自然資源統(tǒng)一管理背景下的海域分等定級(jí)體系探索

王思嘉，趙華甫，2

1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院；2.國(guó)土資源部土地整治重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

為進(jìn)一步加強(qiáng)自然資源統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家設(shè)立了自然資源部，明確自然資源部要履行“組織開(kāi)展自然資源分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估”職能，科學(xué)評(píng)價(jià)和管理自然資源，全面掌握我國(guó)自然資源質(zhì)量分布狀況，促進(jìn)自然資源保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用。

海域資源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要保障，承擔(dān)著農(nóng)漁業(yè)、港口航運(yùn)、礦產(chǎn)與能源、旅游休閑娛樂(lè)、軍事等重要作用，對(duì)海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)和中華民族偉大復(fù)興具有十分重要的意義[1]，完善海域有償使用制度、開(kāi)展海域的分等定級(jí)研究工作也受到了相關(guān)領(lǐng)域人士越來(lái)越多的重視。

2007年，財(cái)政部、國(guó)家海洋局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)海域使用金征收管理的通知》（財(cái)綜〔2007〕10號(hào)），以縣級(jí)行政區(qū)為分等單元，將全國(guó)海域劃分為6個(gè)海域等別，共223個(gè)分等單元。隨著近年來(lái)我國(guó)海洋管理工作取得較大進(jìn)展，海洋經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，并且原有的分等定級(jí)成果存在行政區(qū)變更、鄰近行政區(qū)跳等問(wèn)題，已不能滿足沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[2]，需要重新調(diào)整。

20世紀(jì)以來(lái)，有關(guān)海域分等定級(jí)的研究涵蓋了許多方面，包括海域分等定級(jí)規(guī)程在特定海域分等定級(jí)工作的應(yīng)用，如張靜怡[2]、李陽(yáng)[3]、蔡悅蔭[4]等；海域分等定級(jí)結(jié)果在海域基準(zhǔn)價(jià)評(píng)估中的應(yīng)用，如王平[5]等；海域分等定級(jí)制度的探討，如胥寧[6]、趙夢(mèng)[7]等。但針對(duì)如今自然資源統(tǒng)一管理、國(guó)土空間規(guī)劃、陸海統(tǒng)籌的新時(shí)期背景下的海域分等定級(jí)體系優(yōu)化的探討較少。

本文立足于新時(shí)期自然資源統(tǒng)一管理的內(nèi)在要求，在分析海域資源特點(diǎn)、分析影響海域分等定級(jí)的因子以及系統(tǒng)對(duì)比我國(guó)各時(shí)期海域分等定級(jí)體系的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)行海域分等定級(jí)體系可能優(yōu)化的方向，以期為完善自然資源統(tǒng)一管理的理論體系及統(tǒng)籌謀劃國(guó)土空間用地、用海布局提供參考。

一、自然資源統(tǒng)一管理對(duì)海域分等定級(jí)的新要求

自然資源部行使自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責(zé)，即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，打破了原來(lái)?xiàng)l塊分割、分類統(tǒng)治的局面。

新形勢(shì)下，基于國(guó)土空間總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理，要保證全域全要素的綜合管理，既要注重特定自然資源的規(guī)劃，也要注重區(qū)域間、不同資源間的協(xié)調(diào)，既要注重對(duì)人民群眾財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，更要保證自然資源生態(tài)價(jià)值不降低、自然資源和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展[8]，這就對(duì)海域分等定級(jí)工作提出了新要求。

一是注重區(qū)域聯(lián)動(dòng)?！吧剿痔锖荨笔且粋€(gè)生命共同體，海域與周圍的其他自然資源也存在著相互聯(lián)系、相互影響的關(guān)系，而海域的使用又與周邊城市的發(fā)展息息相關(guān)。因此，在分等定級(jí)時(shí)不僅要注重海域本身?xiàng)l件的評(píng)價(jià)，還要注重毗鄰海域的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)要素的評(píng)價(jià)，制定合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二是保證全域全要素評(píng)價(jià)。開(kāi)展海域資源狀況全面調(diào)查，充分掌握我國(guó)近海區(qū)、遠(yuǎn)海區(qū)以及各用途海域現(xiàn)狀，對(duì)海域資源進(jìn)行全域、全類海域的分等定級(jí)。

三是注重海域資源可持續(xù)發(fā)展。在考慮海域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素的同時(shí)，更要注重海域的自然和生態(tài)價(jià)值，考慮不同功能的海域?qū)Ｓ蛏鷳B(tài)環(huán)境的影響，以及海域生態(tài)條件對(duì)海域利用的影響，實(shí)現(xiàn)海域質(zhì)量的可持續(xù)發(fā)展。

二、海域資源的特點(diǎn)

自然資源具有數(shù)量有限性、系統(tǒng)整體性、地域差異性、功能多樣性、具有生產(chǎn)力等特點(diǎn)。其中，資源數(shù)量有限性體現(xiàn)在絕對(duì)有限和相對(duì)有限兩方面，它在總供給上不以人的意志而發(fā)生改變，但隨著技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和權(quán)屬性質(zhì)的變化，在供給上存在相對(duì)有限性。海域與其他自然資源，如周圍的氣候資源、動(dòng)植物資源、島嶼資源、陸地上的土地資源、水資源等相互影響和制約，密切相關(guān)，因此具有系統(tǒng)性特征。海域的地域差異性體現(xiàn)在受地球物理成因、所處緯度帶、海陸相對(duì)位置差異的影響，在大氣環(huán)流、水分循環(huán)、地質(zhì)構(gòu)造和地表形態(tài)等方面具有明顯的地域差異特點(diǎn)[7]。海域具有明顯的生產(chǎn)力，根據(jù)資源分布狀況以及供需關(guān)系又具有多種多樣的功能，如農(nóng)漁業(yè)功能、交通運(yùn)輸功能、休閑娛樂(lè)功能、工礦通信功能等等。

海域作為自然資源的重要構(gòu)成部分，有其特殊性，如空間連續(xù)性、景觀多樣性、政治特殊性等個(gè)性化特點(diǎn)。海域空間連續(xù)性即海域資源利用不存在沒(méi)有明顯的界線，必須協(xié)同利用和統(tǒng)籌管護(hù)[9]。海域的景觀性即海域擁有特殊的景觀價(jià)值與休閑娛樂(lè)價(jià)值。海域還具有鮮明的政治特殊性，我國(guó)海域遼闊，但受歷史歸屬和現(xiàn)實(shí)利用問(wèn)題的綜合影響，我國(guó)南海等部分海域仍然存在主權(quán)歸屬、海域管轄、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)劃定和大陸架的開(kāi)發(fā)利用等爭(zhēng)議問(wèn)題[10]。

三、海域分等定級(jí)影響因素

從海域資源的特點(diǎn)可以看出，影響海域資源分等定級(jí)的因素包括自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、區(qū)位五個(gè)方面。

（一）自然因素

自然因素是影響海域質(zhì)量的天然約束力，包括海域的水深、溫度、鹽度等自然狀況，海域的環(huán)境質(zhì)量，資源稀缺程度和生產(chǎn)力等狀況，反映海域的資源稟賦和環(huán)境條件，直接影響海域的功能布局和使用方式。

自然因素通過(guò)影響海域的實(shí)物與環(huán)境功能，進(jìn)而影響海域等級(jí)。海域的資源稟賦條件指海域內(nèi)自然資源的數(shù)量、質(zhì)量以及分布情況,環(huán)境條件是反映海域本身的自然物理性質(zhì)與所在區(qū)域的環(huán)境狀態(tài)因子的集合,包括海域的地質(zhì)地貌條件、災(zāi)害條件以及環(huán)境質(zhì)量條件等[11]。在其他條件相同的情況下,海域自然稟賦和環(huán)境條件越好,就越具有較優(yōu)的實(shí)物與環(huán)境功能,海域的使用價(jià)值越高，海域等級(jí)也就越高。

（二）社會(huì)因素

社會(huì)因素對(duì)海域等級(jí)的影響比較復(fù)雜，作用的過(guò)程也比較長(zhǎng)，是一種滲透性的影響[12]。社會(huì)因素包括人口、設(shè)施條件、政策背景等。一般在人口增加、城市化進(jìn)程加快、基礎(chǔ)設(shè)施完備、交通便利的地區(qū),其海域需求也會(huì)比較高[11]，海域等級(jí)相應(yīng)也會(huì)提高。海域使用制度、海洋功能區(qū)劃、稅收政策、海域出讓方式等,也會(huì)影響海域利用和投資者的積極性,進(jìn)而影響海域等級(jí)。

（三）經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素是影響海域等級(jí)的主要因素之一，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度。經(jīng)濟(jì)因素反映地區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)和海域市場(chǎng)的供求關(guān)系，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度越高，地區(qū)發(fā)展態(tài)勢(shì)越好，海域市場(chǎng)越活躍，進(jìn)而海域等級(jí)也就越高。

（四）生態(tài)因素

生態(tài)因素體現(xiàn)為海洋生物多樣性情況，對(duì)于海域發(fā)展具有重要意義。海域生態(tài)條件越好，海洋中的生物多樣性以及營(yíng)養(yǎng)含量就越高，有利于農(nóng)漁業(yè)發(fā)展，同時(shí)景觀條件就越豐富，有利于旅游業(yè)發(fā)展。生態(tài)條件也是港口、工礦用海、城鎮(zhèn)建設(shè)用海的制約因素。

（五）區(qū)位因素

區(qū)位條件的優(yōu)劣對(duì)海域的等級(jí)劃分有重要意義，區(qū)位條件好、對(duì)外交通便利指數(shù)高，便于海域間、海陸間資金、勞動(dòng)力、原材料、能源、信息等要素的流動(dòng)和交流，海域的可達(dá)性和增值性越能得到較快提升，且易于獲得政策和公共服務(wù)的輻射帶動(dòng)[15]，區(qū)位因素主要影響的是小范圍的定級(jí)。

四、我國(guó)各時(shí)期海域分等定級(jí)體系對(duì)比分析

相較于其他自然資源，我國(guó)的海域分等定級(jí)研究歷史不長(zhǎng)，政府發(fā)布的分等定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)也不多，一共有兩個(gè)規(guī)范性文件，分別是2014年發(fā)布的《海域分等定級(jí)》（GB/T30745-2014）（以下簡(jiǎn)稱《分等定級(jí)》）與2020年發(fā)布的《自然資源分等定級(jí)通則》(TD/T1060-2021)（以下簡(jiǎn)稱《通則》）。

（一）分等定級(jí)對(duì)象

《分等定級(jí)》中沒(méi)有對(duì)海域作出明確界定，而《通則》在分等、定級(jí)的定義外還特別界定了海域的定義，即“中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土。其中內(nèi)水是指中華人民共和國(guó)領(lǐng)?；€向陸地一側(cè)至海岸線的海域”。體現(xiàn)了海域資源的立體空間觀念。

并且《通則》中的分等定級(jí)工作是在分區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，在我國(guó)傳統(tǒng)地理生態(tài)類型分區(qū)基礎(chǔ)上共劃分為八個(gè)一級(jí)區(qū)，涉及到的海域分別有：溫帶、寒溫帶濕潤(rùn)區(qū)，暖溫帶濕潤(rùn)、半濕潤(rùn)區(qū)，亞熱帶濕潤(rùn)區(qū)三個(gè)區(qū)。

（二）分等定級(jí)工作部門

不同部門因視角不同，分等定級(jí)體系各異。《分等定級(jí)》時(shí)期，海域分等定級(jí)工作由海洋局執(zhí)行，針對(duì)海域的分等定級(jí)體系更加詳細(xì)。而《通則》時(shí)期，海域及其他自然資源的分等定級(jí)工作由自然資源部統(tǒng)一執(zhí)行，需要區(qū)分管理層級(jí)的質(zhì)量等級(jí)需要，分類分層構(gòu)建體系。

（三）分等定級(jí)指標(biāo)體系

通過(guò)《分等定級(jí)》與《通則》中海域分等定級(jí)指標(biāo)體系的對(duì)比，可以得出以下結(jié)論（如圖1、圖2所示）：

圖1 《通則》海域定級(jí)指標(biāo)體系及邏輯

圖2 《海域分等定級(jí)》定級(jí)指標(biāo)體系及邏輯

（1）兩者關(guān)于指標(biāo)選擇要求的側(cè)重點(diǎn)不同?！锻▌t》側(cè)重于統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)、功能海域的差異，對(duì)每個(gè)指標(biāo)有因海制宜的“必選”與“備選”的要求?！斗值榷?jí)》側(cè)重于對(duì)指標(biāo)權(quán)重的統(tǒng)一指導(dǎo)。

（2）《通則》更注重海域的自然與生態(tài)效益。從表1可看出，《通則》中海域分等因素比《分等定級(jí)》多了一個(gè)生態(tài)因素，且自然、生態(tài)因素大多為必選因素，而《分等定級(jí)》分等因素中自然因素的權(quán)重最低。

表1 《通則》與《分等定級(jí)》分等指標(biāo)對(duì)比

（3）兩者海域定級(jí)指標(biāo)體系設(shè)置的邏輯不同?！锻▌t》是基于海域資源的特點(diǎn)，先通過(guò)確定影響海域質(zhì)量的全部因素、因子和指標(biāo)，再使不同用途的海域根據(jù)自身特點(diǎn)“對(duì)號(hào)入座”，確定必選與備選指標(biāo)。《分等定級(jí)》首先將海域分成了養(yǎng)殖用海、旅游用海、港口用海和填海區(qū)域，再分別為其制定相應(yīng)的定級(jí)指標(biāo)體系。

總的來(lái)說(shuō)，兩者的指標(biāo)體系都不夠完善，且用海分類不夠全面。但《通則》中的海域分等定級(jí)指標(biāo)體系更關(guān)注海域資源本身的特點(diǎn)，注重海域的自然、生態(tài)價(jià)值，且更加尊重不同地區(qū)海域和不同用途海域的差異性，更具有概括性和選擇的彈性，因此更符合自然資源統(tǒng)一管理的要求，可以在《通則》的基礎(chǔ)上進(jìn)行海域分等定級(jí)體系的優(yōu)化。

五、面向自然資源統(tǒng)一管理的海域分等定級(jí)體系優(yōu)化方向

（一）進(jìn)一步縮小海域分等行政單元

《通則》中的海域分等定級(jí)分區(qū)是按照我國(guó)傳統(tǒng)地理生態(tài)類型分區(qū)進(jìn)行劃分的，為了與海域用途和地區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃更好地結(jié)合，可以在此基礎(chǔ)上按照主體功能區(qū)劃進(jìn)一步縮小分等定級(jí)范圍。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的通知[國(guó)發(fā)〔2015〕42號(hào)]》，到2020年形成“一帶九區(qū)多點(diǎn)”海洋開(kāi)發(fā)格局，海域分等可基于現(xiàn)有格局，保證空間的連續(xù)性和行政管轄范圍的完整性，以“九區(qū)”即遼東半島海域、渤海灣海域、山東半島海域、蘇北海域、長(zhǎng)江口及其兩翼海域、海峽西部海域、珠江口及其兩翼海域、北部灣海域、海南島海域?yàn)榛痉值葐挝?，以省域?yàn)閱卧M(jìn)行海域分等。

表2 分等單位范圍界定

應(yīng)根據(jù)各個(gè)主體功能區(qū)的資源、功能特點(diǎn)，對(duì)分等定級(jí)指標(biāo)體系中的指標(biāo)進(jìn)行取舍，并在每個(gè)主體功能區(qū)組成專家小組，對(duì)分等定級(jí)指標(biāo)賦予權(quán)重，形成個(gè)性化的“功能、資源、指標(biāo)、等級(jí)”體系。

（二）實(shí)現(xiàn)全域覆蓋

《通則》中的分區(qū)只是包括內(nèi)陸或島嶼的?。▍^(qū)、市）、縣（市、區(qū)、旗）管轄范圍下的近海，沒(méi)有包括遠(yuǎn)海區(qū)，對(duì)我國(guó)海域狀況的分等定級(jí)范圍不全面。

在如今自然資源統(tǒng)一管理的背景下，應(yīng)進(jìn)一步探測(cè)我國(guó)遠(yuǎn)海中的資源，對(duì)遠(yuǎn)海資源進(jìn)行分等定級(jí)，促進(jìn)遠(yuǎn)海資源合理開(kāi)發(fā)，提高我國(guó)海域資源利用效益。

（三）進(jìn)一步完善指標(biāo)體系

在當(dāng)今自然資源統(tǒng)一管理的要求下，《通則》中的海域分等定級(jí)指標(biāo)體系相較于《分等定級(jí)》來(lái)說(shuō)更能反映陸海統(tǒng)籌的規(guī)劃要求、生態(tài)優(yōu)先的可持續(xù)發(fā)展要求以及不同海域選擇的差異性需求，但是根據(jù)海域資源的特點(diǎn)，其指標(biāo)體系仍然有完善的空間。

（1）資源的稀缺性因子。島嶼是海域中的重要自然資源，具有生產(chǎn)、生活、觀光旅游、駐軍海防、船只能量補(bǔ)給、海屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等重要作用，我國(guó)共有七千多個(gè)島嶼，其中東海島嶼約占島嶼總數(shù)的60%，南海約占30%，黃、渤海約占10%。根據(jù)海域系統(tǒng)整體性的特點(diǎn)，島嶼的數(shù)量和質(zhì)量影響著海域的利用和發(fā)展方向。在已有的研究中，有一些研究也把島嶼面積納入了分等指標(biāo)體系[3][14]。因此可以考慮將島嶼面積納入分等指標(biāo)體系。（2）區(qū)位條件因子。由于海域的政治特殊性和空間連續(xù)性，海域常常是各國(guó)之間爭(zhēng)端發(fā)生的地方。雖然渤海、黃海、東海、南海是我國(guó)固有海域，但毗鄰海域國(guó)界的開(kāi)發(fā)行動(dòng)畢竟會(huì)有一定安全風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)海域的使用產(chǎn)生一定制約。所以可以將距離海域國(guó)界距離指標(biāo)納入分等社會(huì)因素的區(qū)位條件因子中，而該指標(biāo)主要影響的是遠(yuǎn)海的分等。（3）豐富不同用途海域的定級(jí)指標(biāo)體系。不同用途的海域，其質(zhì)量的影響因素與權(quán)重不同，應(yīng)設(shè)置不同的指標(biāo)體系和權(quán)重?！锻▌t》中不同用途的定級(jí)指標(biāo)體系個(gè)性不足，且完備程度有待提高。如《通則》中定級(jí)的自然因素包括水深、海水溫度、海水鹽度、流速、海洋沉積物質(zhì)量指數(shù)、海水質(zhì)量指數(shù)、海水景觀指數(shù)，但對(duì)于游憩用海來(lái)說(shuō)，這些指標(biāo)不能完全反映影響游憩用海的自然因素，還應(yīng)該包括地形地貌條件、海岸景觀指數(shù)、適游天數(shù)[15]等等。應(yīng)對(duì)不同用途的海域分開(kāi)制定相應(yīng)的指標(biāo)體系，才能使得指標(biāo)體系更能反映不同用途海域的差異性。

（四）增設(shè)混合用海、立體用海定級(jí)體系

隨著近岸海洋資源日益稀缺和人類開(kāi)發(fā)利用海洋水平的提高，集約用海、生態(tài)用海勢(shì)在必行，混合用海、立體用海將成為海域使用的趨勢(shì)[16]。雖然《通則》中給出的海域定義體現(xiàn)了一定的立體空間觀念，但僅限于海平面及以下，沒(méi)有包括海面上的空間資源?！锻▌t》中將用海類型分成了漁業(yè)用海、工礦通信用海、交通運(yùn)輸用海、游憩用海和其他用海，沒(méi)有考慮到混合用海的情況，如海洋牧場(chǎng)往往具有漁業(yè)增養(yǎng)殖、旅游娛樂(lè)、科研教學(xué)等多種用途，風(fēng)光漁互補(bǔ)則是漁業(yè)養(yǎng)殖用海與電力工業(yè)用海的混合使用[17]的情況。

在自然資源統(tǒng)一管理以及提高海域資源利用總體效益的要求下，海域分等定級(jí)工作需要將混合用海以及海面上、海面、海面下的立體海域資源考慮在內(nèi)，需要因海制宜，根據(jù)指標(biāo)分值進(jìn)行分析，合理配置、組合混合用海功能以及海域立體空間的利用，并劃分相應(yīng)等級(jí)。