全面預(yù)算績效管理中預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的研究

吳璟

全面實(shí)施預(yù)算績效管理是我國建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度的有力支撐，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性促進(jìn)了全面預(yù)算績效管理的實(shí)施和推進(jìn)。本文以應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算視角，分析預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督獨(dú)立性存在的制度體系不完善、科技保障不完善、專業(yè)化程度不足的局限性，并根據(jù)這些局限性提出預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的制度化和法治化、建立全國范圍內(nèi)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、多維度提升預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)化水平三方面的路徑與建議，以提高預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)立性程度。

當(dāng)前，全面深化推進(jìn)預(yù)算績效管理是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，是建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵。政府預(yù)算全過程的績效管理要求預(yù)算的公開透明，而在陽光預(yù)算中，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為外部監(jiān)督主體之一，其監(jiān)督獨(dú)立性對政府預(yù)算全過程的健康運(yùn)行具有很高的重要性。而目前的預(yù)算監(jiān)督獨(dú)立性面臨著預(yù)算監(jiān)督制度體系和法律體系的不完善、預(yù)算各監(jiān)督主體互聯(lián)互通的缺乏、預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)化水平較低等局限性，這些局限性在應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算上也有著明顯的體現(xiàn)。針對這些局限性從法律制度體系完善、科技引入、多維度提升預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員專業(yè)化水平三方面提出可行性建議，以提升預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的程度，促使預(yù)算監(jiān)督從形式監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)監(jiān)督有效轉(zhuǎn)換，保證應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算的質(zhì)量。

一、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)在全面預(yù)算績效管理中的作用

財(cái)政部于2011年制發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》對推進(jìn)預(yù)算績效管理的重要性、指導(dǎo)思想和基本原則、主要內(nèi)容、工作要求等進(jìn)行了規(guī)定。中共中央辦公廳印發(fā)實(shí)施關(guān)于預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)文件，也對預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的績效水平提出要求，指出要切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，做好新時(shí)代預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查監(jiān)督重點(diǎn)拓展改革工作。在黨的全國代表大會報(bào)告和中央全會決定等重要文件中，都表明了預(yù)算監(jiān)督對于全面預(yù)算績效管理的重要作用。

預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算所擁有的監(jiān)督權(quán)是《憲法》《預(yù)算法》等法律法規(guī)賦予的重要職權(quán)。預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)所擁有的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在對預(yù)算的全口徑審查和全過程監(jiān)管。預(yù)算的全口徑審查指對一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算這“四本預(yù)算”做到全口徑審查;全過程監(jiān)管指對預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)“編制”“審批”“執(zhí)行”“評價(jià)”進(jìn)行“事前監(jiān)督”“事中監(jiān)督”“事后監(jiān)督”。當(dāng)前預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要做以下幾個(gè)方面的工作：一是聽取預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，主要是督促有關(guān)部門落實(shí)大會預(yù)算決議以及財(cái)經(jīng)委預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中提出的各項(xiàng)意見建議;二是加大對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督，建立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，通過實(shí)時(shí)在線及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，督促有關(guān)部門解決執(zhí)行中的問題;三是加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域財(cái)政資金的專項(xiàng)監(jiān)督，每年圍繞一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的資金使用情況開展監(jiān)督，不斷把這項(xiàng)工作做得更扎實(shí)，提高監(jiān)督的深度和實(shí)效;四是進(jìn)一步加強(qiáng)對審計(jì)查出問題整改情況的跟蹤監(jiān)督。這些工作的開展即是全過程監(jiān)督的體現(xiàn)。

預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為外部監(jiān)督主體所具有的獨(dú)立性對于政府預(yù)算的監(jiān)督來說有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。內(nèi)部監(jiān)督是各級政府和相關(guān)部門的相互監(jiān)督，具有交叉性，但無法完全杜絕道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，難以發(fā)揮監(jiān)督的作用。而預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為外部監(jiān)督最有力的主體，代表公眾進(jìn)行決策，因?yàn)槠浔O(jiān)督具有獨(dú)立性，不受其他力量的制衡，排除了無關(guān)因素的影響，能最好地發(fā)揮監(jiān)督的作用。疫情期間，為了應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件而采取了大量應(yīng)急管理措施，資金撥付的數(shù)量、支出項(xiàng)目、項(xiàng)目實(shí)施效果等都納入了預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)預(yù)算監(jiān)督的范圍。但當(dāng)前，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性仍具有局限性，需要得到進(jìn)一步的完善，以深化推進(jìn)全面預(yù)算績效管理在應(yīng)急管理領(lǐng)域的高質(zhì)量發(fā)展。本文以應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算進(jìn)行分析。

二、預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)預(yù)算績效監(jiān)督獨(dú)立性面臨的局限性

（一）預(yù)算監(jiān)督制度體系的不完善

1.信息不對稱。相較于與項(xiàng)目實(shí)施有直接聯(lián)系的預(yù)算執(zhí)行單位和財(cái)政部門來說，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)有時(shí)候會難以了解項(xiàng)目實(shí)施以及資金使用的具體情況，不能動態(tài)監(jiān)督預(yù)算資金使用的狀況，可能出現(xiàn)評價(jià)與實(shí)際情況相脫離或者不匹配的情況 ，即存在“信息不對稱”①。而信息不對稱由預(yù)算透明度和預(yù)算細(xì)致度不高所導(dǎo)致。一方面，預(yù)算的透明性是政府預(yù)算的基本要求，其意義在于保障公民的知情權(quán)、督促政府更好履行受托責(zé)任，有助于政府依法理財(cái)、進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督能力。盡管我國的政府預(yù)算正在變得越來越透明，但仍無法讓預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)掌握全面的預(yù)算資料，做出的監(jiān)督評價(jià)只能是片面的。另一方面，預(yù)算的細(xì)致性能讓預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)通過詳實(shí)的預(yù)算資料、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)看懂預(yù)算，從而做出客觀合理的監(jiān)督評價(jià)。預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)看不懂的主要原因就是預(yù)算細(xì)致度不高，預(yù)算收支僅列出“類”“款”“項(xiàng)”三級，缺乏“目”級明細(xì)。以湖北省級應(yīng)急管理部門公布的2018年財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算表和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分市縣表為例②，兩表中標(biāo)明了財(cái)政專項(xiàng)支出項(xiàng)目是“安全生產(chǎn)專項(xiàng)”，包括部門分配管理的本級專項(xiàng)和對下轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，并且標(biāo)明了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配到各市縣的預(yù)算數(shù)，但預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)仍無法充分知情專項(xiàng)資金用在了哪些具體的事項(xiàng)上，無法評價(jià)各預(yù)算執(zhí)行單位是否遵守了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的專門用途原則，將資金真正用在安全生產(chǎn)上而做到實(shí)質(zhì)監(jiān)督。

2.重點(diǎn)不突出?！爸攸c(diǎn)支出”是法律規(guī)定和中央要求的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)開展預(yù)算審查監(jiān)督的重點(diǎn)。但由于“重點(diǎn)”的標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，導(dǎo)致監(jiān)督存在一定的盲目性。以地方預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的實(shí)際情況來看，一些地方預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對支出預(yù)算的總量與結(jié)構(gòu)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等監(jiān)督存在盲區(qū)，無法篩選出監(jiān)督重點(diǎn)。應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算監(jiān)督對突出重點(diǎn)有更高的要求，要求預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)做到對重點(diǎn)領(lǐng)域的專項(xiàng)監(jiān)督。因?yàn)楸O(jiān)督重點(diǎn)的不突出、不明確，導(dǎo)致了預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督的針對性不強(qiáng)、效率不高。并且，監(jiān)督重點(diǎn)不是千篇一律的，而應(yīng)結(jié)合各個(gè)地方實(shí)際因地制宜，找準(zhǔn)所在地方各自的監(jiān)督重點(diǎn)。

（二）預(yù)算監(jiān)督科技保障的不完善

在科技迅猛發(fā)展的信息時(shí)代，預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的監(jiān)督方式也在順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流而不斷創(chuàng)新。其中，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督成為了預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)“看”預(yù)算的“天眼”。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的好處表現(xiàn)在如下四方面：其一，由定期性的報(bào)表審閱轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)時(shí)性的電子信息審閱;其二，由靜態(tài)的時(shí)點(diǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的全過程監(jiān)督;其三，由事前、事后的被動監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后監(jiān)督三位一體的主動監(jiān)督;其四，由發(fā)現(xiàn)問題監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防問題監(jiān)督。預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督模式試點(diǎn)情況如下：預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督首批在廣東等七省份展開試點(diǎn)工作。以預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督試點(diǎn)之一的廣東省為例分析。2013年，廣東全省114個(gè)縣（市、區(qū)）預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)與本級財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，縣級聯(lián)網(wǎng)率達(dá)到了90%以上。其預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的監(jiān)督范圍包括了四本預(yù)算，有查詢、統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)警等功能。雖然廣東省的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作取得了不少實(shí)效，但也存在全國范圍內(nèi)信息互聯(lián)互通受阻、系統(tǒng)操作難度大等問題?？傮w上，預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的建設(shè)尚處在省市內(nèi)部的數(shù)據(jù)共通狀態(tài)，并沒有形成全國范圍內(nèi)的信息共享，應(yīng)急管理部門的專項(xiàng)支出預(yù)算信息也只能在省內(nèi)流動。