地方政府非稅收入管理存在問(wèn)題分析及建議

劉燕

2001年我國(guó)提出非稅收入以來(lái)，在近20年的發(fā)展進(jìn)程中可謂是一波三折，非稅收入與稅收之間有著共通之處也存在著一定的差別，當(dāng)前我國(guó)稅收征收和管理較之非稅收入而言更加嚴(yán)謹(jǐn)且規(guī)范[1]。地方政府在非稅收入管理的實(shí)際工作中也存在較多的不足和問(wèn)題，眾所周知，地方財(cái)政收入中重要的組成部分之一是非稅收入，然而部分地方政府對(duì)于非稅收入管理的重視程度仍然差強(qiáng)人意。通過(guò)調(diào)查走訪發(fā)現(xiàn)，在日常的工作中出現(xiàn)無(wú)法可依，不論是票據(jù)管理還是征收入庫(kù)等各個(gè)環(huán)節(jié)均存在著工作效率和質(zhì)量差且監(jiān)管力度不足等問(wèn)題，解決工作中的實(shí)際問(wèn)題刻不容緩[2-3]。筆者結(jié)合多年的管理工作經(jīng)驗(yàn)，就非稅收入的基本概念和特征進(jìn)行詳細(xì)闡述，繼而針對(duì)地方政府非稅收入管理中存在的不足和問(wèn)題進(jìn)行深入的總結(jié)和分析，繼而結(jié)合實(shí)際情況提出幾點(diǎn)建議，為實(shí)現(xiàn)非稅收入管理的規(guī)范化、高效化、科學(xué)化、法制化以及透明化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為相關(guān)決策者提供參考依據(jù)。

一、非稅收入的基本概念及特征

非稅收入指的是除開(kāi)稅收之外，通過(guò)事業(yè)單位、各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體以及國(guó)家機(jī)關(guān)等組織在合法程序下合理運(yùn)用政府權(quán)力、國(guó)有資產(chǎn)、提供特定公共服務(wù)、政府信譽(yù)、國(guó)家資源等用于準(zhǔn)公共或者滿足社會(huì)公共需求和財(cái)政性資金，即政府參與國(guó)民收入初次分配和再分配的一種形式。非稅收入主要涵蓋了行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)、政府性基金、彩票公益金、專項(xiàng)收入、應(yīng)繳財(cái)政其他收入等多項(xiàng)[4]。

非稅收入的特征主要從以下三個(gè)維度得以體現(xiàn)：一是征收標(biāo)準(zhǔn)靈活不一。在非稅收入中分別從特定的行為以及管理對(duì)象展開(kāi)征收，由于非稅收入項(xiàng)目分類較多，因此更為繁雜，但如果特定行為和管理對(duì)象下降了，那么非稅收入也隨之下降。因此，當(dāng)特定的行為和管理對(duì)象出現(xiàn)轉(zhuǎn)變的情況下其非稅收入征收的標(biāo)準(zhǔn)也需要進(jìn)行完善和優(yōu)化。在此過(guò)程中，不論任何單位或者部門(mén)均沒(méi)有私權(quán)自設(shè)非稅收入項(xiàng)目，更沒(méi)有權(quán)利擅自更改非稅收入的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象以及期限[5]。二是征收設(shè)定依據(jù)多元化。非稅收入項(xiàng)目的設(shè)定主要?jiǎng)澐譃橐患?jí)（依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，其修改和制定的權(quán)利僅有全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)和全國(guó)人大，包含了中央銀行收入以及罰沒(méi)收入等）、二級(jí)（設(shè)定權(quán)由組成部門(mén)和國(guó)務(wù)院進(jìn)行，其中包含了彩票公益金、政府性基金征收等）和三級(jí)（設(shè)定權(quán)由各省級(jí)人民政府、國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)進(jìn)行，其中包含了眾多的項(xiàng)目，多以中央制定的辦法和標(biāo)準(zhǔn)以及地方制定的具體操作規(guī)范等為主）[6]。三是征收收入統(tǒng)一管理，非稅收入的收繳由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一進(jìn)行操作，在初始階段主要將非稅收入納入到預(yù)算外資金，具有彌補(bǔ)地方財(cái)政不足的特點(diǎn)，未將其納入到財(cái)政預(yù)算管理中。然而，非稅收入長(zhǎng)時(shí)間在財(cái)政體制外循環(huán)出現(xiàn)了不少問(wèn)題，使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到較大的影響，對(duì)此將非稅收入納入到財(cái)政預(yù)算管理體系中，其管理也愈發(fā)規(guī)范化、科學(xué)化，所有的收繳均由國(guó)庫(kù)統(tǒng)一操作，各單位、部門(mén)以及個(gè)人均不能私自挪用、截留、拖欠。

二、地方政府非稅收入管理中存在的不足和問(wèn)題

（一）法制化建設(shè)力度不足

我國(guó)非稅收入管理并沒(méi)有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行管控，繼而導(dǎo)致各地方在非稅收入的管理模式和手段上出現(xiàn)差異，雖然各地出臺(tái)了不少相關(guān)的政策性文件和辦法，但其不具備法律效力，且其中部分條目不切合實(shí)際，使得管理工作難以順利實(shí)施，比如部分行為存在違法犯罪的情況，雖然出臺(tái)的文件中有相關(guān)的處罰依據(jù)，但缺乏具體的處罰措施[7]。與此同時(shí)，對(duì)于出現(xiàn)違反規(guī)定的情況僅僅通過(guò)及時(shí)入繳收入或者通報(bào)等形式進(jìn)行處罰，難以獲得單位和相關(guān)責(zé)任人的關(guān)注和重視，使得違法亂紀(jì)現(xiàn)象難以從根源上解決，對(duì)政府公信力和法治化建設(shè)進(jìn)一步造成不良影響。

（二）管理缺乏規(guī)范性

1.征收項(xiàng)目的設(shè)定和問(wèn)題 。雖然各地均根據(jù)實(shí)際情況制定了相關(guān)的管理制度和征收標(biāo)準(zhǔn)，但受到標(biāo)準(zhǔn)、分類不統(tǒng)一等問(wèn)題的影響，使得在征收過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果對(duì)非稅收入的規(guī)模出現(xiàn)較大的偏差。并且在實(shí)際的管理過(guò)程中，行政意志高于規(guī)章制度的亂象層出不窮，部分地方政府和部門(mén)在利益的驅(qū)使下，通過(guò)越權(quán)審批等違法手段將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍等進(jìn)行擴(kuò)展。雖然現(xiàn)行的非稅收入征收模式存在一定的作用，但隨著非稅收入歸納到財(cái)政統(tǒng)籌的深化其依然無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)此應(yīng)當(dāng)對(duì)征收模式進(jìn)行完善和優(yōu)化并制定相關(guān)制度進(jìn)行控制[8]。

2.收入入庫(kù)管理風(fēng)險(xiǎn)大。當(dāng)前的征收管理模式在收入入庫(kù)中的各項(xiàng)程序過(guò)于復(fù)雜化，從而導(dǎo)致大部分繳款單位以工作忙、距離遠(yuǎn)等理由開(kāi)具非稅收入的票據(jù)和收據(jù)，由此也使非稅收入面對(duì)更多的未知風(fēng)險(xiǎn)，使得地方財(cái)政的自主權(quán)上升，為財(cái)政腐敗提供了空間。

3.票據(jù)管理問(wèn)題多。在非稅收入管理中票據(jù)作為重要環(huán)節(jié)之一，應(yīng)當(dāng)引起高度重視，但各地在非稅收入票據(jù)的管理中仍然存在核銷難度大、管理混亂、票據(jù)濫用、票據(jù)填寫(xiě)不規(guī)范、票據(jù)內(nèi)部控制制度有所欠缺等問(wèn)題，使得票據(jù)難以得到有效的管理[9]。

（三）監(jiān)管不公開(kāi)透明

在以往的非稅收入征收管理系統(tǒng)中，雖然對(duì)于記賬信息、項(xiàng)目編碼管理各模塊均有著較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得代理銀行、職能單位以及財(cái)政部門(mén)等均可獨(dú)立使用，這也使得財(cái)政統(tǒng)籌管理部門(mén)無(wú)法在第一時(shí)間掌握職能部門(mén)開(kāi)具票據(jù)的情況，僅僅通過(guò)代理銀行推送的信息進(jìn)行并不全面的了解，財(cái)政統(tǒng)籌管理部門(mén)難以有效區(qū)分款項(xiàng)的性質(zhì)和來(lái)源，對(duì)財(cái)政預(yù)算的日常運(yùn)行造成了極大的影響[10]。雖然地方財(cái)政部門(mén)擴(kuò)展了非稅收入管理的監(jiān)管范圍，但受到人力資源欠缺、部門(mén)分布廣且程序復(fù)雜等因素的影響，其監(jiān)管力度難以得到有效的提升。即使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也難以及時(shí)提出整改意見(jiàn)、處罰。

（四） 運(yùn)行效率有所欠缺

伴隨著我國(guó)非稅收入規(guī)模的不斷擴(kuò)大，銀行所開(kāi)設(shè)的專戶也隨之增加，由此出現(xiàn)財(cái)務(wù)核算工作量大的問(wèn)題，難以有效提高工作效率。銀行賬戶的各項(xiàng)程序極為復(fù)雜，使得繳入款項(xiàng)退庫(kù)等問(wèn)題不斷增加;加之地方政府在非稅收入中大多選擇集中匯繳的方式進(jìn)行操作，也導(dǎo)致上繳國(guó)庫(kù)出現(xiàn)不及時(shí)的情況，使得大數(shù)據(jù)分析結(jié)果出現(xiàn)偏差，難以為決策提供參考[11]。同時(shí)，若在非稅收入信息系統(tǒng)維護(hù)升級(jí)的過(guò)程中上傳數(shù)據(jù)可能會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)漏等情況，工作效率也受到較大的影響。