中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設(shè)區(qū)的治理效應(yīng)研究——以武漢市蔡甸區(qū)為例

李志剛，閆登輝，欒曉帆

(1.武漢大學(xué)城市設(shè)計(jì)學(xué)院，武漢 430072；2.湖北省人居環(huán)境工程技術(shù)研究中心，武漢 430072）

引言

近年來，隨著國家對治理體系和治理能力重視程度的不斷提高，堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，逐漸成為全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)[1]。治理（governance）是指政府的行為方式，其內(nèi)在的含義是國家事務(wù)和資源配置的協(xié)調(diào)機(jī)制[2]?！俺鞘兄卫怼保╱rban governance）是國家治理體系的重要組成部分、國家安全的重要保障、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要工具[3]。通過良好的治理，政府可以實(shí)現(xiàn)對于城市發(fā)展的高效推動(dòng)與建設(shè)。行政區(qū)劃是指政府為了進(jìn)行分級管理而實(shí)行的區(qū)域劃分，兼具管理屬性與空間屬性，是實(shí)現(xiàn)地方治理的重要工具之一[4]。具體而言，中國現(xiàn)行的行政區(qū)劃包括省級行政區(qū)、地級行政區(qū)、縣級行政區(qū)、鄉(xiāng)級行政區(qū)等。各行政區(qū)并非固定不變，政府會(huì)根據(jù)需要進(jìn)行不同程度的行政區(qū)劃調(diào)整。改革開放以來，省級行政區(qū)劃調(diào)整較少，但地、縣和鄉(xiāng)級行政區(qū)劃調(diào)整頻率較高，其中撤縣（市）設(shè)區(qū)的調(diào)整最多。撤縣（市）設(shè)區(qū)多發(fā)生在大城市的邊緣地區(qū)，特別是東南沿海地區(qū)。目前學(xué)界對中部地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)的研究偏少，對中部與其他地區(qū)在行政區(qū)劃調(diào)整上的差異關(guān)注不夠。是否存在差異？為何會(huì)產(chǎn)生這種差異？以及差異主要體現(xiàn)在哪些方面？成為值得關(guān)注的問題。為此，本文選取湖北省武漢市西郊的蔡甸區(qū)（原漢陽縣）為實(shí)證地，探討其與東南沿海地區(qū)的發(fā)展模式及撤縣設(shè)區(qū)的差異所在，分析其撤縣設(shè)區(qū)的綜合治理效應(yīng)。

1 撤縣（市）設(shè)區(qū)研究述評

關(guān)于行政區(qū)劃調(diào)整及其對城市治理成效的研究有很多。首先，改革開放后實(shí)施的分權(quán)化改革推動(dòng)了中國治理模式的重大改變[5]，形成了一種具有中國特色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象——“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[6]，其特征是構(gòu)建以行政區(qū)邊界為范圍的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)體系。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)也引發(fā)了區(qū)域競爭，導(dǎo)致市場分割的出現(xiàn)，進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)一體化[7]。從這一視角出發(fā)，行政區(qū)劃調(diào)整的一個(gè)重要目的是耦合行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)，削弱行政區(qū)劃對區(qū)域發(fā)展的壁壘效應(yīng)，推進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展[8]。而對于城市治理來說，行政區(qū)劃調(diào)整也是一種重要資源，可以有效優(yōu)化行政資源的空間配置和管理框架，實(shí)現(xiàn)要素資源的空間重構(gòu)與優(yōu)化配置[9]。目前，我國行政區(qū)劃調(diào)整的方式多樣，包括撤縣（市）設(shè)區(qū)、區(qū)縣合并和區(qū)界重組等[10]，其中最典型的是撤縣（市）設(shè)區(qū)。學(xué)者們認(rèn)為撤縣（市）設(shè)區(qū)對治理具有正向作用，可以促進(jìn)城市空間擴(kuò)張[11]，解決城市碎片化現(xiàn)象，并對空間進(jìn)行整合[12]，使城市產(chǎn)業(yè)布局更趨合理有序[13-15]，進(jìn)而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有促進(jìn)作用[16]，不過其效應(yīng)會(huì)隨時(shí)間逐步減弱[17]。也有學(xué)者認(rèn)為撤縣（市）設(shè)區(qū)也會(huì)帶來消極影響，可能引發(fā)管轄區(qū)域的急速擴(kuò)張，導(dǎo)致政府管理效率降低，影響地方公共服務(wù)水平的提高[18]；當(dāng)公共服務(wù)設(shè)施無法及時(shí)滿足需求，會(huì)造成“虛假城市化”現(xiàn)象[19]；不僅如此，被撤縣（市）自主性喪失，淪為了中心城區(qū)的“附庸”，對其長期發(fā)展有不利影響[20]。大量研究證明，中心城區(qū)在撤縣（市）設(shè)區(qū)進(jìn)程中往往占據(jù)更為有利和主動(dòng)的位置，而被撤縣（市）多處于不利態(tài)勢，其發(fā)展意愿也較少被考慮[21-23]。

從全國角度看，不同地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)的治理效應(yīng)也不盡相同。撤縣（市）設(shè)區(qū)多發(fā)生在東部沿海地區(qū)[24]，主要是為了整合縣級單位的經(jīng)濟(jì)發(fā)展力量，增強(qiáng)中心城市整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。中部地區(qū)由于區(qū)域發(fā)展水平較低、同時(shí)又缺乏具有經(jīng)濟(jì)輻射能力的大城市，其撤縣（市）設(shè)區(qū)的發(fā)生率要小于東部沿海地區(qū)[25]。部分研究認(rèn)為，東部沿海地區(qū)的撤縣（市）設(shè)區(qū)對城市化增長率有重要影響，中部地區(qū)的城市化則受撤縣（市）設(shè)區(qū)的影響較小[26]。同時(shí)，東部和中部的撤縣（市）設(shè)區(qū)對經(jīng)濟(jì)增長的影響也存有差異[27]。不過，對于形成這種差異性的原因，目前尚缺乏系統(tǒng)全面的研究。從治理成效看，東部地區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整多具有優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)空間治理能力、加快區(qū)域開發(fā)進(jìn)程、促進(jìn)區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展、強(qiáng)化區(qū)域分工協(xié)作等作用[28]。中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設(shè)區(qū)的治理效應(yīng)如何？則是亟待深入研究的問題。

綜上所述，撤縣（市）設(shè)區(qū)作為行政區(qū)劃調(diào)整的最主要的方式之一，在不同地區(qū)所產(chǎn)生的治理效應(yīng)可能有所差異。對中部地區(qū)的撤縣（市）設(shè)區(qū)及其治理效應(yīng)開展深入實(shí)證，可以填補(bǔ)目前文獻(xiàn)所存在的一些不足。為此，本文以中部地區(qū)特大城市武漢為例，分析其撤縣（市）設(shè)區(qū)的治理成效，同時(shí)總結(jié)所存在問題，并提出相關(guān)政策建議。

2 分析框架與方法

無論是東部沿海地區(qū)還是中部地區(qū)，撤縣（市）設(shè)區(qū)的主要發(fā)生地是大城市核心的邊緣地區(qū)，但兩者的邊緣地區(qū)在發(fā)展模式與特點(diǎn)上均存在較大差異。本文嘗試引入“地方政府企業(yè)主義”（local state entrepreneurialism）的理論，用以揭示東部沿海和中部地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)的差異性。首先，地方政府企業(yè)主義指的是地方政府具有企業(yè)家精神，即以企業(yè)化表述和企業(yè)化方式來實(shí)施企業(yè)化戰(zhàn)略[29]。這種企業(yè)化傾向改變了城市治理模式中的政企互動(dòng)格局，地方政府的角色發(fā)生改變，更傾向于通過加深與社會(huì)、資本的合作，引入資本參與建設(shè)和地區(qū)發(fā)展，達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。其次，無論在東部沿海還是中部地區(qū)，進(jìn)行城鎮(zhèn)化和工業(yè)化都需要投入大量資金以進(jìn)行公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為解決資金問題，地方政府往往通過差異化的工業(yè)用地和居住用地供應(yīng)來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增加[30]，進(jìn)而以高水平的基礎(chǔ)設(shè)施吸引投資，從而實(shí)行工業(yè)化發(fā)展[31]。在這一過程中，地方政府企業(yè)主義起到核心作用，成為該進(jìn)程的重要推力。最后，不同地方政府所具備的企業(yè)家精神也會(huì)有所差異：東部沿海地區(qū)由于發(fā)展較好，發(fā)展機(jī)會(huì)較多，當(dāng)?shù)卣刹僮鞯目臻g較大，也更具有企業(yè)家精神；相對而言，中部地區(qū)的地方政府的企業(yè)家精神偏弱，其操作空間、奮斗動(dòng)力相對偏低。

具體而言，東部沿海地區(qū)的地方政府企業(yè)主義主要表現(xiàn)在政府通過多方資源的利用、快速推動(dòng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。政府大量吸引外資、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、通過出讓土地獲得土地財(cái)政以提高公共服務(wù)水平，同時(shí)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。形成一套以土地為核心的城市發(fā)展模式。相對而言，由于缺乏投資以及有效的發(fā)展資源，中部地區(qū)的地方政府無法通過土地財(cái)政高效且迅速地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展?？梢姡瑑烧咴诎l(fā)展模式上存在較大差異，在撤縣（市）設(shè)區(qū)的治理效應(yīng)方面可能也存在很大不同。

后文計(jì)劃以中部地區(qū)特大城市武漢市的蔡甸區(qū)（原漢陽縣）為例，對其撤縣設(shè)區(qū)展開實(shí)證，探究其撤縣設(shè)區(qū)的綜合治理效應(yīng)。研究主要采用“混合研究法”，依托《武漢統(tǒng)計(jì)年鑒（1995—2019年）》《蔡甸區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2010—2020年）》《蔡甸區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒（1991—2016年）》以及政府報(bào)告等多種資料來源，采用“比較分析”（comparative analysis）的視角，對研究對象予以解析。筆者對蔡甸區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中法生態(tài)城等部門的工作人員，以及武漢市土地儲(chǔ)備中心的工作人員等進(jìn)行了多次結(jié)構(gòu)式與半結(jié)構(gòu)式訪談，訪談人數(shù)15人，次數(shù)多達(dá)20余次，整理了3萬多字的訪談資料（表1）。

表1 訪談人物的基本情況

3 實(shí)證：蔡甸撤縣設(shè)區(qū)的特征與效應(yīng)

3.1 基本情況

武漢市是中部六省唯一的副省級城市、特大城市，也是我國中部地區(qū)的中心城市、中部崛起的戰(zhàn)略核心點(diǎn)和長江經(jīng)濟(jì)帶中游的核心。漢陽縣位于武漢市西郊，地處漢江與長江匯流的三角地帶。根據(jù)《武漢市城市規(guī)劃志（1980—2000年）》，1975年漢陽縣由孝感專區(qū)劃歸武漢市，成為其4個(gè)郊縣之一。改革開放初期，市管縣體制恢復(fù)，武漢市政府對其遠(yuǎn)郊縣的管控得到進(jìn)一步加強(qiáng)。1992年武漢市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷漢陽縣，設(shè)立蔡甸區(qū)，其行政邊界不變。

撤縣設(shè)區(qū)后，蔡甸區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，可分為三個(gè)階段：1995—2005年為穩(wěn)定發(fā)展階段：地區(qū)生產(chǎn)總值從22.73億元增長到49.95億元，增長幅度平穩(wěn)；2005—2015年是迅速發(fā)展階段，地區(qū)生產(chǎn)總值從49.95億元增長到371.26億元，增長幅度劇烈；2015—2019年是平緩發(fā)展階段：地區(qū)生產(chǎn)總值從371.26億元增長到400.53億元，增長幅度放緩（圖1）。截至2019年底，蔡甸區(qū)下轄12個(gè)街道、1個(gè)鄉(xiāng)，另設(shè)有4個(gè)管委會(huì)，總面積1 093.57 km2，常住人口55.43萬人，實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）400.53億元（來源：《武漢統(tǒng)計(jì)年鑒（2020年）》。蔡甸區(qū)（原漢陽縣）用地類型多樣，主要分為五類：根據(jù)2016年土地利用統(tǒng)計(jì)，農(nóng)林用地662.52 km2、水域101.56 km2、鄉(xiāng)村居民點(diǎn)用地63.12 km2、城鎮(zhèn)建設(shè)用地（包含工業(yè)用地）59.28 km2、道路用地14.16 km2。用地類型為農(nóng)林用地和水域?yàn)橹?，總體呈現(xiàn)“北水南田”的空間格局（圖2）。

圖1 蔡甸區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

圖2 蔡甸區(qū)區(qū)位及行政區(qū)劃

3.2 蔡甸區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的治理成效

基于地方政府企業(yè)主義理論，政府通過企業(yè)化的運(yùn)營、可以快速達(dá)成發(fā)展目標(biāo)。蔡甸區(qū)（原漢陽縣）撤縣設(shè)區(qū)的本質(zhì)可以看作大企業(yè)吸納小企業(yè)，從而增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力。從實(shí)際效果看，雖然地區(qū)生產(chǎn)總值發(fā)生了很大變化，但并不一定證明是由撤縣設(shè)區(qū)所導(dǎo)致。從調(diào)研可知，由于撤縣設(shè)區(qū)后身份地位的變化，蔡甸區(qū)在發(fā)展權(quán)益的獲得以及行政管理權(quán)益等方面受限，特別是在建設(shè)用地指標(biāo)的劃分和規(guī)劃審批管理權(quán)限等方面。根據(jù)調(diào)研，蔡甸區(qū)的建設(shè)用地指標(biāo)量與東湖高新區(qū)和中心城區(qū)均存在較大差異，主要原因是市政府在分配建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)會(huì)傾向一些發(fā)展較好的區(qū)域，原因是這些區(qū)域的地價(jià)較高，政府可以通過出讓土地獲得更多的土地出讓金?！笆±锇迅鱾€(gè)市的建設(shè)用地指標(biāo)分配下來，再由各個(gè)市向各個(gè)區(qū)分配，這個(gè)時(shí)候市政府就會(huì)有選擇性地分配，比如中心城區(qū)的地價(jià)高，多給建設(shè)用地指標(biāo)，政府可以多賣錢。而多給東湖高新區(qū)指標(biāo)，可以吸引產(chǎn)業(yè)落地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”（來源：《訪談?dòng)涗?0210422TC-01》）。作為武漢市的遠(yuǎn)城區(qū)，蔡甸無法獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)。在此背景下，蔡甸只能通過“增減掛鉤”等方式來獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)。隨著耕地保護(hù)要求的進(jìn)一步提高，以及耕地復(fù)墾等相關(guān)規(guī)定的日趨嚴(yán)格，此類操作也變得愈加困難。指標(biāo)的缺少最終導(dǎo)致了政府無法通過土地財(cái)政來提高公共服務(wù)水平，工業(yè)化始終無法趕上城鎮(zhèn)化的腳步。根據(jù)調(diào)研，蔡甸區(qū)政府的規(guī)劃審批的自主權(quán)受限。城市開發(fā)建設(shè)涉及大量用地屬性的變化，需要向市政府進(jìn)行申請，其流程復(fù)雜而耗時(shí)?！安痰榈囊?guī)劃審批都是市來定的，比如一塊地要進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)非，都需要市政府來批，這極大地限制了區(qū)里的發(fā)展，如果有大的項(xiàng)目要入駐，涉及修改規(guī)劃都是非常麻煩的，所以很多企業(yè)更愿意去東湖高新區(qū)，因?yàn)闁|湖高新區(qū)的規(guī)劃審批都是自己來定?！保▉碓矗骸对L談?dòng)涗?0210515CD-01》）。

不過，這些問題在蔡甸的中法武漢生態(tài)示范城項(xiàng)目啟動(dòng)后逐漸得到緩解。2014年，中法示范城在兩國政府合作下啟動(dòng)，正是位于蔡甸區(qū)。作為國家重點(diǎn)新城項(xiàng)目，中法生態(tài)城以低碳生態(tài)和產(chǎn)城融合發(fā)展為理念。但是，在該生態(tài)城建設(shè)之初，武漢市政府并未投入大量資源進(jìn)行新城建設(shè)，而是由蔡甸區(qū)政府全權(quán)負(fù)責(zé)進(jìn)行建設(shè)。由于區(qū)政府權(quán)力有限，導(dǎo)致中法生態(tài)城規(guī)劃范圍內(nèi)的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)移手續(xù)花費(fèi)了大量時(shí)間，項(xiàng)目進(jìn)度緩慢。此后，隨著中央政府提出加快中法生態(tài)城建設(shè)，市政府開始投入大量資源。生態(tài)城的土地整備由市土地儲(chǔ)備中心負(fù)責(zé)，其開發(fā)建設(shè)則由多家市屬平臺(tái)負(fù)責(zé)。“中法生態(tài)城早期一直在調(diào)規(guī)劃，真正開始建設(shè)是2019年之后，市政府開始投入大量的資源進(jìn)來，很多地方都開了綠燈，市土地儲(chǔ)備中心要幫它們把土地收儲(chǔ)整備完成，各種開發(fā)建設(shè)平臺(tái)也投錢進(jìn)來，之前由區(qū)里單干根本不行”（來源：《訪談?dòng)涗?0200525ZF-01》）。

盡管中法生態(tài)城的建設(shè)如火如荼，蔡甸其他區(qū)域的發(fā)展還是受到指標(biāo)和權(quán)限的影響?？傊?，從蔡甸區(qū)在撤縣設(shè)區(qū)后的發(fā)展?fàn)顩r看，其綜合治理的成效有限。第一，蔡甸區(qū)作為遠(yuǎn)城區(qū)能夠獲得的發(fā)展資源有限，在建設(shè)用地指標(biāo)的分配上不如其他城市功能區(qū)。第二，區(qū)政府的行政權(quán)力受限，在規(guī)劃審批方面要依靠市政府支持，無法自主掌握本區(qū)發(fā)展。最后，即使擁有中法生態(tài)城這樣的國家級的發(fā)展平臺(tái)，單靠區(qū)政府的資源仍然無法實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，市政府的要素投入才是關(guān)鍵。

綜上所述，蔡甸區(qū)撤縣設(shè)區(qū)的治理成效存在不足，并沒有很好地推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。主要體現(xiàn)在蔡甸區(qū)無法獲得足夠的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行土地開發(fā)，區(qū)政府無法獲得充足的土地財(cái)政來支持區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)扶持。同時(shí)，規(guī)劃審批的自主權(quán)受限，將影響區(qū)政府在區(qū)域發(fā)展的靈活程度。最后，通過重大發(fā)展平臺(tái)的建設(shè)可以有效地推進(jìn)遠(yuǎn)城區(qū)的發(fā)展，但是需要市政府的發(fā)展資源的支持，才能真正將政策落實(shí)。

3.3 原因分析

從地方政府企業(yè)主義的視角看，蔡甸區(qū)在撤縣設(shè)區(qū)后的治理成效不足的主要原因包括國家宏觀歷史和地理?xiàng)l件以及所在城市武漢自身發(fā)展路徑兩個(gè)方面。

第一，受到地理區(qū)位和歷史機(jī)遇的限制，中部地區(qū)縣級行政單元的發(fā)展水平較低，也較難掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)。早在改革開放初期，珠三角、長三角地區(qū)憑借毗鄰港澳、上海等國際門戶城市的地理?xiàng)l件，實(shí)現(xiàn)了率先發(fā)展。特別是在其大城市邊緣地區(qū)，大量外來投資與本地集體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，自下而上地推動(dòng)工業(yè)化快速發(fā)展，形成了具有世界影響力的制造業(yè)集群，也塑造了強(qiáng)大的縣域經(jīng)濟(jì)。直到2000年后，為了應(yīng)對空間治理的碎片化，一些縣級行政單元（如廣東的順德、南海、番禺，浙江的蕭山、柯橋）被撤縣改區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃等權(quán)限也被集中、上移至上級城市。這在一定程度影響了上述縣區(qū)政府的自主性和積極性，但考慮到縣域經(jīng)濟(jì)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)格局中的重要地位，上級政府需進(jìn)一步提供相關(guān)政策支持。例如2009年，順德區(qū)爭取到了廣東省先行先試綜合改革試點(diǎn)城市，享受地級市權(quán)限，其發(fā)展與規(guī)劃審批權(quán)重新回到區(qū)政府手中[17]。

而蔡甸區(qū)，長期以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)，是武漢中心城區(qū)的重要農(nóng)副產(chǎn)品來源地。改革開放后地處中部的武漢無法扮演類似港澳、上海的門戶作用，使得蔡甸區(qū)也無法獲得珠三角、長三角同類縣區(qū)的發(fā)展機(jī)遇，長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足。并且蔡甸區(qū)早在1992年就完成了撤縣設(shè)區(qū)，導(dǎo)致諸多權(quán)限上移到武漢市，增加了審查難度和審批流程。同時(shí)，由于蔡甸區(qū)在全市經(jīng)濟(jì)總量中的占比較低，導(dǎo)致在發(fā)展意圖或地方信息判斷方面與市級職能部門出現(xiàn)分歧時(shí)，較難獲得市領(lǐng)導(dǎo)的支持。這些都導(dǎo)致區(qū)政府的自主性和積極性受到限制。

第二，中部地區(qū)特大城市的中心城區(qū)輻射帶動(dòng)能力有限，撤縣（市）設(shè)區(qū)未必導(dǎo)致發(fā)展動(dòng)力向遠(yuǎn)城區(qū)溢出。珠三角與長三角地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步早、速度快，創(chuàng)造了大量的城鎮(zhèn)化需求，其中心城市常常面臨發(fā)展空間不足的問題。因此在這一背景下的撤縣（市）設(shè)區(qū)往往伴隨著中心城市對遠(yuǎn)城區(qū)的功能溢出和項(xiàng)目支持。例如，廣州市番禺區(qū)在2000年進(jìn)行撤縣（市）設(shè)區(qū)后，成為廣州的重要功能拓展區(qū)。一方面廣州市中心城區(qū)的大量居住功能向番禺溢出，大大推動(dòng)了番禺的房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)，市區(qū)兩級政府都通過土地出讓獲得了可觀的財(cái)政收入；另一方面，廣州市也加大了對番禺區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給，不僅將廣州南站布局在番禺區(qū)，還先后開通了地鐵三號線、四號線和新光快速干線，強(qiáng)化中心城區(qū)與番禺的聯(lián)系，進(jìn)而帶動(dòng)和支撐了當(dāng)?shù)氐木幼」δ躘19]。

然而與廣州不同，改革開放后武漢作為老工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型負(fù)擔(dān)沉重，市場化程度較低；同時(shí)由于地處內(nèi)地，難以便利地獲得全球化帶來的紅利。1985年武漢在全國城市GDP排名中位列全國第7，而在蔡甸設(shè)區(qū)的1992年則已跌至全國第十五，并在這個(gè)位置長期徘徊至2007年（來源：《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒（1985—2008年）》）。此時(shí)，武漢市級財(cái)政支撐中心城區(qū)發(fā)展建設(shè)已經(jīng)非常緊張，更加難以向包括蔡甸區(qū)在內(nèi)的遠(yuǎn)城區(qū)傾斜。至2014年，中法生態(tài)城項(xiàng)目落戶于蔡甸區(qū)，且武漢的城市GDP排名已回升至全國第八。但這一時(shí)期武漢的城市發(fā)展戰(zhàn)略主要以引導(dǎo)重大項(xiàng)目向東湖高新區(qū)、武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等工業(yè)區(qū)集聚為主要目標(biāo)[34]，這進(jìn)一步限制了市級行政資源對蔡甸區(qū)的支持。

綜上所述，造成蔡甸區(qū)撤縣設(shè)區(qū)治理成效不足的原因主要是缺少外來發(fā)展動(dòng)力和區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源分配不均。外來發(fā)展動(dòng)力不足是由于中部地區(qū)無法吸引大量外來投資，區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源分配不均則是地方政府企業(yè)主義的體現(xiàn)。

4 結(jié)語

通過分析武漢市蔡甸區(qū)（原漢陽縣）在撤縣設(shè)區(qū)后的綜合治理效應(yīng)，可以得出以下結(jié)論。首先，蔡甸區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后身份權(quán)力發(fā)生改變，導(dǎo)致其規(guī)劃權(quán)、審批權(quán)受限。造成蔡甸區(qū)目前發(fā)展困境的因素包括建設(shè)用地指標(biāo)缺少、無法大量進(jìn)行土地開發(fā)、規(guī)劃審批缺乏自主性等，影響了區(qū)政府的積極性。其次，蔡甸區(qū)的發(fā)展依賴于市政府所提供的資源。即使擁有中法生態(tài)城這樣的重點(diǎn)項(xiàng)目，如果沒有市政府投入資源進(jìn)來，單靠區(qū)一級政府是無法支撐其快速建設(shè)的。最后，造成蔡甸區(qū)綜合治理效應(yīng)不足的原因包括缺乏外來發(fā)展動(dòng)力和區(qū)域內(nèi)發(fā)展資源的分配不均。中部地區(qū)不具備珠江三角洲地區(qū)所擁有的強(qiáng)大集體經(jīng)濟(jì)、大量外來投資，以及大量優(yōu)惠政策，蔡甸區(qū)在撤縣設(shè)區(qū)后無法通過自身發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化。市政府通常會(huì)把較多的發(fā)展資源分配給其主要功能區(qū)，蔡甸區(qū)則相對邊緣化。因此，目前中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設(shè)區(qū)還存在以下問題：第一，發(fā)展動(dòng)力不足，過度依賴上級政府所給予的發(fā)展資源。第二，區(qū)域發(fā)展不平衡，遠(yuǎn)城區(qū)處于被動(dòng)邊緣化地位，會(huì)被中心城區(qū)或其他主要功能區(qū)掠奪發(fā)展機(jī)會(huì)。第三，行政管理權(quán)限向上集中，導(dǎo)致區(qū)級政府的積極性下降，區(qū)域發(fā)展緩慢。基于這些分析，我們提出如下政策建議：

一是落實(shí)重大戰(zhàn)略開發(fā)項(xiàng)目。市政府針對遠(yuǎn)城區(qū)的重大戰(zhàn)略開發(fā)項(xiàng)目不僅要給與政策支持，而且要投入大量的發(fā)展資源以快速推進(jìn)建設(shè)。例如，要落實(shí)具體的土地整備、產(chǎn)業(yè)引進(jìn)以及資金投入，才能真正地推動(dòng)蔡甸遠(yuǎn)城區(qū)等的發(fā)展。

二是協(xié)調(diào)市級行政資源向邊緣區(qū)傾斜。市級政府在分配建設(shè)用地指標(biāo)等發(fā)展資源時(shí)，要考慮各區(qū)需求，尤其要關(guān)注邊緣地區(qū)的需求。要協(xié)調(diào)發(fā)展權(quán)和規(guī)劃審批權(quán)等市級行政資源向邊緣地區(qū)傾斜，激活區(qū)政府活力，合理推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是提高區(qū)級治理能力。充分發(fā)揮市場作用，營造良好的營商環(huán)境，利用市場吸引外來投資促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。優(yōu)化官員政績考核和責(zé)任制度，有效提高遠(yuǎn)城區(qū)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力和行政管理效率等。