關(guān)于銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的思考

劉紅延 張?zhí)? 羅崢

摘 ? 要：金融機(jī)構(gòu)的正常“新陳代謝”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，也是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義。我國在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置缺乏行之有效的制度安排，通常采取簡單行政手段和政府兜底的做法，這種模式雖然短期內(nèi)有效果，但長期看可能會(huì)損害我國金融體系的持續(xù)活力與健康發(fā)展。本文對(duì)全球主要國家銀行風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)方面的關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)性梳理與對(duì)比分析，對(duì)各類處置工具及其成本開展剖析，認(rèn)為銀行風(fēng)險(xiǎn)處置是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，處置目標(biāo)、立法模式、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、處置當(dāng)局作為重要基礎(chǔ)，必須予以明確;風(fēng)險(xiǎn)處置過程中應(yīng)尊重市場(chǎng)紀(jì)律，處理好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與防范道德風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡;要注重發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)和效率優(yōu)勢(shì)，減少對(duì)市場(chǎng)的沖擊，并在此基礎(chǔ)上就進(jìn)一步建立健全我國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)處置;國際實(shí)踐;核心要素;處置工具;成本

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.07.003

中圖分類號(hào)：F830.1 ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1003-9031（2021）07-0025-10

一、引言及文獻(xiàn)綜述

防范化解風(fēng)險(xiǎn)是金融業(yè)的永恒主題，也是國家金融工作的重中之重。中國金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以間接融資為主，銀行機(jī)構(gòu)作為服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要成員，長期以來在金融體系中具有牽一發(fā)而動(dòng)全局的地位，其倒閉對(duì)金融體系將帶來巨大的震動(dòng)性與傳染性。為此，在很長一段時(shí)間內(nèi)，我國對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置以行政手段和政府兜底為主，不僅大型銀行“大而不能倒”，而且中小銀行也普遍存在“小而不倒”的現(xiàn)象，銀行機(jī)構(gòu)只生不死，退出渠道不暢。金融機(jī)構(gòu)的正?！靶玛惔x”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的必經(jīng)之路，也是深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的應(yīng)有之義。2019年以來，我國加快金融改革與風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)，特別是對(duì)包商銀行的處置始終堅(jiān)持市場(chǎng)化、法制化的原則，采用“收購承接+破產(chǎn)清算”模式化解風(fēng)險(xiǎn)，成為我國金融風(fēng)險(xiǎn)處置歷史上的里程碑事件。未來，高風(fēng)險(xiǎn)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)化解以及市場(chǎng)出清是金融改革的重要組成部分，加快建立健全銀行機(jī)構(gòu)的有序風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，是我國金融領(lǐng)域的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

近年來，有關(guān)專家學(xué)者圍繞我國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置建設(shè)從多個(gè)角度開展研究。劉向民（2018）對(duì)我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置現(xiàn)狀、問題加以剖析，認(rèn)為我國在法律層面缺乏有序處置機(jī)制安排，市場(chǎng)化和專業(yè)化程度較低，存在剛性兌付，提出要盡快構(gòu)建一個(gè)既立足國情又符合國際標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)有序處置機(jī)制。戴季寧（2017）從有效處置機(jī)制基本要素的角度，總結(jié)提煉了主要國家對(duì)銀行機(jī)構(gòu)處置的良好做法。鐘震與郭立（2019）對(duì)美國富蘭克林國民銀行破產(chǎn)案的處置歷程進(jìn)行回顧分析，提出美國對(duì)該銀行的救助和處置有得亦有失，相關(guān)舉措雖遏制了危機(jī)擴(kuò)散，但在一定程度上也加劇了銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。陳游（2020）對(duì)我國處理包商銀行的過程進(jìn)行思考，對(duì)比中美兩國中小銀行救助機(jī)制，提出美國特有的銀行間層級(jí)結(jié)構(gòu)能有效保證中小銀行市場(chǎng)化退出。

綜上所述，已有文獻(xiàn)對(duì)加深銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的有關(guān)認(rèn)知、探索發(fā)展適合我國的風(fēng)險(xiǎn)處置路徑提供了有益參考，但現(xiàn)有研究中對(duì)國際做法進(jìn)行系統(tǒng)性梳理的文獻(xiàn)數(shù)量有限，深度不夠。本文對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置概念進(jìn)行辨析，對(duì)國際上銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置制度中涉及的主要要素進(jìn)行較為詳細(xì)的比較分析，對(duì)常見風(fēng)險(xiǎn)處置工具利用簡單框架開展成本分析，并提出加強(qiáng)我國金融風(fēng)險(xiǎn)處置制度建設(shè)的對(duì)策建議。

二、銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的制度建設(shè)：國際比較

銀行機(jī)構(gòu)作為金融市場(chǎng)中極為重要的中介機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換和流動(dòng)性轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵職能。一旦銀行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)，金融市場(chǎng)將面臨巨大震動(dòng)甚至引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，為此世界各國均高度重視對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置。

（一）對(duì)“處置”概念的理解

受各國立法框架以及金融監(jiān)管歷史沿革的影響，目前國際社會(huì)與學(xué)界對(duì)銀行“處置”的概念尚沒有形成統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的界定。在美國，銀行“處置”是一個(gè)總括性、全面性的概念，指美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）為挽救問題銀行或?qū)崿F(xiàn)問題銀行有序退出市場(chǎng)而采取的一系列舉措，具體包括：由健康銀行收購承接問題銀行的特許經(jīng)營權(quán);對(duì)儲(chǔ)戶直接償付并對(duì)相關(guān)中小銀行進(jìn)行破產(chǎn)清算;以及根據(jù)2010年《多德法案》對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有序清算等。在歐盟，銀行“處置”的概念較為狹義，通常有別于銀行破產(chǎn)，特指根據(jù)《銀行復(fù)蘇與處置指令》（BRRD）對(duì)系統(tǒng)重要性銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行處置的過程，從功能上類似于美國的有序清算機(jī)制;而銀行“破產(chǎn)”則是指歐盟各成員國在各自法律框架內(nèi)，處理化解非系統(tǒng)重要性中小銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的手段與程序。概括而言，銀行“處置”與銀行“破產(chǎn)”這兩個(gè)概念有所重合，在處置目標(biāo)、啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、程序與工具等方面多有重疊。從中國國情與實(shí)踐看，可將銀行“處置”理解為銀行監(jiān)管的延伸環(huán)節(jié)，通常發(fā)生在銀行生命周期的最后階段，當(dāng)常規(guī)監(jiān)管和強(qiáng)化監(jiān)管手段無法改善問題銀行的實(shí)質(zhì)經(jīng)營狀況時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)為化解金融風(fēng)險(xiǎn)而采取的一系列程序與措施，處置對(duì)象既涵蓋系統(tǒng)重要性的大型銀行，也包括非系統(tǒng)重要性的中小銀行。

（二）處置目標(biāo)

處置目標(biāo)是指銀行風(fēng)險(xiǎn)處置制度所追求的功能與社會(huì)效果，在整體制度建設(shè)中具有導(dǎo)向作用。梳理主要國家相關(guān)法律法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，各國對(duì)問題銀行機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)處置主要是為了實(shí)現(xiàn)以下兩項(xiàng)目標(biāo)。一是維護(hù)存款人利益。世界各國隱性或顯性地將維護(hù)廣大存款人的利益設(shè)定為主要處置目標(biāo)，其中美國、英國、愛爾蘭、瑞士、墨西哥、菲律賓等部分國家將其作為法定目標(biāo)予以明確，存款人在風(fēng)險(xiǎn)處置等級(jí)中享有優(yōu)先索賠權(quán)。實(shí)踐中，受保存款通常優(yōu)先得到足額償付，英國、意大利和希臘等部分國家還探索對(duì)特定類別的未受?？蛻舸婵睿▊€(gè)人存款超額部分和中小企業(yè)存款）給予特別保護(hù)，其后才考慮存款保險(xiǎn)是否覆蓋其他無擔(dān)保債權(quán)人。二是實(shí)現(xiàn)債權(quán)人價(jià)值最大化。世界各國均將實(shí)現(xiàn)債權(quán)人價(jià)值最大化作為風(fēng)險(xiǎn)處置的法定目標(biāo)之一，這點(diǎn)與普通企業(yè)的破產(chǎn)機(jī)制類似，但同時(shí)明確要求無擔(dān)保債權(quán)人的受償順序排在存款人之后。對(duì)于無擔(dān)保債權(quán)人的權(quán)益適當(dāng)加以限制的做法，反映出銀行風(fēng)險(xiǎn)化解與處置過程中對(duì)公眾利益的高度關(guān)注，也有助于提高處置效率。

至于風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制是否應(yīng)具有防止大型銀行倒閉的目標(biāo)，2008年全球金融危機(jī)之后，國際金融改革動(dòng)態(tài)已明確給予信號(hào)。美國2010年出臺(tái)的《多德-弗蘭克法案》建立了有序清算機(jī)制，率先破除了銀行“大而不能倒”傳統(tǒng)。金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）2011年出臺(tái)并于2014年完善的《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》明確將處置范圍設(shè)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，以妥善解決“大而不能倒”問題，目前該文件已成為金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的國際標(biāo)準(zhǔn)，可見防止大型銀行倒閉的目標(biāo)已徹底被摒棄。

（三）立法模式

健全的風(fēng)險(xiǎn)處置法律制度作為一國金融基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，有利于及時(shí)化解和處置金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)金融市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰與高質(zhì)量發(fā)展。

從立法模式看，多數(shù)國家考慮到銀行機(jī)構(gòu)與普通企業(yè)的差異性，對(duì)銀行處置實(shí)施單獨(dú)立法，代表國家是美國、加拿大、瑞士、意大利、巴西等，如美國銀行機(jī)構(gòu)的處置主要適用于《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》與《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法改進(jìn)法》，加拿大銀行機(jī)構(gòu)的處置適用于《清算與重整法》。這些單獨(dú)立法的國家中，大多數(shù)國家采取行政性程序，即金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行處置中擁有較強(qiáng)的主導(dǎo)權(quán)，法院很少或基本不參與，以最大程度發(fā)揮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高處置效率。在美國的風(fēng)險(xiǎn)處置架構(gòu)中，F(xiàn)DIC在整體處置中居于核心地位，全權(quán)負(fù)責(zé)問題銀行的經(jīng)營與管理，收集各類信息，確定各類債權(quán)的有效性，可綜合運(yùn)用多種工具獨(dú)立行使處置權(quán)，處置過程沒有法院、破產(chǎn)管理人與債權(quán)人委員會(huì)的介入。

此外，國際上也有部分國家采用了較為折衷的模式——基于企業(yè)破產(chǎn)法的銀行處置規(guī)定，即在保留司法破產(chǎn)的傳統(tǒng)之上，根據(jù)銀行業(yè)的特點(diǎn)頒布單行的金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置法律規(guī)范，代表國家是英國。英國在2008金融危機(jī)后頒布了《2009年銀行法》，建立了對(duì)問題銀行的特別處置機(jī)制，形成了以《2009年銀行法》為特別法，以《破產(chǎn)法》為普通法的處置制度。實(shí)踐中，英國對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置兼顧了行政性與司法性程序，即涉及專業(yè)性和技術(shù)性的事項(xiàng)由英格蘭銀行負(fù)責(zé)，以減少金融風(fēng)險(xiǎn)外溢性;涉及破產(chǎn)銀行財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)性權(quán)力的事項(xiàng)由法院負(fù)責(zé)，以確保破產(chǎn)程序的公開、公正、透明。整體而言，2008年國際金融危機(jī)對(duì)世界各國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置產(chǎn)生了較為深遠(yuǎn)的影響，為銀行制定特殊的處置制度成為世界性趨勢(shì)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)處置的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)是指啟動(dòng)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置程序的法律事實(shí)。由于銀行業(yè)具有高負(fù)債的經(jīng)營特點(diǎn)與潛在的風(fēng)險(xiǎn)傳染性，大多數(shù)國家對(duì)銀行機(jī)構(gòu)設(shè)置了區(qū)別于普通企業(yè)的較為靈活的處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，以便及時(shí)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，及早介入，最大程度維護(hù)公眾和債權(quán)人利益，減少銀行無法恢復(fù)經(jīng)營時(shí)資產(chǎn)價(jià)值受到的侵蝕。從國際實(shí)踐看，全球各國評(píng)估銀行機(jī)構(gòu)是否應(yīng)進(jìn)入處置流程，主要是判斷銀行財(cái)務(wù)情況的惡化（或其他原因）是否會(huì)誘發(fā)其出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)或流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，影響其持續(xù)生存能力。

操作中，各國根據(jù)自身國情設(shè)置了不同的標(biāo)準(zhǔn)（見表1），但從共性特點(diǎn)看通常包括兩大維度。一是定性維度。各國通常概括性地從以下方面提出處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，包括銀行資不抵債或無力償還到期債務(wù)，銀行的經(jīng)營行為嚴(yán)重違反了監(jiān)管要求或其行為危及自身穩(wěn)健性，以及銀行的行為損害了存款人和其他債權(quán)人等合法權(quán)益或公共利益等。如美國法律規(guī)定，只要銀行沒有以安全穩(wěn)健的方式運(yùn)行，甚至隱瞞運(yùn)營記錄或僅被認(rèn)定構(gòu)成洗錢犯罪，F(xiàn)DIC就可以啟動(dòng)處置程序。為了避免監(jiān)管指標(biāo)滯后，美國、英國、加拿大、巴西等部分國家還將銀行可能違約、可能出現(xiàn)財(cái)務(wù)狀況惡化或可能嚴(yán)重違反審慎監(jiān)管等前瞻性預(yù)判情況也明確列為啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)之一，以便開展早期糾正，為存款人提供更高程度的保障。二是定量維度。目前，美國、韓國、墨西哥、俄羅斯等部分國家探索對(duì)資本充足率或流動(dòng)性指標(biāo)設(shè)置閾值，來評(píng)估是否啟動(dòng)銀行處置。美國規(guī)定，銀行資本充足率低于2%且90天內(nèi)無法補(bǔ)充資本就會(huì)觸發(fā)處置條件;韓國規(guī)定，資本充足率低于2%就觸發(fā)處置條件;墨西哥規(guī)定，銀行一級(jí)資本充足率低于4.5%，或者銀行無力支付大額（約合700萬美元）的銀行間負(fù)債（包括對(duì)中央銀行的負(fù)債），或者銀行在支付清算系統(tǒng)里超過兩個(gè)以上工作日無法履行資金劃撥達(dá)到70萬美元，則觸發(fā)風(fēng)險(xiǎn)處置。

（五）處置當(dāng)局

根據(jù)FSB發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》，處置當(dāng)局應(yīng)該由風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)豐富、人力資源和財(cái)務(wù)資源充足、能夠獨(dú)立運(yùn)作的一個(gè)或多個(gè)部門組成，負(fù)責(zé)處置策略的選擇和處置計(jì)劃的實(shí)施。具體實(shí)踐中，美國、加拿大、英國、澳大利亞、瑞士、巴西、新加坡等國家由單一部門承擔(dān)處置工作，該部門一般是中央銀行、微觀監(jiān)管機(jī)構(gòu)或存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)。英國、巴西、新加坡的處置當(dāng)局是該國的中央銀行，澳大利亞的處置當(dāng)局是審慎監(jiān)管局（APRA），美國的處置當(dāng)局為FDIC。設(shè)置單一處置當(dāng)局的主要優(yōu)勢(shì)在于職責(zé)明確，處置效率高，不存在溝通與協(xié)調(diào)成本。此外，還有部分國家的處置當(dāng)局由兩個(gè)或以上部門組成。對(duì)德國、法國、意大利等歐盟成員國而言，如果大型銀行機(jī)構(gòu)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那么在單一處置機(jī)制（SRM）框架下，一般由歐央行（ECB）和單一處置理事會(huì)（SRB）共同商議啟動(dòng)處置程序，由SRB會(huì)同銀行母國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，評(píng)估問題銀行是否具有系統(tǒng)性威脅，制定處置方案，并由該國監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體實(shí)施處置計(jì)劃。對(duì)于多部門組成的處置當(dāng)局而言，其順暢運(yùn)行的核心在于明確各個(gè)部門的角色、權(quán)限與職責(zé)分工，建立問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通。

三、常見的風(fēng)險(xiǎn)處置工具及其選擇

在對(duì)比分析國際社會(huì)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的基本架構(gòu)之后，本部分將圍繞常見處置工具開展討論。從國際實(shí)踐看，一旦銀行出現(xiàn)嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)，早期糾正無法幫助其恢復(fù)正常經(jīng)營時(shí)，處置當(dāng)局就會(huì)靈活運(yùn)用以下各類風(fēng)險(xiǎn)處置工具實(shí)施處置。

（一）處置工具

一是收購承接。收購承接（Purchase and Assumption，P&A，部分國家也稱為資產(chǎn)負(fù)債轉(zhuǎn)讓）是歐美國家常用的處置舉措。處置當(dāng)局對(duì)問題銀行實(shí)施接管，通過招標(biāo)或競(jìng)爭性談判的方式，將其全部或部分資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)讓給另一家財(cái)務(wù)狀況良好的銀行，股東權(quán)益減記歸零或降至最低額度。有時(shí)，處置當(dāng)局為了提高市場(chǎng)化收購承接的成功率，也會(huì)為部分問題資產(chǎn)（如住房貸款、商業(yè)貸款）的出售提供損失分擔(dān)機(jī)制，即扶持型收購承接。在國際金融危機(jī)中，美聯(lián)儲(chǔ)提供了290億美元資金，協(xié)助摩根大通開展對(duì)貝爾斯登的收購。在多數(shù)扶持性收購案例中，收購方只承擔(dān)20%的可能損失，F(xiàn)DIC或美聯(lián)儲(chǔ)承擔(dān)剩余80%的可能損失。

二是過橋銀行。過橋銀行指設(shè)立一家全新的、臨時(shí)性的銀行，將問題銀行的資產(chǎn)與負(fù)債轉(zhuǎn)讓給該銀行，由其繼續(xù)向銀行客戶提供全面的銀行服務(wù)，從而填補(bǔ)問題銀行從經(jīng)營失敗到完成最終市場(chǎng)化處置之間的時(shí)間缺口。作為臨時(shí)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，過橋銀行的生命周期通常為兩三年，過橋銀行在完成問題銀行處置之后將出售或關(guān)閉。在美國、加拿大、墨西哥等部分國家，過橋銀行免于監(jiān)管資本要求。

三是自救安排。FSB在發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》（2014）中，創(chuàng)造性地將金融機(jī)構(gòu)的自救安排明確列為處置舉措之一，并于2015年發(fā)布了總損失吸收能力（TLAC）監(jiān)管規(guī)則。根據(jù)法律授權(quán)，處置當(dāng)局無需征得股東或債權(quán)人同意就可以要求問題機(jī)構(gòu)補(bǔ)充資本，核銷股權(quán)，對(duì)全部或部分無擔(dān)保債權(quán)進(jìn)行減記或債轉(zhuǎn)股，以確保該機(jī)構(gòu)繼續(xù)維持運(yùn)營。通常，自救適用于大型、復(fù)雜性金融機(jī)構(gòu)，在處置工具中的動(dòng)用順序靠后，以便降低公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)。如英國規(guī)定自救舉措主要適用于總資產(chǎn)在150～250億英鎊的大型金融機(jī)構(gòu)。

四是政府參與的資本重組。該舉措指利用公共資金對(duì)問題銀行的資本與負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整以繼續(xù)維持其經(jīng)營。資本重組有多種形式，包括股東被稀釋但管理層不變的政府注資;或是股東被清除，管理層被替換的徹底國有化。

五是破產(chǎn)清算并償付存款。若選擇運(yùn)用該工具，問題銀行將被關(guān)閉，處置當(dāng)局對(duì)相關(guān)資產(chǎn)開展清算，根據(jù)法定清償順序?qū)鶛?quán)人予以清償，受保存款獲得全額償付。實(shí)踐中，受保存款償付主要有以下兩種形式，存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)直接向儲(chǔ)戶償付受保存款;受保存款轉(zhuǎn)移給另一家運(yùn)行良好的健康銀行，由該銀行作為存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的代理方，儲(chǔ)戶可以自愿選擇取出存款或?qū)⒋婵罾^續(xù)存放于這家健康的銀行。

（二）處置工具的選擇：基于成本的分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，問題銀行的處置必然涉及成本與收益，而成本最小化是國際社會(huì)在問題銀行處置中普遍遵循的重要原則，本文嘗試運(yùn)用一個(gè)簡單框架來解析各類處置工具可能面臨的主要成本。根據(jù)White&Yorulmazer（2014）相關(guān)研究，風(fēng)險(xiǎn)處置成本主要可分解成處置當(dāng)局（存款保險(xiǎn)）的成本、財(cái)政成本，以及由無擔(dān)保債權(quán)人和股東的道德風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)的相關(guān)成本。

假設(shè)某銀行的簡單資產(chǎn)負(fù)債表如表2所示，銀行通過吸收存款（ID）、發(fā)行債務(wù)工具（D）以及股權(quán)方式（E）進(jìn)行融資，同時(shí)開展資金運(yùn)用。假設(shè)ID+D+E=1，而銀行有對(duì)應(yīng)1個(gè)單位的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)（A=1），資產(chǎn)收益隨機(jī)（假定R為較高的資產(chǎn)回報(bào)率; r為較低的資產(chǎn)回報(bào)率）。當(dāng)收益較好時(shí)R>1，此時(shí)銀行經(jīng)營穩(wěn)健，不涉及風(fēng)險(xiǎn)化解與處置;但當(dāng)收益較低時(shí)，可能出現(xiàn)銀行資產(chǎn)總額小于受保存款的現(xiàn)象（r

1.整體收購承接

整體收購承接指問題銀行的資產(chǎn)和負(fù)債被整體轉(zhuǎn)讓給收購方。此時(shí)，問題銀行所持有的原有資產(chǎn)仍然保留在銀行體系之內(nèi)，有助于較好地維持銀行特許權(quán)價(jià)值。但由于信息不對(duì)稱的存在，資產(chǎn)出售過程中必然面臨一定的價(jià)值錯(cuò)配成本Cpa，資產(chǎn)的最終出售價(jià)值為r-Cpa，此時(shí)處置當(dāng)局所需承擔(dān)的成本是受保存款與出售價(jià)格之間的缺口，即ID-（r-Cpa）。收購承接屬于市場(chǎng)化的處置舉措，無需動(dòng)用財(cái)政資金，而且問題銀行的股權(quán)已經(jīng)全部核銷，也無需考慮道德風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)成本，因此整體成本即為ID-（r-Cpa）。

2.資本重組

另一種處置選擇是對(duì)問題銀行開展資本重組。本文中，我們主要關(guān)注的情況是受保儲(chǔ)戶和債權(quán)人得到全額償付，但銀行股權(quán)全部核銷。政府參與的資本重組雖然帶來一定財(cái)政成本，但能確保銀行關(guān)鍵職能不中斷，對(duì)問題資產(chǎn)的運(yùn)營也會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)回報(bào)r。此時(shí)，處置當(dāng)局的相關(guān)成本是ID-r，而政府需要承擔(dān)額外成本D以償付無擔(dān)保債權(quán)人，最終可能形成財(cái)政成本F（D），同時(shí)資本重組可能對(duì)債權(quán)人形成負(fù)向激勵(lì)，債權(quán)人對(duì)銀行進(jìn)行監(jiān)督的動(dòng)力有所下降，相應(yīng)成本假定為M。資本重組的整體成本是（ID-r）+F（D）+M，假設(shè)F（D）+M> Cpa，那么資本重組的成本明顯大于整體收購承接。

3.破產(chǎn)清算

如果選擇對(duì)問題銀行直接清算，那么部分資產(chǎn)的價(jià)值在司法清算過程中可能嚴(yán)重縮水，出現(xiàn)較高的價(jià)值錯(cuò)配成本C1（C1>Cpa），進(jìn)而導(dǎo)致處置當(dāng)局面臨較高成本，大致為ID-（r-C1）。但破產(chǎn)清算中，尊重市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)銀行管理者開展有效約束，不涉及財(cái)政成本與道德風(fēng)險(xiǎn)，整體成本就等于ID-（r-C1）。

（三）分析小結(jié)

根據(jù)上述簡單分析框架，基于成本最小化原則，收購承接成本最小，直接破產(chǎn)清算成本最高，其他各類處置工具的成本介于上述兩者之間，收購承接是最優(yōu)化方案，該結(jié)論也與近些年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相吻合。

以2008年國際金融危機(jī)中美國銀行風(fēng)險(xiǎn)處置情況為例分析，F(xiàn)DIC傾向于盡可能多地采用收購承接方法，將銀行資產(chǎn)保留在銀行體系中。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)DIC在本次危機(jī)中總計(jì)處置了489家銀行機(jī)構(gòu)，其中對(duì)304家銀行采用具有損失分擔(dān)機(jī)制的扶持性收購承接，對(duì)159家銀行采用不帶損失分擔(dān)機(jī)制的收購承接，兩者共計(jì)占比約95%，F(xiàn)DIC持有的剩余問題資產(chǎn)比例僅占3.9%，該比例較20世紀(jì)80年代至90年代儲(chǔ)貸危機(jī)時(shí)下降了6個(gè)百分點(diǎn)。至于過橋銀行，美國在全球金融危機(jī)中僅三次運(yùn)用過該手段，而且最終也是為了在金融市場(chǎng)中尋找到合適的收購方，如美國曾設(shè)立IndyMac FSB作為第二大房貸銀行印地麥克銀行的過橋銀行，接收并處置其所有資產(chǎn)和負(fù)債，經(jīng)過半年運(yùn)營后，F(xiàn)DIC將過橋銀行以139億美元的價(jià)格整體出售給美國IMB銀行控股公司。至于資本重組，美國在1992年后基本停止運(yùn)用，但在2008年間曾經(jīng)重啟該工具，對(duì)花旗集團(tuán)、富國銀行、摩根斯坦利、摩根大通等多家大型機(jī)構(gòu)進(jìn)行注資，以提振市場(chǎng)信心。需要關(guān)注的是，隨著2010年《多德-弗蘭克法案》提出有序清算機(jī)制后，F(xiàn)DIC的處置權(quán)擴(kuò)大到非銀行金融控股集團(tuán)，有權(quán)設(shè)立一家或多家過橋機(jī)構(gòu)并由集團(tuán)公司股東和債權(quán)人吸收損失，該工具再次停用。綜上，不難看出發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在風(fēng)險(xiǎn)處置中的整體思路與演進(jìn)過程，對(duì)于市場(chǎng)化處置手段的高度重視，對(duì)公共資金動(dòng)用非常謹(jǐn)慎。

四、國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與政策建議

（一）國際經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

金融危機(jī)是檢驗(yàn)一國風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制有效性的試金石。雖然各國的實(shí)踐操作有所差異，但有效的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制在以下方面具有普遍性規(guī)律。

一是銀行風(fēng)險(xiǎn)處置是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，處置目標(biāo)、立法模式、觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、處置當(dāng)局作為重要基礎(chǔ)，必須予以明確。在銀行風(fēng)險(xiǎn)處置中，利益關(guān)系較為復(fù)雜，既涉及銀行股東、銀行高管、員工、存款人、其他債權(quán)人等多方利益主體，又關(guān)系著金融穩(wěn)定大局與社會(huì)持續(xù)發(fā)展等社會(huì)利益。這些利益既有沖突和對(duì)立，也有依賴與共存關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)處置中必須對(duì)各種利益關(guān)系做出平衡。目前，全球主要國家均致力于加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)，設(shè)立合理的風(fēng)險(xiǎn)處置目標(biāo)，優(yōu)先保護(hù)存款人利益，以便增強(qiáng)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置制度的確定性和可預(yù)測(cè)性，指導(dǎo)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的正確實(shí)施;制定與銀行機(jī)構(gòu)特點(diǎn)相匹配的風(fēng)險(xiǎn)處置與破產(chǎn)法律法規(guī)，以減少風(fēng)險(xiǎn)外溢;設(shè)置一套清晰、科學(xué)的處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，既要避免介入太晚錯(cuò)失最佳處置時(shí)間，也不能過早介入造成過度干預(yù);明確處置當(dāng)局，建立職責(zé)清晰、分工明確的組織架構(gòu)，確保處置策略能順暢落地。

二是尊重市場(chǎng)紀(jì)律，處理好維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與防范道德風(fēng)險(xiǎn)之間的平衡?？茖W(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，需要在堅(jiān)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的同時(shí)，為市場(chǎng)出清和自我修復(fù)留出足夠空間。對(duì)于非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)采用市場(chǎng)化的處置舉措;對(duì)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，要提前制定具有可行性的恢復(fù)計(jì)劃和早期糾正舉措，為了維護(hù)金融穩(wěn)定可以適當(dāng)采取一些靈活的處置舉措，但也需要盡可能地強(qiáng)化市場(chǎng)紀(jì)律。從2008年國際金融危機(jī)之后的趨勢(shì)看，國際社會(huì)均致力于加強(qiáng)對(duì)整體成本與風(fēng)險(xiǎn)的管控，不斷豐富處置工具，逐步暫?；驕p少實(shí)施臨時(shí)國有化，政府在風(fēng)險(xiǎn)處置中的站位后移，對(duì)公共資金的動(dòng)用通過事后收費(fèi)或出售資產(chǎn)等方式回收，以避免道德風(fēng)險(xiǎn)，弱化對(duì)政府兜底的預(yù)期，降低處置成本。

三是注重發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專業(yè)和效率優(yōu)勢(shì)。銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置要求的專業(yè)性強(qiáng)、牽涉面廣，且金融市場(chǎng)瞬息萬變，因而在銀行處置中，各國通常注重發(fā)揮金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的金融專業(yè)知識(shí)、技能與經(jīng)驗(yàn)，以便提高處置效率，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和公眾信心。很多國家會(huì)在三個(gè)月內(nèi)完成整體處置流程，科學(xué)分配各環(huán)節(jié)時(shí)間，留足充裕時(shí)間用以盡職調(diào)查、各類處置方案評(píng)估、成本計(jì)算、市場(chǎng)招標(biāo)與競(jìng)爭性談判等，同時(shí)大幅縮短銀行網(wǎng)點(diǎn)關(guān)閉的期限（通常是周五銀行營業(yè)期結(jié)束后），以便利用周末與收購方簽訂收購承接協(xié)議，確保收購方接手后的各網(wǎng)點(diǎn)能在周一重新營業(yè)，減少市場(chǎng)震動(dòng)，實(shí)現(xiàn)問題機(jī)構(gòu)的迅速與平穩(wěn)退出。

（二）完善我國銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的對(duì)策建議

2020年，我國啟動(dòng)《商業(yè)銀行法》修訂工作，從修改建議稿看新增了“風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出”專門章節(jié)，對(duì)早期糾正、接管條件、接管組織等內(nèi)容予以明確，對(duì)過橋商業(yè)銀行的設(shè)立作出規(guī)定。2021年，央行與銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《系統(tǒng)重要性銀行附加監(jiān)管規(guī)定》草案，明確了對(duì)大型銀行的恢復(fù)與處置計(jì)劃。這些均表明中國金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制在加速完善。對(duì)于中國而言，下一步應(yīng)側(cè)重從以下四方面強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)處置體制建設(shè)。

一是完善優(yōu)化銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的法律法規(guī)。隨著我國于2020年啟動(dòng)修訂《商業(yè)銀行法》，我國對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置立法架構(gòu)逐步完善，將形成以《商業(yè)銀行法》為特別法，以《企業(yè)破產(chǎn)法》為一般法的法律框架。未來，建議在《商業(yè)銀行法》早期糾正的內(nèi)容中有效結(jié)合金融監(jiān)管、央行評(píng)級(jí)、宏觀審慎評(píng)估、壓力測(cè)試等結(jié)果，探索增加前瞻性的預(yù)警指標(biāo)，較早識(shí)別可能出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)的銀行機(jī)構(gòu);在風(fēng)險(xiǎn)處置與退出章節(jié)，將維護(hù)存款人利益明確列為處置目標(biāo);同時(shí)進(jìn)一步完善接管條件，探索加入具體定量指標(biāo)，明確“非糾正即接管”原則，可考慮借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)銀行機(jī)構(gòu)資本充足率低于2%且在一定期限內(nèi)無法補(bǔ)足資本時(shí)，就觸發(fā)處置程序。

二是建立并完善銀行風(fēng)險(xiǎn)處置流程。建議對(duì)早期糾正、收集問題機(jī)構(gòu)信息、問題機(jī)構(gòu)市場(chǎng)營銷、組織招投標(biāo)或競(jìng)爭性談判、最小成本分析、制定處置策略、實(shí)施并完成處置等統(tǒng)一流程、步驟、細(xì)則加以規(guī)范，對(duì)地方政府、銀行監(jiān)管部門、中央銀行、存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)與法院等各部門的職能、處置性權(quán)力與介入時(shí)間等進(jìn)一步予以明確，建立健全聯(lián)動(dòng)協(xié)作與問責(zé)機(jī)制，充分發(fā)揮存款保險(xiǎn)處置平臺(tái)作用，提高專業(yè)化處置水平，加強(qiáng)監(jiān)管科技的支撐，及時(shí)向市場(chǎng)披露問題銀行的處置信息，盡量降低現(xiàn)階段“一行一策”處置安排中可能引發(fā)的預(yù)期不穩(wěn)情況，及時(shí)遏制市場(chǎng)恐慌和風(fēng)險(xiǎn)傳染。

三是堅(jiān)持成本最小的處置原則。在包商銀行處置之前，我國對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置主要依賴公共資金，采用行政手段和政府兜底，成本較高。隨著金融法治基礎(chǔ)與風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制不斷健全，我國應(yīng)加快與國際社會(huì)接軌，將成本最小化作為單個(gè)機(jī)構(gòu)的處置原則，不斷完善對(duì)投保機(jī)構(gòu)的早期糾正機(jī)制。如果風(fēng)險(xiǎn)狀況持續(xù)惡化，處置當(dāng)局應(yīng)該充分、全面地評(píng)估各類處置工具的直接成本、財(cái)政成本、道德風(fēng)險(xiǎn)等，研究建立合理的損失分?jǐn)倷C(jī)制，選擇最優(yōu)化的處置工具，嚴(yán)格規(guī)范公共財(cái)政資金救助行為，逐漸提高市場(chǎng)化處置水平。

四是建立健全損失分?jǐn)倷C(jī)制。長期以來，我國對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置缺乏法定的損失與責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制，不利于降低道德風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，建議落實(shí)股東吸收損失責(zé)任，按照股東、無擔(dān)保債權(quán)人和未投保存款人的法定順位承擔(dān)損失和處置成本。公共資金作為兜底安排，動(dòng)用前需要滿足一定前提條件，如為了維護(hù)金融穩(wěn)定，處置基金已耗盡等。動(dòng)用的公共財(cái)政資金應(yīng)能通過事后收費(fèi)、出售資產(chǎn)等方式加以回收。

（責(zé)任編輯：王艷）

參考文獻(xiàn)：

[1]劉向民.我國金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置的思考[J].中國金融，2018（11）：42-44.

[2]戴季寧.金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制：國際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].當(dāng)代金融研究，2017（1）：22-28.

[3]鐘震，郭立.從富蘭克林國民銀行破產(chǎn)案看美國早期問題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的得與失[J].西南金融，2019（10）：21-27.

[4]陳游.美國中小銀行救助機(jī)制對(duì)我國的啟示—對(duì)包商銀行事件的思考[J].西南金融，2020（11）：44-54.

[5]Gelpern A，Veron N.An Effective Regime for Non-viable Banks：US Experience and ConsIDerations for EU Reform[R].Banking Union Scrutiny，2019（7）.

[6]Baudino P，Gagliano A，Rulli E et al.How to Manage Failures of Non-Systemic Banks？A Review of Country Practices[R].FSI Insights on Policy Implementation，2018（10）.

[7]FSB.Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[EB/0L].[2016-08-22].https：//www.fsb.org/work-of-the-fsb/market-and-institutional-resilience/post-2008-financial-crisis-reforms/effective-resolution-regimes-and-policies/key-attributes-of-effective-resolution-regimes-for-financial-institutions/.

[8]White P，Yorulmazer T.Bank Resoulution Concepts，Trade-offs，and Changes in Pratices[J].FRBNY Economic Policy Review，2014（20）.

[9]Shibut L，Verges G.FDIC Resolution Tasks and Approaches：A Comparison of the 1980 to 1994 and 2008 to 2013 Crises[R].FDIC Staff Studies，2020（5）.