試論公共管理中的公眾參與機(jī)制構(gòu)建路徑

高程

摘要：自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，中國(guó)的通信技術(shù)已滲透到各行各業(yè)，公民參與公共政策制定在公共政策體系中變得越來(lái)越普遍?；ヂ?lián)網(wǎng)已經(jīng)成為公民參與公共政策制定的一種相對(duì)較新的方式，而中國(guó)的公共政策制定也沒有被看到。

鑒于這些問(wèn)題，本文著重從公共行政的角度研究公共政策體系中公民的真實(shí)情況。如何引導(dǎo)公民從整體上獲得互聯(lián)網(wǎng)的影響，如何促進(jìn)政府決策部門的工作，以及為決策者提供重要的信息是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。從公共政策的角度研究公民參與公共政策制定的影響出發(fā)，本文具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文從三個(gè)方面進(jìn)行分析：第一部分是從公共角度看中國(guó)制定公共政策的現(xiàn)狀。第二部分從公共角度著眼于中國(guó)人民參與制定公共政策的現(xiàn)狀。第三部分提出了積極的發(fā)展路徑來(lái)促進(jìn)公民參與公共政策制定方式的選擇。

關(guān)鍵詞：公民參與 公共政策制定 互聯(lián)網(wǎng)+ 路徑

一、我國(guó)公民在公共管理視角下參與公共政策制定的現(xiàn)狀

（一）在法律保障方面

例如，在我國(guó)的憲法和普通法中，有規(guī)定公民入境的詳細(xì)法律。憲法規(guī)定了公民入境的要求以及包括公民參與在內(nèi)的某些條件。《環(huán)境影響討論法》明確規(guī)定，除了要求保密的國(guó)家法律之外，特殊計(jì)劃?rùn)C(jī)構(gòu)還可能制定了可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響并直接影響環(huán)境的計(jì)劃。包括公民自由和利益。

（二）在具體制度方面

中國(guó)的四個(gè)主要民主制度是人民代表大會(huì)制度、中共領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治和基層群眾自治制度。此外，中國(guó)建立了公民參與立法制度，協(xié)商制度，輿論報(bào)道制度和公民批評(píng)制度。同公民的切身利益相關(guān)聯(lián)的公眾意識(shí)，決策和公開聽證會(huì)也在緩慢發(fā)展。2007年4月24日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府信息聲明條例》是中國(guó)政府信息系統(tǒng)的進(jìn)一步發(fā)展。

（三）在公民參與的具體實(shí)踐方面

隨著社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展，公民在制定公共政策過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。許多地方政府在因地制宜探索適宜本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)治理模式的過(guò)程中，將公民參與加入到地方政策制定的流程里。公共政策的制定正在緩慢考慮公眾參與，例如民意電話線等。此外，一些省市認(rèn)識(shí)到了輿論在制定公共政策中的重要性從而建立了輿論中心。此外，鑒于輿論在制定公共政策中的重要性，一些省市還定期進(jìn)行民意測(cè)驗(yàn)。

二、我國(guó)公民在公共管理視角下參與公共政策制定過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）公民參與公共政策的意識(shí)薄弱

以政府為唯一代表，“官職”非常重要。但是錯(cuò)誤的想法可能會(huì)帶來(lái)許多后果。首先，政治思維的傳播受到官方思想的阻礙。政府決策機(jī)構(gòu)向公眾隱瞞政策細(xì)節(jié)，以實(shí)現(xiàn)自己的保護(hù)目標(biāo)。中國(guó)已經(jīng)發(fā)布了關(guān)于信息公開的特殊規(guī)定，但是在實(shí)施中仍然存在許多實(shí)際問(wèn)題，導(dǎo)致缺乏公共數(shù)據(jù)。第二，政府與公民之間存在分歧的原因在于憲法。一些政府官員認(rèn)為公民只需要遵守命令，沒有堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，低估了公民的作用，利用政策和職權(quán)來(lái)控制政府。這種情況下公民很難獲得來(lái)自政府的政策制定的信息。目前這個(gè)階段，公眾對(duì)于參與政策制定的意識(shí)還是亟待提高，對(duì)參與政治生活的漠視更是對(duì)政治生活中的民主產(chǎn)生了消極的影響。

（二）公民參與公共政策的效果不佳

在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，尤其是自改革開放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展取得了豐碩的成果，公民對(duì)參與公共決策的需求日益增加，伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展我國(guó)也涌現(xiàn)出了各種各樣的新的社會(huì)問(wèn)題，這種情況下更加要求公民參與到公共政策的制定中來(lái)。然而這與我國(guó)政治制度的發(fā)展背道而馳。信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)中存儲(chǔ)著許多數(shù)據(jù)，人們處理數(shù)據(jù)的能力由于各種原因受到限制。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的“數(shù)據(jù)爆炸”，并且通過(guò)腐敗偽造和散布虛假數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)變得驚人、不可靠。決策者會(huì)因過(guò)多的信息產(chǎn)生很多的障礙，首先決策者為了收集數(shù)據(jù)需要花費(fèi)大量時(shí)間和資源，其次，可能導(dǎo)致決策者判斷失誤錯(cuò)誤決策；此外，如果未及時(shí)確認(rèn)或披露公民的不負(fù)責(zé)任行為，則某些數(shù)據(jù)甚至謠言都可能導(dǎo)致意想不到的后果。

（三）公民參與公共政策制定過(guò)程“非規(guī)范化”

信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)“數(shù)據(jù)爆炸”，隨著科技的進(jìn)步，人們?cè)絹?lái)越多的有了在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)聲的機(jī)會(huì)和方式，在諸多輿論面前，網(wǎng)民更傾向于選擇有利于自身利益的政策，但由于受到自身經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識(shí)水平的限制，網(wǎng)民很容易被錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)做出錯(cuò)誤判斷。從而使社會(huì)陷入混亂狀態(tài)。

一旦一些極端勢(shì)力在網(wǎng)絡(luò)上蓄意煽動(dòng)負(fù)面情緒，惡意傳播虛假政治消息，誘導(dǎo)網(wǎng)民做出模棱兩可的政治選擇。意識(shí)在短時(shí)間內(nèi)經(jīng)過(guò)互聯(lián)網(wǎng)上的頻繁交流而不斷傳播并且迅速擴(kuò)展?；ヂ?lián)網(wǎng)嚴(yán)重破壞了國(guó)家的穩(wěn)定與和諧。

三、公共管理中的公眾參與機(jī)制構(gòu)建路徑

（一）建立、健全公民參與制度

當(dāng)下制約中國(guó)公民參與的一大瓶頸是制度不健全。想要實(shí)現(xiàn)公民有序、高效地參與政策制定過(guò)程，需健全民意表達(dá)機(jī)制，努力推進(jìn)公民參與法制化。

1.健全民意表達(dá)機(jī)制，建立民意搜集、分析長(zhǎng)效體系

目前，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)參與尚未制度化，網(wǎng)絡(luò)輿論沒有統(tǒng)一的參與秩序，其有效性和作用十分有限。公民必須獲得政府的許可才能通過(guò)非制度化的渠道--網(wǎng)絡(luò)參與政府決策。因此，完善輿情表達(dá)機(jī)制，建立輿情收集與分析的長(zhǎng)效機(jī)制十分重要。如果不能有效控制公民參與率低、群體兩極分化等問(wèn)題，肯定會(huì)影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.推進(jìn)公民參與法制化

為了提高公民參與公共決策的合法性，我們可以從以下三個(gè)方面著手：第一，闡明公民政治權(quán)利的法律地位。首先，憲法應(yīng)提供保護(hù)，使公民包括在內(nèi)容中，并界定公民權(quán)利與國(guó)家主權(quán)之間的界限；其次，逐步完善公民參與中國(guó)一般法權(quán)利的規(guī)定，規(guī)范公民在這項(xiàng)工作中的權(quán)利和義務(wù)。第二，完善公民參與的設(shè)計(jì)和法律程序。我國(guó)可以借鑒國(guó)外審查監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，逐步制定和執(zhí)行法律法規(guī)。第三，完善侵犯公民參與權(quán)的法律決定條款。

（二）提升公民參與公共政策制定的能力與水平

公民只有具備一定的技能和參與水平，才能為這一過(guò)程做出貢獻(xiàn)。在真實(shí)的實(shí)施過(guò)程中，公民具有影響和參與公共政策制定的真正能力，再加上強(qiáng)烈的參與意愿和強(qiáng)烈的參與意愿，可以提高參與和實(shí)施簽名的能力。

1.提高公民受教育水平

公民參與的能力和水平與國(guó)家教育水平有關(guān)。受過(guò)良好教育的公民更有參與的能力，并對(duì)他們影響環(huán)境的能力充滿信心。但是，中國(guó)公民的整體教育水平相對(duì)較低，嚴(yán)重阻礙了中國(guó)人參與公共事務(wù)的發(fā)展。因此，我們必須努力促進(jìn)科學(xué)，文化和教育。一方面，我們必須努力營(yíng)造一種尊重教師和教育，通過(guò)科教興國(guó)的文化環(huán)境，使整個(gè)社會(huì)尊重教育的才能和尊嚴(yán)。另一方面，國(guó)家應(yīng)加大投入以促進(jìn)科教文事業(yè)的發(fā)展。

2.增強(qiáng)公民意識(shí)教育

提高公民教育水平主要是為了提高公民的主觀意識(shí)，責(zé)任意識(shí)和民主意識(shí)。為了提高公民意識(shí)，應(yīng)做以下努力：首先，以法律的形式規(guī)定公民參與的內(nèi)容、途徑、方式等，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)侵害公民參與權(quán)利的行為的懲罰，為公民的主體意識(shí)和參與提供法律和監(jiān)管保護(hù)。其次，從家庭教育，學(xué)校教育和社會(huì)教育各個(gè)層面培養(yǎng)公民的主體意識(shí)和參與意識(shí)教育，真正樹立主人翁意識(shí)，提高公民參政的積極性。最后是加大基層宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)村公民參與意識(shí)。

（三）轉(zhuǎn)變政府決策理念，營(yíng)造參與型政治文化

社會(huì)文化和心理活動(dòng)影響著政治行為的最終發(fā)生和行為方式的選擇。因此，從某種意義上講，民主是一種價(jià)值觀、一種文化、一種行為準(zhǔn)則。如果沒有民主參與文化的普遍支持，那么它的制度民主只能停留在社會(huì)的表面，而不能深入。也就是說(shuō)，民主理念只有深入人心，才會(huì)成為“情感習(xí)慣”和“理性習(xí)慣”。當(dāng)人成為一種生活方式，成為一個(gè)民族文化的內(nèi)在組成部分，就會(huì)有更多的現(xiàn)實(shí)意義和經(jīng)典意義。對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，他們需要有一定的政治意識(shí)，對(duì)一些基本的民主價(jià)值觀有著廣泛的了解，并具有一定的特定的政府機(jī)構(gòu)及其職能、政策過(guò)程、政治制度的基礎(chǔ)和公民在政治制度中的地位；具有現(xiàn)代意識(shí)的公民意識(shí)等由于平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、參與意識(shí)、法治意識(shí)和寬容精神等，因此，有必要?jiǎng)?chuàng)造一種參與性的政治文化。

四、總結(jié)

在中國(guó)，盡管公眾參與社會(huì)治理仍處于起步階段，但是人民已經(jīng)開始在社會(huì)管理中發(fā)揮作用，逐步改善治理體系和社會(huì)能力，并逐步促進(jìn)社會(huì)民主的發(fā)展。而公眾參與社會(huì)治理的“成功”本質(zhì)越來(lái)越受到社會(huì)各階層的關(guān)注。同時(shí)，公眾參與的路徑也越來(lái)越受到社會(huì)的關(guān)注。它正從理論層面走向?qū)嵺`應(yīng)用，其必要性和重要性日益凸顯。

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