城鄉(xiāng)融合背景下農(nóng)村閑置住房盤活問題研究

國金月

摘 要：隨著我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，農(nóng)村住房閑置問題愈發(fā)突出，農(nóng)村土地資源和住房資源浪費(fèi)嚴(yán)重，已成為當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)亟待解決的問題。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是趨勢(shì)，盤活農(nóng)村閑置住房，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源要素的合理利用是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要內(nèi)容?；诔青l(xiāng)融合發(fā)展的背景，該文以山東省淄博市博山區(qū)為例，分析了淄博市博山區(qū)農(nóng)村地區(qū)住房閑置現(xiàn)狀以及閑置原因，并提出了盤活農(nóng)村地區(qū)閑置住房的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)融合;農(nóng)村;住房閑置;博山區(qū)

中圖分類號(hào) F323 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 1007-7731（2021）14-0012-03

Study on the Revitalization of Rural Idle Housing Under the Background of Urban-rural Integration

——Taking Boshan District， Zibo City as an Example

GUO Jinyue

（College of Humanities and Social Sciences， Anhui Agricultural University， Hefei 230000， China）

Abstract： With the rapid development of industrialization and urbanization in China， the problem of rural housing idle is becoming more and more prominent， and the waste of rural land resources and housing resources is serious， which has become an urgent problem to be solved in the current rural areas. The urban-rural dual structure is the current situation， and the urban-rural integrated development is the trend. The revitalization of rural idle housing and the rational utilization of rural land resources are important contents for the gradual realization of urban-rural integration. Based on the background of urban-rural integrated development， this paper takes Boshan District， Zibo City， Shandong Province as an example， objectively analyzes the status quo and reasons of idle housing in rural areas of Boshan District， Zibo City， and puts forward suggestions and countermeasures for revitalizing idle housing in rural areas.

Key words： Urban-rural integration; The countryside; Vacant housing; Boshan area

2020年，淄博市博山區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入42114元，增長2.8%，農(nóng)村居民人均可支配收入19604元，增長5.0%，2020年城鄉(xiāng)居民收入比從2019年的2.19∶1縮小到2.15∶1[1]，2016年該比值為2.25∶1。從城鄉(xiāng)居民收入比值來看，城鄉(xiāng)收入仍存在較大差距，但近幾年差距明顯縮小。

為保障農(nóng)民最基本的居住權(quán)利，農(nóng)村居民可以無償獲得宅基地[2]。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷發(fā)展，農(nóng)村人口大量減少[3]，農(nóng)村宅基地和住房大量閑置?！吨泄仓醒搿鴦?wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展和逐步完善農(nóng)民閑置農(nóng)房政策，2019年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》明確盤活利用閑置宅基地和閑置住宅是農(nóng)村宅基地管理的重點(diǎn)內(nèi)容。2020年，新《土地管理法》強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

博山區(qū)的三產(chǎn)結(jié)構(gòu)為3.7∶49.6∶46.7[1]，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，本文分析了淄博市博山區(qū)農(nóng)村地區(qū)住房閑置的原因，提出了解決第二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村住房閑置的建議。

1 博山區(qū)農(nóng)村住房閑置現(xiàn)狀

本文所提到的閑置住房是指為保障農(nóng)民最基本的居住需求，農(nóng)民在分配的宅基地上建起來的住房，由于種種原因不再居住，處于閑置狀態(tài)的住房，不包括農(nóng)村住房有人居住只是房屋閑置的情況。目前，長期居住在農(nóng)村的居民不斷減少，農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置農(nóng)村住房，已然成為一個(gè)全國性問題，呈現(xiàn)日益增多的趨勢(shì)。

1.1 閑置規(guī)模 第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，東部地區(qū)的農(nóng)戶擁有1處住房占比82.7%，擁有2處住房的占15.6%，擁有3處及以上住房的占1.4%;與中部、西部和東北地區(qū)普查數(shù)據(jù)相比，東部地區(qū)農(nóng)戶擁有2處及以上住房明顯高于其他地區(qū)，并且高于全國水平[4]。有學(xué)者在對(duì)全國范圍內(nèi)2749個(gè)村莊調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，其中45%村莊存在住房和宅基地閑置的情況，閑置比例達(dá)到整個(gè)村莊居住面積的10.4%[5]。

山東省位于我國東部地區(qū)，淄博市處于山東省中部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，從東部地區(qū)農(nóng)戶擁有的住房數(shù)量可以粗略了解博山區(qū)農(nóng)戶擁有的住房數(shù)量，農(nóng)戶擁有住房越多就越會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村住房閑置。博山區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地相對(duì)較為粗放，呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)[6]。博山區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示，博山區(qū)每年減少2000～4000人。農(nóng)村居民點(diǎn)用地在增加，但是全區(qū)戶籍人口卻一直在減少，新一代農(nóng)民因升學(xué)、工作等機(jī)會(huì)在城市定居。對(duì)于新一代農(nóng)民來說，現(xiàn)實(shí)的問題是他們所學(xué)的專業(yè)在農(nóng)村找不到合適的工作，而他們自身不具備自主創(chuàng)業(yè)的資金和能力，權(quán)衡之下在城市工作和居住會(huì)獲得利益最大化。在多重因素影響下，博山區(qū)農(nóng)村住房閑置問題越發(fā)明顯，這一現(xiàn)象在十幾年后會(huì)更加突出。

1.2 分布規(guī)律 從分布情況上來說，為維持生計(jì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)大多數(shù)家庭會(huì)選擇外出務(wù)工，農(nóng)村住房閑置情況普遍[7]。有學(xué)者同樣提出，農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象城郊分布較少，但遠(yuǎn)離城市的村莊分布較多[8]。博山區(qū)地勢(shì)南高北低，北部地勢(shì)較為平坦，有利于產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，同時(shí)，北部地區(qū)較南部地區(qū)靠近城區(qū)，二、三產(chǎn)業(yè)占比高，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，發(fā)展較快。南部地區(qū)可耕種土地較多，但由于地勢(shì)高的限制很難發(fā)展規(guī)?；N植，大量農(nóng)民為了生計(jì)選擇外出務(wù)工，從分布上來說，南部農(nóng)村地區(qū)住房閑置狀況較北部農(nóng)村地區(qū)普遍。

2 農(nóng)村住房閑置的原因分析

2.1 勞動(dòng)力大量流失，住房需求減少 隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市落戶制度不斷放寬[9]，博山區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)定增長，2019年博山區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率78.58%，比上年末提高0.59個(gè)百分點(diǎn)[10]。博山區(qū)戶籍人口43.87萬人，全區(qū)在19年內(nèi)大約有2500多名人口進(jìn)城。農(nóng)村人口減少，但農(nóng)村用地并未隨之減少，主要是即便農(nóng)民已經(jīng)不在農(nóng)村居住，他們處于種種考慮仍然不愿意放棄農(nóng)村土地，包括他們?cè)谵r(nóng)村的宅基地、農(nóng)地和住房。農(nóng)村住房因勞動(dòng)力外出務(wù)工季節(jié)性閑置，農(nóng)村居民去城市上學(xué)、工作之后直接在城市定居落戶，導(dǎo)致留在農(nóng)村長期性閑置，或是農(nóng)村房屋無人繼承的永久閑置。

2.2 農(nóng)村住房制度滯后，大量農(nóng)房閑置 一直以來，我國實(shí)行“一戶一宅”宅基地政策，子女可以選擇繼承父母的宅基地。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件不斷發(fā)展，農(nóng)村新一代不再像父輩般與父母一起居住，而是選擇購買新農(nóng)村建設(shè)的樓房或者在城市購買住房。第一代的獨(dú)生子女已經(jīng)步入中年，他們的父母大多已過耳順之年，如果他們繼承了父母的宅基地但是他們并沒有保障居住的需求，農(nóng)村住房必然會(huì)出現(xiàn)大量閑置的狀況。隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，涌現(xiàn)出大量的小產(chǎn)權(quán)房，博山區(qū)同樣如此。小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)，在一定程度上改善了農(nóng)戶的居住環(huán)境，滿足了他們追求生活質(zhì)量的需要。但與此同時(shí)，由于我國對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房等制度的不完善，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)引發(fā)的問題持續(xù)出現(xiàn)[11]。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件的快速發(fā)展，農(nóng)民對(duì)改善生活質(zhì)量的愿望愈發(fā)強(qiáng)烈，購買小產(chǎn)權(quán)房對(duì)他們?cè)镜纳钣绊懽钚?，農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房房價(jià)較低，這成為了很多農(nóng)村居民的選擇。農(nóng)民紛紛“上樓”，原有的農(nóng)村宅基地因此大量空置，無人居住。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能力不足 目前，博山區(qū)宅基地自愿退出機(jī)制仍處于探索階段，主要通過貨幣化補(bǔ)償、村級(jí)收儲(chǔ)經(jīng)營的方式引導(dǎo)農(nóng)民自愿退出宅基地，但宅基地自愿退出價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)沒有參考標(biāo)準(zhǔn)，宅基地村級(jí)收儲(chǔ)后是和村上成立的公司簽訂租賃協(xié)議。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，房屋補(bǔ)償資金沒有能力支付;另一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身的經(jīng)營能力較弱，搭建起公司與村集體利益連結(jié)機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制較困難。再者，受農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)制度的約束，農(nóng)民之間較難自發(fā)形成買賣關(guān)系，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力不足，無法行使相應(yīng)職能，農(nóng)村閑置住房市場(chǎng)正常流轉(zhuǎn)困難重重。

2.4 農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念制約 對(duì)農(nóng)民來說，農(nóng)村宅基地和住房不僅僅是居住的地方，而是他們世代生活的地方，是他們的根，是他們感情的寄托。因此，即便他們以及他們的后代已經(jīng)在城市定居或者工作，已經(jīng)不居住在之前為保障農(nóng)民居住功能而分發(fā)的宅基地上，他們也很少會(huì)選擇將宅基地流轉(zhuǎn)或由村集體收回。最初農(nóng)民無償分配宅基地，他們寧愿讓其荒廢，也希望給自己留下與家鄉(xiāng)的聯(lián)系，必要時(shí)還可以重新回到農(nóng)村居住。再者，農(nóng)村居民如失去宅基地，其相應(yīng)的福利就不享受了，包括土地，所以雖然很多人“上樓”，他們同樣不會(huì)選擇退出農(nóng)村宅基地。

3 盤活農(nóng)村閑置住房的對(duì)策建議

3.1 勞動(dòng)力資源回流，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展 農(nóng)村住房閑置歸根結(jié)底是沒有人居住，農(nóng)村勞動(dòng)力單向流動(dòng)致使農(nóng)村人口大量減少。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，通過多種途徑多種方法吸引勞動(dòng)力資源向農(nóng)村回流是必不可少的方式。增強(qiáng)農(nóng)村內(nèi)生動(dòng)力，才能加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。勞動(dòng)力資源回流，不僅僅是指城市務(wù)工人員將在城市中積累的工作經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)理念和技術(shù)帶回農(nóng)村，也包括鼓勵(lì)農(nóng)村外出求學(xué)、參軍人員等人才選擇回鄉(xiāng)，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)一份力量[12]。只有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等環(huán)境吸引農(nóng)村外出人員回到農(nóng)村，為農(nóng)村再次注入新鮮的“血液”，才能夠真正地大規(guī)模地將農(nóng)村住房盤活。

3.2 逐步推進(jìn)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的治理 農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房是全國性問題，已經(jīng)具有相當(dāng)大的規(guī)模。目前來看，國家針對(duì)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律法規(guī)基本都是禁止城鎮(zhèn)居民購買小產(chǎn)權(quán)房。如果農(nóng)民購買的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房符合城市土地規(guī)劃，在農(nóng)村集體組織土地上建設(shè)的，而且具備相關(guān)手續(xù)，那么就可以認(rèn)可其市場(chǎng)地位。政府在禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的同時(shí)，也應(yīng)考慮到農(nóng)民對(duì)居住需求的變化，可以由政府部門組織針對(duì)農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房通過一定程序轉(zhuǎn)變?yōu)椤按螽a(chǎn)權(quán)房”，頒發(fā)合格的產(chǎn)權(quán)證書[13]。并且規(guī)定購買村內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房的農(nóng)民自愿退出閑置宅基地之后，農(nóng)民依舊享受農(nóng)村提供的福利待遇，讓他們沒有后顧之憂。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能力 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村住房的保障功能一定程度上被弱化。首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，針對(duì)依舊是“農(nóng)業(yè)戶口”，實(shí)際生活狀態(tài)和環(huán)境已經(jīng)與農(nóng)村脫離的農(nóng)民，給予農(nóng)戶自愿退出宅基地補(bǔ)償;其次，可以選擇通過政府給予一定補(bǔ)貼，獲得住房使用權(quán)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游或鄉(xiāng)村民宿等途徑來提高農(nóng)村閑置住房的利用率;再次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還可以發(fā)展農(nóng)村宅基地有償使用[14]，杜絕農(nóng)民亂占耕地和“一戶多宅”等情況的發(fā)生，農(nóng)民自覺退出多占的空閑住房。

3.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度 社會(huì)保障制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，從根本上解決了農(nóng)民進(jìn)城落戶的憂慮。針對(duì)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)來說，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度對(duì)農(nóng)民的吸引力較大，阻礙農(nóng)民進(jìn)城落戶意愿，基于此實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合與城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的歸并;從養(yǎng)老保險(xiǎn)方面來看，新農(nóng)保低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)同時(shí)也要將城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)歸并[15]。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障制度，保障進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民享受相同的社會(huì)保障制度，增強(qiáng)農(nóng)民進(jìn)城落戶的意愿，提高農(nóng)民盤活閑置住房的觀念和積極性，大大減少因宅基地長期閑置浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。

4 結(jié)語

農(nóng)村閑置住房是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果，盤活農(nóng)村閑置住房是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)。2021年是“十四五”開局之年，鄉(xiāng)村振興建設(shè)正如火如荼地進(jìn)行，解決農(nóng)村閑置住房盤活問題是重要的內(nèi)容之一，各地各級(jí)主管部門應(yīng)結(jié)合相應(yīng)政策，聯(lián)系本地實(shí)際情況，合理規(guī)劃具體方案，切實(shí)解決農(nóng)村閑置住房盤活問題。

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（責(zé)編：張宏民）