我國帶薪學習假制度及其完善

華南師范大學教育科學學院 黃靜茵

一、帶薪學習假的含義和意義

（一）帶薪學習假的含義

隨著20世紀60年代歐洲工人權利運動的發(fā)展，國際勞工組織開始認識到帶薪教育假的重要性，并制定了關于帶薪教育假的國際標準。1974年國際勞工組織在關于帶薪教育假的公約（140公約）中將帶薪教育假（Paid Educational Leave）定義為“在職工就業(yè)期間內(nèi)的特定時間、以教育目的給予職工的、并享有充分的財政上各項權利的休假”。根據(jù)Schmidt-Lauff和Bergamini的數(shù)據(jù)，截至2017年已有35個國家批準了該國際勞工組織公約[1]。

我國早在1994年已有帶薪教育假的概念。1994年《中國成人教育百科全書》中對帶薪教育假的定義是為使在職工作者接受短期教育或培訓、進修而提供的帶薪的假期。最初只用于高等教育中，后來不僅用于教育的其他領域，也用于工業(yè)和商業(yè)中[2]。從2002年起，“帶薪學習假”一詞陸續(xù)出現(xiàn)在我國各省市《終身教育促進條例》中，如2002年的臺灣省《終身學習法》、2011年的《上海市終身教育促進條例》等，此后“帶薪學習假”一詞也代表著“帶薪教育假”這一概念，基于對政策文本的分析，本文主要使用“帶薪學習假”一詞。

（二）帶薪學習假的意義

1.國家：PEL符合國際國內(nèi)發(fā)展形勢

早在1957年法國便有了與PEL相關的法律，規(guī)定每個雇員1年可免費學習12天。韓國2007年《終身教育法》（草案）中要求雇主允許其工人每年最多接受10天的PEL。自1970年代以來，發(fā)達國家已經(jīng)根據(jù)立法或集體協(xié)議開展多種形式的職工學習和教育，其中就包括PEL，至今PEL在許多國家已經(jīng)制度化。

當前我國正在積極建設學習社會，在“大教育觀”指導下，學習型個人和學習型企業(yè)是學習社會的有機組成部分，PEL的制定能夠有效規(guī)范和實施社會上企業(yè)和個人的各種繼續(xù)教育和繼續(xù)學習行為。另一方面，由于對時間和金錢的具體規(guī)定，繼續(xù)教育的核心問題——工學矛盾也可以通過PEL得到解決，它是學習社會中解決學習與勞動相分離這一二元狀態(tài)的一套可行的組織管理措施。

2.單位：可持續(xù)發(fā)展必然需要PEL

隨著全球競爭的加劇，結(jié)構(gòu)化的人力資源開發(fā)和嚴格正規(guī)的繼續(xù)教育在跟上學習工作場所所需的復雜技能類型的需求方面效果不佳[3]。企業(yè)面向全體員工提供PEL，自由選擇所需要的培訓內(nèi)容，保證員工一定學習時間，相對于以往傳統(tǒng)內(nèi)部培訓更有靈活性和針對性，也能夠持續(xù)提升和開發(fā)員工人力資源。研究人員Lee發(fā)現(xiàn)，員工在完成帶薪培訓假計劃后表現(xiàn)出更高的工作滿意度、組織承諾、技能水平、工作績效和合作技能。雇主還通過節(jié)省內(nèi)部培訓費用和推廣滿足工人個人需求的定制計劃而從PEL中受益[4]。

3.成人：維持生存發(fā)展的必要

某些類型的復雜知識（如有關社會關系的知識、實踐技能和習慣）必須在工作和生活的真實情況下才能獲得，這是在學校實驗室或教室中學不到的，因而成人環(huán)境要求成人必須繼續(xù)學習。PEL能夠保證在長期工作生涯中，仍然提供給成人滿足學習需求的機會，接納個體差異和不同學習背景需求的成人，提供一種支持性的環(huán)境。PEL的存在，可能一開始并未受到成人重視和企業(yè)雇主的認可，但它本身的存在就可以喚醒成人的自我意識與學習主張。正如瑞典學者Gould所說：該（PEL）法律具有非常重要的象征意義，個人必須始終有可能主動改變自己的生活狀況，“我想為未來提高自己”，正是基于這種觀點，制定了學習假法。即使沒有很多人利用它，它也很重要[5]。特別是PEL面向全體職工，可以在實現(xiàn)低收入階層和少數(shù)群體的社會平等、教育平等中發(fā)揮關鍵作用。

二、我國帶薪學習假制度現(xiàn)狀

目前關于我國PEL的規(guī)定散落在各省市的終身教育促進條例中，如2002年的臺灣省《終身學習法》、2011年的《上海市終身教育促進條例》等，PEL成為在事業(yè)單位中深入踐行終身學習精神和建設學習社會的重要舉措之一，具體可看下表1。與歐美國家相比，雖然我國部分省市相繼在終身教育促進條例中對PEL有所涉及，但是我國關于PEL制度建立仍嚴重滯后，仍需加快腳步。

表1 各省法案條例內(nèi)容

（一）大部分省市沒有關于PEL的具體概念

根據(jù)各省市具體終身教育促進條例來看，雖然都提及要鼓勵建立PEL制度，但是僅有臺灣省在終身學習法中具體規(guī)定了PEL的定義，法案中規(guī)定：帶薪學習制度指機關或雇主給予員工固定公假，參與終身學習，增進員工工作及專業(yè)職能。

為使在職工作者接受短期教育或培訓、進修而提供帶薪的假期。最初只用于高等教育中，后來不僅用于教育的其他領域，也用于工業(yè)和商業(yè)中[6]。

（二）已有PEL相關規(guī)定不夠具體

國際上PEL實施已經(jīng)至少有60年，發(fā)達國家諸如英法德等已經(jīng)形成了較為穩(wěn)定的PEL制度。相比之下，在法律層面專門政策的缺失直接影響了PEL在中國的發(fā)展。我國已經(jīng)有關于成人帶薪學習和培訓的相關規(guī)定，但并不完全與PEL的內(nèi)涵相符。除了上文提及的1981年和1987年文件之外，1995年人事部頒發(fā)的《全國專業(yè)技術人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》、各省市出臺的繼續(xù)教育的專項法規(guī)中，規(guī)定脫產(chǎn)學習每年為50-90學時不等，接受繼續(xù)教育期間享受與本單位在崗工作人員同等的工資、福利待遇并按規(guī)定或約定提供必要的經(jīng)費和條件。但這一部分條例并不完全符合PEL的要求，一是規(guī)定必須學習本專業(yè)技術相關知識，二是只針對專業(yè)技術人員。

自2002年起，在我國臺灣、上海、寧波等六地關于終身教育的法案和條例中出現(xiàn)了專門針對PEL的相關條例。2011年《上海市終身教育促進條例》指出：鼓勵機關、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位以及其他組織建立帶薪學習制度。但這些條例也存在兩個問題，一是這些條例多是倡導性條例，本身無強制性；二是沒有提及更加詳細具體的PEL制定問題。我國臺灣學者胡夢鯨曾說過：“任何重要政策理念的推動，均必須通過立法的途徑，成為行動合法化的主要依據(jù)”。因此為了完善PEL相關法律條例，賦予其國家強制性和權威性，需要從最高法律層面上確定PEL的法律地位，增強其可操作性和約束性。同時也要對PEL具體實施和操作做出詳細的規(guī)定，為其他相關的教育立法和企業(yè)具體實施起到導向作用。

三、進一步完善我國PEL制度的對策建議

（一）立法層面保障帶薪學習假制度的建立

（1）PEL的立法依據(jù)。從最高層面上看，PEL相關條例的制定必須符合憲法部門規(guī)定，在合憲基礎上與其他下位法進行結(jié)合。我國PEL制度的確立首先是要合憲，其次是可以通過國家終身教育立法確立“帶薪教育權”，同時配合我國勞動合同法與相關稅法的修訂，立法聯(lián)動將這項制度落實到可操作層面[7]。

（2）PEL的具體條例制定。在教育法中應該對“帶薪教育假”進行概念界定，對這一抽象規(guī)定進行明確，便于層層立法。首先是參考國際勞工組織140公約，根據(jù)中國本國國情和慣例，在當前必要時規(guī)定在職員工的“帶薪教育權”，這就對所有在職成人的教育和學習權利進行立法確認；其次是規(guī)定員工在進行PEL期間，企業(yè)必須保證員工的最低學習時限和財政收入，不得終止勞動合同；最后，規(guī)定企業(yè)單位必須提供帶薪休假，對于拒不進行的企業(yè)予以懲罰，對于主動配合的企業(yè)予以獎勵，對企業(yè)的支持義務和社會義務進行立法確立。

（3）PEL在其他法的聯(lián)動。在與我國勞動合同法等其他手段聯(lián)動修改中，首先是在《勞動合同法》中將“帶薪教育假”增補進勞動合同的必備條款中，這樣PEL就成了勞動合同中必備的內(nèi)容，也是在職人員得到保障的權利義務；其次是PEL的假期應該與勞動合同、勞動仲裁以及國內(nèi)慣例相符的其他手段來確定，并且與旨在保障由社會支付的請求權及雇傭關系產(chǎn)生的其他權利的有效服務時限相一致；最后，要在《勞動合同法》的審查部分增加“對帶薪學習假實施情況進行監(jiān)督檢查”，將PEL納入到國家監(jiān)督體系當中，保證落實。

（二）政策方面落實帶薪學習假制度的實施

（1）PEL的申請資格。國際上PEL申請資格主要從三方面入手：年齡、任職時長、員工人數(shù)。以年齡限制PEL實施對象實際是片面的，這種做法實際上拒絕承認部分成人的受教育權和學習權，如比利時的40歲上限，德國25歲上限等。考慮到PEL是在成人在職期間進行的政策，因此年齡可以限制為退休年齡之前，但其他方面不應局限。在任職時長方面加以限制可以理解，因為PEL很大部分資金來自于企業(yè)，會很大程度上考慮該員工的工作經(jīng)驗和該工作的教育職能，只有員工在該崗位上有一定工作經(jīng)驗后才能意識到自己哪方面缺失，再有針對性地進行提升。員工人數(shù)一是指企業(yè)員工人數(shù)，二是指企業(yè)申請PEL的員工人數(shù)。影響雇主提供PEL可能性的最重要因素是勞動力規(guī)模，研究發(fā)現(xiàn)雇用50名以上工人的企業(yè)成為PEL提供者的可能性比雇用更少工人的企業(yè)多兩倍多[8]。這說明員工人數(shù)也影響PEL。對同一時段申請PEL員工數(shù)量的限制是為了解決扎堆申請問題，科學規(guī)劃科學輪休，但要注意有些黑心企業(yè)可能會利用這一規(guī)定拒絕員工申請PEL的手段。一是政府監(jiān)管到位，對企業(yè)遞交的同時申請PEL數(shù)額限制進行實際走訪調(diào)查，杜絕虛假；二是明確這只是延長，而非讓企業(yè)拒絕員工的申請；二是限定延長時間，企業(yè)不可無限期延長。

（2）PEL的經(jīng)費支持。雇主參加培訓計劃的費用會極大地影響工人參加培訓計劃的程度[9]。不論培訓計劃的費用如何，當工人從雇主那里獲得財務支持時，這都是對他們的激勵，因為適當?shù)馁Y金是培訓機會的關鍵[10]。PEL資金問題主要涉及來源和分配兩方面。PEL資金來源多樣，從挪威政府對工人教育協(xié)會的直接補貼，到丹麥和法國的雇主聯(lián)合培訓基金，到政府的部分補貼，如愛爾蘭政府對國家培訓局的資助或比利時經(jīng)濟事務部對勞動教育計劃的資助。在PEL資金分配方面也有多種模式，用于支付工人薪資和教育費用，一種是企業(yè)支付薪資，不支付學費，如德國；一種是企業(yè)支付部分薪資和學費，如比利時雇員離職學習期間的工資僅為法律規(guī)定的下限；一種是企業(yè)不支付薪資但支付學費或獎助學金，如法國。這表明在PEL資金問題上各國根據(jù)實際情況不同有不同策略，也不存在唯一正確的解決方法。我國若實施PEL，那么提供資金的主體不應只是企業(yè)，還應包括政府、員工個人、行業(yè)協(xié)會，多方籌措資金一方面可以減輕企業(yè)負擔和顧慮，另一方面也可以制約企業(yè)，通過提供資金的方式干預企業(yè)，提高企業(yè)內(nèi)實施PEL的幾率。同樣在PEL資金分配上，提倡采用這種形式：企業(yè)留職，部分留薪，同時根據(jù)職員學習成果提供獎助學金。留職留部分薪是企業(yè)和雇員的雙向保險，企業(yè)不用擔心人員流失問題，雇員不用擔心生存問題。提供獎助學金是激勵雇員真正投入學習，高效利用PEL。

（3）PEL的時間安排。美國PEL有兩種形式，一是交替性PEL，休假時間是5個月至兩年；二是融合性PEL，休假時間是3天至3周。芬蘭規(guī)定員工每3年有9個月的PEL。法國規(guī)定每個勞動者每年有1個月的PEL。德國規(guī)定每個雇員每年有5天PEL。意大利規(guī)定每個職工3年內(nèi)享受1次150小時PEL。

縱觀已經(jīng)實施PEL的國家，PEL的休假時間可以分為三種：第一，較長時間的休假；第二，較短時間的休假；第三，適中時長。這三種PEL取決于職業(yè)或職業(yè)的性質(zhì)，采用集中或分散形式，教育休假的時間可能是幾天、幾周、幾個月或一年或兩年。較長時間的休假一般以月和年為單位，這是集中一段時間的脫產(chǎn)學習或教育假，時間足夠長，需要由另一名員工來交替。符合這一休假情況的員工一般是向上流動進行職業(yè)調(diào)整，企業(yè)在深造培訓高層員工時可用這種形式的PEL。較短時間的休假一般以天和時為單位，此時員工是分散學習的狀態(tài)，如半個、多個工作日或每天幾小時的PEL。這一休假形式往往是企業(yè)與專業(yè)協(xié)會有聯(lián)系，提供完整教育計劃供員工自由選擇。這種休假的好處是能快速更新知識技能，企業(yè)也不需要花費太多金錢，回報快速。但其缺點是知識并未得到充分整合，無法促進實現(xiàn)將所學知識進行一般應用的能力。適中時長的休假時間一般以周為單位，在整周或幾周時間內(nèi)脫產(chǎn)連續(xù)學習。后兩種形式較適用于因工作過于專業(yè)而無法輕易替換的職工。單獨較短時長的PEL是國際常見的形式，多數(shù)國家都以時數(shù)和天數(shù)計算員工教育休假。單獨較長和適中時間的PEL比較少見，這兩種形式一般是結(jié)合較短時長PEL一起使用，美國就是一個例子。我國企業(yè)可以參考國外經(jīng)驗，同時實施多種多種形式的PEL，使得企業(yè)內(nèi)休假更具靈活性和可調(diào)度性。