三者的評級對象范圍一致，均為我國境內(nèi)依法設(shè)立的商業(yè)銀行；同時部分評價指標(biāo)重疊，如均涉及資本杠桿、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性風(fēng)險狀況。①尚曉、鄭高強(qiáng)：《宏觀審慎評估及監(jiān)管評級對完善存款保險風(fēng)險評級的啟示》，《金融發(fā)展評論》2016年第4期，第136—141頁。這容易導(dǎo)致監(jiān)管資源的重疊，這也容易發(fā)生監(jiān)管空白或監(jiān)管職責(zé)推諉的情況。

為此，第一，可以從資本充足率、流動性、資產(chǎn)負(fù)債率和重大風(fēng)險事件等角度入手，綜合三個風(fēng)險評價，在壓力測試框架下建立問題銀行預(yù)警模型。第二，建立完整的問題銀行治理機(jī)制和流程體系，進(jìn)一步劃分人民銀行、銀保監(jiān)會和地方政府在不同類別銀行（股份制、城商行、民營等）風(fēng)險處置中的職責(zé)。尤其是風(fēng)險識別階段的風(fēng)險預(yù)警職責(zé)，應(yīng)當(dāng)是每個監(jiān)管主體的義務(wù)，也是商業(yè)銀行自己的義務(wù)，若延遲報告、匿而不報、故意瞞報都有可能構(gòu)成玩忽職守或是濫用職權(quán)之違法行為，對于相關(guān)責(zé)任人要追求相應(yīng)責(zé)任。

（二）提高風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)與處置措施的對應(yīng)性

風(fēng)險識別標(biāo)準(zhǔn)與危機(jī)處置措施應(yīng)具有對應(yīng)性，要有的放矢，同時有所預(yù)見。在此分三個階段來討論。第一，識別是否為問題銀行后，決定是否對該銀行進(jìn)行更密集的監(jiān)管，決定是否采取早期糾正的標(biāo)準(zhǔn)是“是否還能正常經(jīng)營”。即從識別進(jìn)入處置階段，風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)為何。“從英美兩國國際經(jīng)驗來看，其對金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險的提示和警示是分情況、有層次的，如果機(jī)構(gòu)在普通風(fēng)險警示后整改仍無法達(dá)到預(yù)期，則可能觸發(fā)正式的執(zhí)法行動。”②吳炎芳：《中央銀行風(fēng)險警示的國際經(jīng)驗借鑒及啟示》，《北方金融》2020年第8期，第95—97頁。第二，在處置階段，應(yīng)當(dāng)采取哪些措施。例如，根據(jù)美國《聯(lián)邦存款保險公司改進(jìn)法》的規(guī)定：資本充足率小于8%的銀行不能進(jìn)行資本分配及支付高級管理人員薪酬；對于資本充足率小于6%的銀行，可以允許其以出售股權(quán)等方案進(jìn)行增資，同時要限制其與關(guān)聯(lián)企業(yè)的交易、資產(chǎn)擴(kuò)張和貸款利率，可以開除高層人員、規(guī)定高級職員薪酬待遇等內(nèi)容。而我國《存款保險條例》雖然規(guī)定了可以采取早期糾正措施和風(fēng)險處置措施，卻沒有細(xì)化具體措施，也沒有將措施選擇與風(fēng)險程度聯(lián)系起來。第三，從處置到退出市場階段，風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)為何。“從各國法案來看，資產(chǎn)負(fù)債比低于2%是判斷問題銀行是否需要申請破產(chǎn)的主要標(biāo)準(zhǔn)之一?！雹弁稀６覈挥幸粋€“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)”。

為此，要在遵循市場機(jī)制主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，第一，從風(fēng)險評級延伸到風(fēng)險衡量，對危機(jī)銀行的風(fēng)險變化動態(tài)保持關(guān)注，建立以風(fēng)險為指標(biāo)的處置制度。第二，豐富我國風(fēng)險處置方式，向成本最小化方向過渡，最終建立市場化存款保險風(fēng)險處置機(jī)制。例如增加限制分配紅利和增設(shè)新機(jī)構(gòu)等限制措施，賦予存款保險基金更多的信息獲取權(quán)和現(xiàn)場檢查權(quán)等。第三，應(yīng)綜合考慮風(fēng)險、處置方式、銀行類型和市場狀況等各種因素并采用多種方式靈活處理危機(jī)。④邢天怡、尹俊偉：《美國商業(yè)銀行破產(chǎn)處置經(jīng)驗及啟示》，《西部金融》2020年第7期，第58—63頁。

（三）完善風(fēng)險識別的實體與程序規(guī)范

前兩個部分強(qiáng)調(diào)的是實體法上的風(fēng)險識別和處置的制度建設(shè)，這里要說明的是風(fēng)險識別與處置的程序問題也值得關(guān)注。第一，從風(fēng)險識別開始，銀行監(jiān)管評級為一年一評，這無法體現(xiàn)以風(fēng)險為核心的監(jiān)管原則，每年的評級體系的是上一年的風(fēng)險，這難以實現(xiàn)對商業(yè)銀行風(fēng)險狀況及時有效評估。MPA和央行金融機(jī)構(gòu)評級為一季度一評，“但是央行金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)場評級原則上一年一次，除非出現(xiàn)問題才可以對其進(jìn)行重新評級，”不過，根據(jù)流行性比例和核心負(fù)債依存度等監(jiān)管指標(biāo)的季度波動態(tài)勢，按季度開展評級工作更有利于掌握金融機(jī)構(gòu)真實情況。第二，從風(fēng)險識別到風(fēng)險處置，除了不能感知風(fēng)險變化，還有一種是在處置時對風(fēng)險狀況完全置之不理，即托管人出于維護(hù)自身利益或其他原因，不斷拖延銀行處置和清算時間。“接管”和破產(chǎn)清算都不是正常的經(jīng)營狀態(tài)，出于經(jīng)濟(jì)效率和維護(hù)債權(quán)人利益之考量，銀行危機(jī)的處置應(yīng)該有期限限制，不能太長，也不能太短。我國商業(yè)銀行法第六十七條規(guī)定接管期限可以延長，但“最長不得超過二年。”包商銀行的接管就是滿一年之后又延期一年的。當(dāng)然，對于接管或處置期限還可以再細(xì)化，比如每個處置手段的用時都可以具體到天數(shù)。例如，“對于資本充足率小于8%的銀行，需要在45日內(nèi)制定并在60日內(nèi)實施合理的‘資本恢復(fù)方案’”；對于資本嚴(yán)重不足的銀行，“監(jiān)管部門要在90天內(nèi)任命銀行的接管人”。第三，除了時間要件，程序法上的其他要件也值得注意，比如接管公告、破產(chǎn)申請程序、破產(chǎn)宣告等，通過程序法上的劃分來明確不同階段主體之權(quán)利義務(wù)，如處罰決定或資產(chǎn)交易決定屬于行政行為，必須滿足一定要式等，這些是在實體法之外容易被忽視的地方。

為此，風(fēng)險識別與處置必須要在實體和程序上同時完善。第一，為風(fēng)險識別和處置環(huán)節(jié)設(shè)置適宜的期限，比如，一季度一識別的日期應(yīng)當(dāng)安排在月中還是月末；采取引入戰(zhàn)略投資者、設(shè)置過橋銀行或者賣業(yè)務(wù)出售各自的期限，有的銀行實在無法挽救，也不能一直等待買家，而應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行下一環(huán)節(jié)處置，以此來保證“識別—處置—破產(chǎn)”之連貫性。第二，接管公告、破產(chǎn)清算或托管人的其他通知，都應(yīng)當(dāng)滿足一定的要式，包括主體適當(dāng)、內(nèi)容適當(dāng)、公布時間和地點適當(dāng)，當(dāng)然這里最需要強(qiáng)調(diào)的是程序之公開透明。風(fēng)險處置可能涉及央行注資、存款保險基金和地方財政資金的利用，應(yīng)當(dāng)受到公眾監(jiān)督，以保證錢當(dāng)其用，不存在中飽私囊或貪污腐敗之行為。

五、結(jié)論

“銀行突發(fā)事件往往具有瞬間性、非預(yù)期性和破壞性的特征，處理得好可能轉(zhuǎn)危為安，處理不當(dāng)則會演變成一場嚴(yán)重的銀行危機(jī)?！雹賳毯Ｊ铩堌憳罚骸躲y行危機(jī)的蝴蝶效應(yīng)、負(fù)外部性及其防治》，《金融論壇》2006年第11期，第48—52頁。在風(fēng)險累積并形成危機(jī)之前，銀行多少都存在一些內(nèi)部或外部的問題、經(jīng)濟(jì)的或非經(jīng)濟(jì)的問題，給銀行發(fā)展帶來了很大的隱患，為后面銀行危機(jī)的爆發(fā)埋下了伏筆。銀行危機(jī)成因復(fù)雜，對銀行危機(jī)的處置也是個復(fù)雜的難題，但也有跡可循。參考圖1②參見周怡、馬克：《基于國際經(jīng)驗的我國商業(yè)銀行危機(jī)處置機(jī)制研究》，《管理現(xiàn)代化》2021年第1期，第108—112頁。參見BCBS.SupervisoryGuidanceonDealingwithWeakBanks.June2014.http：//www.bis.org/publ/bcbs285.html，第5頁。，BCBS的問題銀行處置流程，銀行危機(jī)處置顯然不是一個節(jié)點的時期，而是一個過程性的概念。也因此，銀行風(fēng)險識別、衡量與判斷也不是一時一刻之事。風(fēng)險的大小決定了后續(xù)的危機(jī)處置，同時也影響著市場的退出；而采取風(fēng)險識別之做法，有利于把控整體宏觀風(fēng)險，也有助于在制度和實踐上對銀行危機(jī)予以一般性的規(guī)范處置。

圖1 BCBS問題銀行處理流程

我國目前的商業(yè)銀行危機(jī)處置似乎存在一個“不明地帶”，即從“銀行風(fēng)險”到“銀行危機(jī)”，再到“危機(jī)處置”，這其中涉及哪些監(jiān)管部門、依據(jù)何種法律規(guī)范、采用了哪些處置措施，依據(jù)和原由如何均未有明文規(guī)定。就算從經(jīng)濟(jì)角度來說，現(xiàn)有的處置措施有遵循經(jīng)濟(jì)效率之理，但從法律的角度來說卻并不必然有其正當(dāng)性和合理性。三次銀行危機(jī)的處置正好說明：不論是早期糾正措施，還是接管的啟動都不是無緣無故的，而是依據(jù)風(fēng)險的大小而來的。對風(fēng)險的識別和處置涉及金融監(jiān)管權(quán)之行使，涉及均未有明文規(guī)定對危機(jī)銀行權(quán)益之肯認(rèn)、對銀行債權(quán)人權(quán)益之保護(hù)，以及對金融穩(wěn)定的考量，因此，風(fēng)險識別可以也應(yīng)當(dāng)作為經(jīng)濟(jì)上，也可以作為法律上的銀行危機(jī)處置制度的核心邏輯。這個標(biāo)準(zhǔn)不僅適用銀行危機(jī)處置的某個時期，還應(yīng)當(dāng)貫穿于銀行危機(jī)形成、發(fā)現(xiàn)到處置三個時期。因此，有必要在《存款保險條例》或其他法律中明確上述規(guī)定，或是專門出臺一部問題銀行處理條例，方能建立起獨立的有核心價值的銀行危機(jī)處置制度機(jī)制。