學校未成年人保護工作機制的建立與完善

摘 要?以《中華人民共和國未成年人保護法》的修訂和實施為契機，教育部頒布《未成年人學校保護規(guī)定》，使得學校未成年人保護工作有了更加全面、明確的指引?！兑?guī)定》闡明了學校未成年人保護工作的落腳點和發(fā)力點，在未成年人保護理念、保護工作機制、對教師行為的關注等方面都有新的變化和要求。未來，廣大中小學校要貫徹落實《規(guī)則》的各項要求，建立健全相關工作制度，形成系統(tǒng)化工作推進機制，建立教師對未成年人保護工作的學習機制，并凝聚各方力量，真正將學校未成年人保護工作落到實處。

關鍵詞?未成年人;學校保護;工作機制

作者簡介?劉思碩，青島市教育科學研究院，助理研究員

2021年6月1日新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》正式實施，教育部隨之頒布了《未成年人學校保護規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），其將于2021年9月1日正式實施?！吨腥A人民共和國憲法》《中華人民共和國民法典》等法律中對于未成年人保護都有闡述，不過概括性較強，直接拿來指導學校細致繁雜的教育工作存在一定的難度，這就需要出臺指導性和操作性強的部門規(guī)章，對中小學校落實相關的法律法規(guī)進行行政指導?！兑?guī)定》的出臺恰逢其時，其就學生的合法權(quán)益、學生欺凌、校園性騷擾、學校管理制度等方面進行了詳細的闡述，為完善現(xiàn)代學校管理制度提供了行政指導?！兑?guī)定》有哪些特點和新的變化，未來在學校未成年人保護工作中如何落實，這些問題值得深入探討。

一、《規(guī)定》在學校未成年人保護工作中

體現(xiàn)的新變化

（一）在未成年人保護理念上的變化

一是明確學校在未成年人保護中的主體責任?！兑?guī)定》最大的特點就是突出學校在未成年人保護工作中所發(fā)揮的主要作用和承擔的主體責任。從制度的建立到行為的實施，從課程的研發(fā)到家校的聯(lián)系，只要是和未成年人身心健康有關的，學校都不能缺席。應該直接干預的事項，學校必須行動;不能直接干預的事項，學校要向有關部門反映或者報告。學校不作為、不改正、不配合的，主要責任人和直接責任人要受行政處分，嚴重的還要負法律責任?？梢哉f，《規(guī)定》從學校的權(quán)利和義務到學校的責任與處理都闡述得非常明確，就是要把未成年人保護工作的落腳點和關鍵點放在學校。很多國家的法規(guī)也體現(xiàn)出這樣的理念，以瑞典為例，2010年，瑞典全面修改《學校法》，在欺凌的損害賠償方面，該法遵循無過錯原則，只要學校未能防止欺凌現(xiàn)象的發(fā)生，就應承擔一定的責任。[1]同樣，《規(guī)定》也旨在充分發(fā)揮學校在未成年人保護中的潛力，強調(diào)學校在未成年人保護中的責任擔當。

二是明確校長是學校未成年人保護工作的第一責任人。在以往出臺的各類行政法規(guī)中，學校經(jīng)常是作為一個責任主體出現(xiàn)，在一線的教育管理中也是如此。然而，學校的任何決策都是由人作出的，更多的決定權(quán)在校長手中。因此，明確校長第一責任人的身份非常重要?！兑?guī)定》第五十七條明確指出，學校對未成年人保護法未履責導致侵犯學生合法權(quán)利的，教育行政部門依照有關規(guī)定和權(quán)限對學校的主要負責人給予行政處分?！兑?guī)定》第五十八條提出，因監(jiān)管不力、造成嚴重后果而承擔領導責任的校長，5年內(nèi)不得再擔任校長職務。這些規(guī)定將首問責任制更加具體化，更有利于學生保護工作的落實。瑞典的《學校法》也規(guī)定，校長在確認校園欺凌的行為后，可以對學生提出書面警告、調(diào)換班級，甚至在上述措施效果不理想的情況下，可以要求欺凌者暫時轉(zhuǎn)學或暫時停學。[2]這些條款所體現(xiàn)的理念，即校長作為學校的法人，對于未成年人保護工作負有首要責任，如果學校的保護工作開展不力，校長是要負相關責任的，這一點不容推脫。

三是師生的心理健康得到高度重視。《規(guī)定》中“心理”和“心理健康”多次出現(xiàn)，主要涉及未成年人和教師的心理健康。之前在一些未成年人的相關保護條例中，更多關注對未成年人身體方面的傷害，心理創(chuàng)傷和心理健康并非重點關注的問題，而《規(guī)定》則強調(diào)了心理健康的重要地位。近些年，國內(nèi)外大量的研究都證實，學生欺凌、性騷擾等行為會使受害者產(chǎn)生焦慮、抑郁、自殺的念頭和行為，更為嚴重的是受害者的心理創(chuàng)傷并沒有隨著欺凌或其他傷害行為的結(jié)束而平復，甚至可能會持續(xù)到他們成人，影響成年之后的生活。因此，不能簡單地認為對欺凌者和施暴者進行處罰就達到了保護未成年人的目的，同步的心理輔導一定要跟上。同時，教師的心理健康也應得到重視?！兑?guī)定》中第三十二條指出，有條件的學校，可以定期組織教職工進行心理健康狀況測評。教師是除家長外，與未成年人接觸最頻繁的人，教師的心理健康水平直接影響學生的心理與行為，也影響師生關系。具備心理咨詢室和測評軟件的學校應當定期對教師進行測評和團體心理輔導，沒有相關設備的學校，可以通過購買第三方服務的方式為教師進行測評和團體輔導。從某種程度上來看，保護教師的心理健康就是間接保護未成年人的心理健康。

四是全納包容的教育理念得到體現(xiàn)。以往的教育法規(guī)主要體現(xiàn)對正常兒童合法權(quán)益的維護，對于特殊兒童的闡述并不多，而《規(guī)定》中提到的“特殊兒童”包含三類。一類是身心特殊的兒童，像自閉癥兒童、聽力障礙兒童等;一類是家庭特殊兒童，像留守兒童、家庭經(jīng)濟困難的兒童、單親或雙親不在的兒童等;一類是有違法或輕微犯罪行為、不宜留在原校學習但又不宜勞動教養(yǎng)或判刑的中學生和社會適齡青少年，他們需要轉(zhuǎn)到專門學校，也就是工讀學校就讀。《規(guī)定》中明確要求，對身心障礙學生實施融合教育，做好隨班就讀;對留守、困境學生做好關愛幫扶;對專門學校學生做好接收工作。這些都體現(xiàn)了全納包容的教育理念，《規(guī)定》以“零拒絕”的全納姿態(tài)，向所有特殊兒童敞開平等享受教育權(quán)利的大門，讓他們及時回歸到主流教育和正?；逃能壍郎蟻?。

五是信息化時代網(wǎng)絡教育的重要性得以彰顯。《2019年全國未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報告》顯示，2019年我國未成年網(wǎng)民規(guī)模為1.75億，未成年人互聯(lián)網(wǎng)普及率達到93.1%。[3]隨著我國信息化水平的全面提升，這個比例還將繼續(xù)上升。德國兒童保育部的一項研究表明，更廣泛和密集使用網(wǎng)絡的年輕人更可能遇到某些在線風險。[4]因此，加強對未成年人的網(wǎng)絡教育勢在必行?！兑?guī)定》第三十四條提出，要預防和干預學生過度使用網(wǎng)絡，同時提出要將合理使用網(wǎng)絡納入學校課程，對學生進行系統(tǒng)的教育。這在其他國家已經(jīng)有相關實踐，以美國為例，美國的一些州擁有自己的網(wǎng)絡教育課程，如“iSAFE互聯(lián)網(wǎng)安全計劃”“網(wǎng)絡欺凌：一門預防課程”“讓我們一起戰(zhàn)斗：我們都可以做什么來防止網(wǎng)絡欺凌”等，系統(tǒng)地指導學生如何安全上網(wǎng)和應對網(wǎng)絡欺凌。

（二）在未成年人保護工作機制上的變化

一是加強未成年人保護專項制度建設。近些年，學校管理暴露了很多問題，有的是延續(xù)下來的問題，如校園欺凌，有的則是隨著社會發(fā)展新出現(xiàn)的問題，如手機等電子產(chǎn)品的使用。依法治校的前提是有法（制度）可依。當前，學校管理中存在已有制度過于陳舊未能及時修訂，或者某些管理制度建設處于空白狀態(tài)，學校遇到相關的問題沒有相應的制度和處理機制的問題，導致學校工作處于被動狀態(tài)?！兑?guī)定》明確提出，要建立專項制度，如學生欺凌防控和預防性侵害、性騷擾等制度。除了專項制度，《規(guī)定》還提到，建立健全教職工交往行為準備、學生宿舍安全管理規(guī)定、視頻監(jiān)控管理規(guī)定以及學生心理健康教育管理、教師入職報告和準入查詢等多項制度。從制度建設著手，為學校開展未成年人保護工作提供堅實的制度和法規(guī)支撐。

二是由專門機構(gòu)牽頭推進相關保護工作。完善的制度需要由牽頭部門負責組織和執(zhí)行，這樣才能充分發(fā)揮制度的保護作用?！兑?guī)定》中提到幾個組織，如針對校園欺凌，提出成立學生欺凌治理組織;針對全面的學生保護工作，提出組建學生保護委員會。這些機構(gòu)和部門的組建有一個共同特點，即人員組成的多元化，既有學校領導、教師、家長，又有社會專業(yè)人士，如心理咨詢師、法律顧問等。這種人員組合方式，在制度制定和相關事件的處置上能夠充分考慮各方利益，發(fā)揮各方力量，群策群力，避免決策的極端化和主觀化，客觀、公正地處理問題，有利于學校未成年人保護工作的開展。

三是防治校園欺凌機制更加體系化。近幾年，針對學校暴力和欺凌，教育部聯(lián)合多部門先后下發(fā)《關于防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》《加強中小學生欺凌綜合治理方案》等文件，對校園欺凌進行專門治理。在《規(guī)定》第三章專項保護中，學生欺凌是核心主題。一是從專項制度、欺凌治理組織、欺凌調(diào)查、專題教育四個方面構(gòu)建系統(tǒng)化的干預體系。二是對欺凌行為作了更為詳細的描述，涵蓋身體欺凌、言語欺凌、社會欺凌和網(wǎng)絡欺凌的具體表現(xiàn)形式，有利于教師更容易區(qū)分鑒別哪些行為是欺凌行為。同時，《規(guī)定》第二十二條特別強調(diào)一些容易陷入欺凌事件的兒童—身體條件、家庭背景或者學習成績等可能處于弱勢或者特殊地位的學生，需要教師格外關注和保護?？梢哉f，《規(guī)定》在推進校園欺凌防治方面提出了較為完善的干預機制，有利于學校進一步開展防治校園欺凌工作。

（三）對教師行為關注的變化

一是加強對師源性侵害、性騷擾的行為規(guī)定。2018年12月，教育部針對中小學性侵害專門下發(fā)《教育部辦公廳關于進一步加強中小學（幼兒園）預防性侵害學生工作的通知》，表明教育行政部門對該問題的重視。此次《規(guī)定》第三章“專項保護”第二十四條又對教師的行為進行了明確限定，提出要建立預防性侵害、性騷擾專項制度，建立零容忍處理機制?！段闯赡耆嗽馐苄郧趾Π讣y(tǒng)計分析報告》顯示，在340個樣本中有50個屬于校園性侵案件，而中小學師源性侵案占整個校園性侵案總數(shù)的70%。[5]《規(guī)定》提出建立健全教職工與學生交往行為準則等相關制度，就是旨在加強對中小學教職員工的行為約束，降低此類案件的發(fā)生概率。

二是對看似合理行為的重新審視?！兑?guī)定》第二章“一般保護”用了很多“不得”“應當”來重申學校不能侵犯學生的合法權(quán)益，一方面是限制學校、教師和學生的不合規(guī)行為，另一個方面也在告訴學校要尊重學生在校園中的平等權(quán)、生命健康與自由權(quán)、人格權(quán)、隱私權(quán)、受教育權(quán)、休息權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、肖像權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)等基本權(quán)利。一些司空見慣的、看似正常的教育教學行為，很可能已經(jīng)侵犯了學生的合法權(quán)益?！兑?guī)定》明確提出“在教育、管理中不得使用任何貶損、侮辱學生及其家長或者所屬特定群體的言行、方式”“學校不得采用毀壞財物的方式對學生進行教育管理”，對學校及教師的教育管理方式進行了明確的限定，有助于進一步糾正學校和教師在教育教學中的不合規(guī)行為，尊重和保護學生的正當權(quán)利。

二、建立與完善學校未成年人保護工作機制

（一）建立健全相關工作制度，讓學校保護工作有法可依

《規(guī)定》發(fā)布之后，各省、市教育行政部門及學校都應該依據(jù)《規(guī)定》加緊完善已有制度或者制定新的制度，為學校依法辦學和未成年人保護工作提供制度依據(jù)。一是加強制度建設，可參考目前各地已有的經(jīng)驗和做法，根據(jù)實際情況，建立符合自身實情的相關制度。以杭州為例，2018年8月，杭州市出臺了《關于建立校園性騷擾未成年人處置制度的意見》，成為國內(nèi)首個反校園性騷擾的工作制度，從教師職責、發(fā)現(xiàn)機制、強制報告、先行調(diào)查、處置方式、受害者救濟、政策宣講、定期交流等8個方面規(guī)定了反校園性騷擾的工作機制，為杭州市中小學校處理校園性騷擾提供制度依據(jù)，值得各地參考借鑒。[6]二是依據(jù)制度形成工作流程圖。如青島大名路小學不斷完善學校管理制度，形成了《青島大名路小學管理權(quán)限清單》，從教職工日常行為規(guī)范到小學生緩學制度，都配以管理權(quán)限事項表和流程圖，寫明該管理制度的法律法規(guī)依據(jù)和實施流程，各項要求一目了然，真正做到有法可依，為教師、家長和學生的行為提供了法規(guī)和制度規(guī)范。

（二）形成系統(tǒng)化推進機制，讓各項制度發(fā)揮效力

很多學校制定了完善的工作制度，但這些制度僅停留在紙面上，并沒有真正落實到學校的管理活動中?？梢?，制度要發(fā)揮作用，需要有配套的推進機制或者推進項目來保障，讓制度落地。首先，推進措施要系統(tǒng)化。以防治校園性騷擾為例，有研究者提出建立“五個一”防治機制。一是給全校每一名教職員工進行一次有關防治性騷擾的培訓;二是給每一名學生上一堂反性騷擾的課;三是每學期開展一次針對性騷擾的網(wǎng)絡調(diào)查，讓學生可以對性騷擾、抑郁、焦慮等情況進行在線匿名反饋;四是設置一個接受性騷擾舉報投訴的渠道，包括信箱、郵箱、電話等;五是明確一個受理性騷擾行為投訴的部門，以及一個負責人。[7]這五項做法形成了一個完整的防治體系，共同發(fā)揮作用。其次，推進措施要課程化、項目化。以防治校園欺凌為例，國際上做得比較好的幾個國家，除了有法律法規(guī)護航，還有成熟的反欺凌項目輔助，如芬蘭的KiVa項目、挪威的OBPP計劃、澳大利亞的P.E.A.C.E配套項目等，這些項目都有相對完整的反校園欺凌的實施體系，包括課時、課程內(nèi)容、教材、學習方式、學習時間等配套內(nèi)容。經(jīng)過課程化的培訓之后，教師干預校園欺凌的效能感得到全面提升，校園內(nèi)的欺凌事件得到有效遏制。建立推進機制的目的，是讓制度規(guī)范具象化，成為系統(tǒng)的、可操作的實施措施，從而真正發(fā)揮效力。

（三）建立教師學習機制，提升教師的制度執(zhí)行力

制度需要有人來落實和推進，否則再好的制度也無法有效發(fā)揮作用。因此，加強學校范圍內(nèi)全體教職員工對于未成年人保護工作法律法規(guī)的學習是當務之急。一是在全校范圍內(nèi)加強研究學習，通過專家解讀、案例研討，對《規(guī)定》和相關法律法規(guī)進行全面解析，幫助教師深入了解其中的理念和細節(jié)。二是在深入學習的基礎上，教師、家長、學生和社會力量共同參與修訂學校管理辦法和班規(guī)，將法律法規(guī)精神滲透到學校和班級生活的方方面面。三是加強對新的學校和班級管理制度的落實與監(jiān)督。建立相應的管理和監(jiān)督隊伍，督導檢查教師、學生的落實情況，根據(jù)教師、學生和家長的反饋，對學校和班級管理制度的實施情況進行通報，針對不合理的地方進行及時調(diào)整，確保這些制度能夠持續(xù)發(fā)揮作用。

（四）夯實保護工作的合作機制，凝聚各方力量，形成工作合力

學生學習和成長的大環(huán)境受到學校、家庭、社區(qū)的多重疊加影響，為此，學校、家庭和社區(qū)應聯(lián)手創(chuàng)造關懷型教育環(huán)境。一是學校要有大教育觀的意識。從各專項制度的建立、完善，到各項事務委員會的成立，都不單是學校內(nèi)部的事情，而應該有社會力量的參與，因為學校教育管理的問題是社會問題的重要組成部分，社會力量不能缺席。學校要定期邀請法律工作者和社會工作者深入校園進行法律法規(guī)和自我保護宣傳，提高教師和學生的法律意識和自我保護的能力，通過各種社會力量的積極參與，為未成年人成長營建良好的環(huán)境。二是充分認識到家庭教育是學校教育的重要輔助力量。學校保護工作需要家長的支持，應引導家長從家庭教育層面配合學校對學生開展反校園欺凌、性騷擾和性侵害等方面的教育，從而實現(xiàn)“1+1>2”的效果。三是發(fā)揮大眾媒體的積極作用，通過投放微信公眾號文章、抖音小視頻、電視劇、電影等青少年熟悉的媒介，引導、教育其保護自身利益。

參考文獻：

[1][2]陶建國.瑞典校園欺凌立法及其啟示[J].江蘇教育研究，2015（34）：3-6.

[3]李川.《2019年全國未成年人互聯(lián)網(wǎng)使用情況研究報告》發(fā)布[R/OL].[2021-07-08].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1666534992262435950&wfr=spider&for=pc.

[4]LIVINGSTONE S，HASEBRINK U，G?ERZIG A.Towards a general model of determinants of risk and safety[M]// LIVINGSTONE S，HADDON L，G?ERZIG A.Children，risk and safety on the Internet：Research and policy challenges in comparative perspective.Bristol：Policy Press，2012：323-338.

[5]未成年人遭受性侵害案件統(tǒng)計分析報告[EB/OL].[2021-07-10].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2009/04/id/353555.shtml.

[6]楊玉龍.校園性騷擾處置機制具有示范意義[N].青島日報，2018-08-09（7）.

[7]王曦影，仇雪酈.反對校園性騷擾全球趨勢與本土應對[J].人民法治，2018（4）：88-91.

責任編輯︱何 蕊