政策工具視閾下鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑
——基于對1582 條地方政府政策文本的量化分析

□尤莉 張莉

為保障優(yōu)秀人才在鄉(xiāng)村“下得去”“留得住”“教得好”，國務(wù)院于2015 年印發(fā)《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020 年）》（以下簡稱《計劃》），目的是吸引更多優(yōu)秀教師投身鄉(xiāng)村教育。這是國家從中長期規(guī)劃角度首次明確鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)戰(zhàn)略目標，對指導(dǎo)地方實踐具有里程碑意義。2018 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，重申深化鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)。至今，我國多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）針對上述文件并結(jié)合地方實際，研究制定高水平的鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)實施方案。中央政府意見統(tǒng)領(lǐng)、地方政府意見支持的政策體系由此構(gòu)成，成為促進新時代鄉(xiāng)村教師隊伍可持續(xù)發(fā)展的重要指南。

本文擬梳理《計劃》發(fā)布以來，29 個省級政府印發(fā)的有關(guān)鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的政策文本，結(jié)合政策工具分類理論，透視地方政府對鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)的政策傾向，推進政策工具的系統(tǒng)性與協(xié)同性，充分發(fā)揮政策工具“組合拳”效用。

一、政策工具理論與分析框架

（一）政策工具理論及其發(fā)展

政策工具是指為解決某一社會問題或?qū)崿F(xiàn)既定政策目標而采用的具體方法和手段。[1]鄉(xiāng)村教師建設(shè)政策工具，即政府為解決鄉(xiāng)村教育不均衡問題而采取的具體方法和手段。

政策工具理論的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。第一階段是20 世紀40 年代，以英國政治科學(xué)家?guī)焓猜–ushman）等為代表展開的教育政策工具分類理論研究。[2]該研究多集中在政策執(zhí)行者身上，強調(diào)利用行政命令控制施策對象。第二階段是20 世紀80 年代，英國政治科學(xué)家麥克唐納爾（L.M.Mcdonell）聯(lián)合政策科學(xué)家艾莫爾（R.F.Elmore）在關(guān)注政策執(zhí)行者和施策對象兩個主體的基礎(chǔ)上，將政策工具分為命令性、激勵性、能力建設(shè)性和系統(tǒng)變革性四類。[3]第三階段是20 世紀90 年代以來，受麥克唐納爾和艾莫爾兩人政策工具分類的影響，該理論逐步被應(yīng)用到國內(nèi)教育政策研究領(lǐng)域。如陳振明教授結(jié)合市場化特點，將教育政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。[4]顧建光教授根據(jù)主客體感受，將其劃分為管制類工具、激勵類工具和信息傳遞類工具。[5]

由于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)需同時關(guān)注政策執(zhí)行者和施策對象兩個主體的思維方式和行動邏輯，這與麥克唐納爾兩人關(guān)于政策工具的分類基本類似。因此，本文將政策工具分為命令控制型、經(jīng)濟激勵型和能力建設(shè)型三種類型，圍繞政策執(zhí)行者和政策對象的特點優(yōu)化選擇并綜合運用。

（二）基于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策的分析框架

從鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)看，三類政策工具各有側(cè)重（見表1）。命令控制型工具重在“下得去”，旨在要求政府為鄉(xiāng)村教育提供穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)的人才儲備，滿足鄉(xiāng)村教師基本供給需求，包括師范教育、實習(xí)培訓(xùn)、招生方式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府通過命令等強制性手段，推動師范院校擴大招生規(guī)模，提高生源質(zhì)量，為今后的鄉(xiāng)村教育發(fā)展提供強制性生源保障。

表1 政策工具的分類及解釋

經(jīng)濟激勵型政策工具重在“留得住”，為激勵優(yōu)秀人才爭相從教，政府需通過提升生活待遇來確保其在鄉(xiāng)村教育行業(yè)的高留存率，具體包括管理體制、薪酬待遇、生活成本、社會地位、權(quán)益保障。這些體現(xiàn)為政府對非師范生源的拉動力及對現(xiàn)有教師的留存率。從政策對象經(jīng)濟屬性入手，通過提高教師社會地位及傾斜性政策來激勵生源，吸引優(yōu)秀人才主動進入教師行業(yè)并在此長期耕耘，這與命令控制型的外在約束具有不同效力。

能力建設(shè)型政策工具重在“教得好”，要求政府助力教師專業(yè)化成長，使現(xiàn)有師資滿足鄉(xiāng)村教育發(fā)展，包括師德師風(fēng)、教學(xué)質(zhì)量、管理隊伍、職業(yè)培訓(xùn)、教育督導(dǎo)等。整合性是這類工具的主要特點，政府需通過整合社會優(yōu)質(zhì)資源來提升教師專業(yè)化水平。該政策有利于調(diào)動社會主體的積極性，將分散的社會力量匯聚到鄉(xiāng)村教育中，從而實現(xiàn)對鄉(xiāng)村教育有效的支持和服務(wù)作用。

（三）鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策工具的應(yīng)用

本文匯總29 個省級政府有關(guān)政策文本，按照政策工具內(nèi)容和原則選取樣本：一是主題與“培養(yǎng)高素質(zhì)教師隊伍”專題相關(guān)；二是發(fā)文機構(gòu)為省級層面政府部門和機構(gòu)；三是時間范圍為2015年6 月1 日至2020 年6 月1 日，由此得到29 份有效政策文本。

政策內(nèi)容分析的基本單元是政策條款，按照“政策—條款—序列號—工具類型”方式，對篩選出的29 份政策文本進行編碼，最后篩選出1582 條條款。為保證編碼精確，由兩人獨立編碼，若編碼一致則確定下來；否則，兩人再協(xié)商統(tǒng)一，最終形成內(nèi)容分析編碼表（見表2）。例如編碼“001-14-12-1-2”的具體含義為“第一個政策文本—第十四個條款—第十二個序列—第一個政策工具（命令控制型政策工具）—第二個工具名稱（實習(xí)培訓(xùn)）”。

表2 鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策文本內(nèi)容分析編碼表（節(jié)選）

二、鄉(xiāng)村教師隊伍政策工具配置的現(xiàn)狀

通過匯總29 個省份發(fā)布的有關(guān)政策文本，整理出1582 條政策條款，統(tǒng)計結(jié)果如表3 所示。三類政策工具的使用頻次和比例存在較大差異，經(jīng)濟激勵型政策工具為691 條（占比43.68%）、能力建設(shè)型政策工具為676 條（占比42.73%）、命令控制型政策工具為215 條（占比13.59%）。其中，命令控制型政策工具圍繞師范院?！盎A(chǔ)設(shè)施建設(shè)”和“師范教育”，完善師范生源執(zhí)教環(huán)境來強化定向供給；經(jīng)濟激勵型政策工具重在創(chuàng)新“管理體制”和提升“薪酬待遇”，吸引和留住優(yōu)質(zhì)生源；能力建設(shè)型政策工具則通過加強教師“師德師風(fēng)”建設(shè)和提高“教學(xué)質(zhì)量”，來增強現(xiàn)有鄉(xiāng)村教師的綜合素質(zhì)，提升職業(yè)榮譽感，以改善鄉(xiāng)村教育質(zhì)量。

表3 政策工具內(nèi)容分析統(tǒng)計結(jié)果

（一）命令控制型政策工具效果明顯

在命令控制型政策工具中，地方政府通過事前、事中和事后控制來確保鄉(xiāng)村教師基本供給，確保教師“下得去”。一是通過事前控制來確保師范生源定向供給。目前，我國鄉(xiāng)村教師配置不足的主要原因之一，是定向公費師范生供給不足，因此政府著重在此方面做了部署。2018 年，教育部將“師范生免費教育政策”調(diào)整為“師范生公費教育政策”，并發(fā)布《教育部直屬師范大學(xué)師范生公費教育實施辦法》，自此師范生公費教育制度正式建立。受此影響，北京市運用定向招生方法，將鄉(xiāng)村生源與區(qū)域師范院校直接對接，使寧夏回族自治區(qū)擴展地方公費師范生名額。二是利用事中控制保證生源培養(yǎng)質(zhì)量。2019 年，山東省教育廳提出師范生公費教育重點培養(yǎng)一專多能教師。[6]這一點在師資匱乏的西北地區(qū)尤為明顯，“一專多能”的詞頻占比高達46.15%，遠超其他地區(qū)平均水平。三是借助事后懲罰來避免師范生源流失。在市場經(jīng)濟作用下，一些偏遠鄉(xiāng)村公費師范生的違約行為雖依然存在，但是公費師范生由于顧及違約成本和相應(yīng)懲罰，會選擇主動補充到鄉(xiāng)村教育。[7]從這點看，此類工具能通過強制手段保證鄉(xiāng)村教育政策的執(zhí)行效果，目標明確且可操作性強。

（二）經(jīng)濟激勵型政策工具類型豐富

在經(jīng)濟激勵型政策工具中，地方政府通過破解編制、職稱評定、提升收入和解決住房等措施，提升非師范生源和在職教師工作滿意度，以確保“留得住”。一是編制和職稱評定，突破管理體制壁壘。上海市、安徽省等地，為解決編制問題加大對農(nóng)村地區(qū)進行編制名額傾斜，堅決杜絕擠占、挪用和截留鄉(xiāng)村中小學(xué)教職工編制的行為。福建省嚴格實行城鄉(xiāng)學(xué)校統(tǒng)一崗位結(jié)構(gòu)比例。湖北省要求在各類教師榮譽評選中，鄉(xiāng)村教師比例不少于30%。二是提升收入，改善教師的薪酬待遇。廣西壯族自治區(qū)重點向特困地區(qū)集中的鄉(xiāng)、村學(xué)校及其他地區(qū)教學(xué)點的教師傾斜。天津市依據(jù)“縣管校聘”原則，要求各區(qū)、縣按照不少于現(xiàn)行績效工資水平的10%，提升鄉(xiāng)村教師績效工資總額。三是緩解住房壓力。西藏自治區(qū)、河南省等地，為解決偏遠地區(qū)鄉(xiāng)村教師住房困難，建立綠色通道，被統(tǒng)一納入當?shù)刈》勘Ｕ?。從實施效果看，該類工具切實提高了施策對象的生活待遇，有利于他們主動選擇從事鄉(xiāng)村教育。激勵的可持續(xù)性、內(nèi)生性與主動性是此類政策工具的特點和優(yōu)勢，這也是該類工具占比較高的主要原因。當然，強調(diào)經(jīng)濟激勵型政策工具并不意味要放低準入門檻，否則長期下去只會降低鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力。因此，多個地方還強調(diào)嚴格準入標準，為鄉(xiāng)村教師的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

（三）能力建設(shè)型政策工具服務(wù)精準

在能力建設(shè)型政策工具中，地方政府愈加重視農(nóng)村師資專業(yè)化發(fā)展，使其“教得好”。隨著經(jīng)濟、文化、科技的發(fā)展，村民對現(xiàn)代生活方式的追求，尤其是對教育品質(zhì)的要求，正在向城鎮(zhèn)居民靠近。這對鄉(xiāng)村教師的專業(yè)化素質(zhì)提出了更高的要求。以貴州省為例，該省培訓(xùn)政策出現(xiàn)頻次最高，占比26.8%。海南省建立了省、市、縣教研機構(gòu)幫扶制度，對鄉(xiāng)村教師進行分片督導(dǎo)。遼寧省創(chuàng)建“影子”培訓(xùn)基地學(xué)校，到2020 年，“銀鈴導(dǎo)師”將達到千人規(guī)模。從合作主體看，能力建設(shè)型政策工具涉及多方主體職責(zé)，不僅需要精準規(guī)定地方各級政府的主體責(zé)任，還需整合高等學(xué)校、縣級教師發(fā)展中心和中小學(xué)優(yōu)質(zhì)資源。[8]

綜合來看，命令控制型政策工具主要集中在華北、華南地區(qū)，經(jīng)濟激勵型政策工具在華南和西北地區(qū)成效顯著，能力建設(shè)型政策工具則以華北和西北地區(qū)為主（見圖1）。三類政策工具交叉使用、融會貫通、相互促進，使得鄉(xiāng)村教師職業(yè)的吸引力明顯上升，鄉(xiāng)村教師數(shù)量和質(zhì)量都有較大提高和改善（見圖2）。

圖1 政策工具數(shù)量變化的省份特點

圖2 政策工具累積分布的地區(qū)特點

三、鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)政策工具實施中存在的問題及改進建議

（一）主要問題

近年來，地方政府積極推進各類鄉(xiāng)村教師計劃，使鄉(xiāng)村教師數(shù)量攀升，教學(xué)質(zhì)量顯著提升。但是，針對地區(qū)差異和現(xiàn)實問題，鄉(xiāng)村教師在政策工具使用方面仍需進一步改善。

第一，政策工具應(yīng)用存在結(jié)構(gòu)性失調(diào)。在省級政府教師隊伍改革意見中，經(jīng)濟激勵型和能力建設(shè)型政策工具的應(yīng)用明顯多于命令控制型政策工具?？梢?，地方政府多從激勵和吸引教師角度來部署政策，弱化了現(xiàn)階段師范院校及綜合大學(xué)師范專業(yè)對鄉(xiāng)村教師隊伍發(fā)展起的重要作用。

第二，政策工具內(nèi)部使用不均衡。命令控制型政策工具忽視了施策對象差異，易造成資源利用不合理。政府雖在事前、事中和事后利用相關(guān)手段來鞏固師范院校生源儲備量，卻忽略了不同院校教學(xué)水平和辦學(xué)成本的差異。加之該政策限制了生源個體的選擇空間，即使個體最終留在鄉(xiāng)村也不甚滿意。經(jīng)濟激勵型政策工具未充分考慮地區(qū)生活成本的差異，配套政策合力不足影響了執(zhí)行效果，缺乏對不同身份鄉(xiāng)村教師生活保障的分類設(shè)計。在能力建設(shè)型政策工具中，師德、師風(fēng)及教學(xué)質(zhì)量雖是政府較為關(guān)心的話題，但不能僅集中于此。

第三，部分省份關(guān)注度不足。比較各省政策文本指標數(shù)量，發(fā)現(xiàn)數(shù)量最高的省份與最低省份的政策條款數(shù)量相差3 倍，反映了地方政府對鄉(xiāng)村教育重視程度的差異，以及教育資源投入的不均衡。由于我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會尊師重教氛圍尚未完全形成，使得鄉(xiāng)村教育發(fā)展舉步維艱，更需地方政府切實履行主體職責(zé)，精準分解部門任務(wù)，防止“等、靠、要”等不作為現(xiàn)象。

（二）政策建議

目前，各省關(guān)于鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)中，政策工具的綜合運用雖較為合理，但仍有不足之處，尚需改進完善。

第一，均衡使用三類政策工具，發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。由于經(jīng)濟激勵型和能力建設(shè)型政策工具的使用頻率明顯多于命令控制型政策工具，造成了結(jié)構(gòu)失衡問題。故而，要適當提升命令控制型政策工具比例。因為，該類政策工具可從源頭增加鄉(xiāng)村教師數(shù)量。它通過事前招生、事中培養(yǎng)和事后定向等一系列強制性措施，確保了鄉(xiāng)村教師政策執(zhí)行效果。從地位看，其他兩項政策工具是對其更深層次的發(fā)展。要增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力，首先要有足夠的教師“下得去”，因此師范院校應(yīng)成為師資供給的主要渠道。

第二，優(yōu)化各政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提升政策靶向精度。對于命令控制型政策工具，需提高院校分類施策的使用比例。師范院校是培養(yǎng)高質(zhì)量教師的主陣地，要發(fā)揮師范院校主體作用，從招生制度、進退協(xié)議等方面完善公費師范生政策，確保定向招收和定向供給。另外，要適當提高高水平綜合性院校師范生培養(yǎng)比例，增加該類院校師范教育專業(yè)數(shù)量，實現(xiàn)師范性和綜合性的有機結(jié)合，順應(yīng)社會發(fā)展趨勢。對于經(jīng)濟激勵型政策工具，需進一步降低鄉(xiāng)村教師生活成本，提升其生活質(zhì)量。一是創(chuàng)新該類工具體系結(jié)構(gòu)，包括設(shè)計更符合地區(qū)特點、生源特點的鄉(xiāng)村教師流動機制、寄宿制學(xué)校周轉(zhuǎn)房和膳食補貼等[9]，重視政策協(xié)同性，避免“政出多門”。二是完善相關(guān)配套政策，如妥善解決鄉(xiāng)村學(xué)校交通問題等。此外，還可引入市場機制，補充第三方力量，支持舉辦鄉(xiāng)村教育專項基金，形成“越往基層、越是艱苦，地位待遇越高”的激勵機制。對于能力建設(shè)型政策工具，繼續(xù)完善教育評估體制機制，推動評估標準落地。鄉(xiāng)村教育評估體制需更新完善，應(yīng)將評價重點回歸“鄉(xiāng)村”。一是在評價原則上強化使命感，這是提升教師專業(yè)化發(fā)展的內(nèi)生動力。二是在評價標準上重視本土化，教師應(yīng)熟悉和掌握鄉(xiāng)土文化及鄉(xiāng)土生活，具備符合鄉(xiāng)村特點的課程設(shè)計與教學(xué)能力，而不是單一的城市取向。[10]三是在各類評優(yōu)、評先和培訓(xùn)項目上，盡量向農(nóng)村傾斜，建立一套科學(xué)性與藝術(shù)性相結(jié)合、嚴格性與靈活性有序相統(tǒng)一的項目評價體系。

第三，對于一些省份不重視的問題，中央政府要切實發(fā)揮引導(dǎo)督查作用。為突破政府部門各自為政，打破鄉(xiāng)村教育政策執(zhí)行中碎片化、低效率和“孤島效應(yīng)”[11]，中央政府應(yīng)做好頂層設(shè)計，利用強制手段提升地方政府的重視程度。這些需要因地制宜地為教育行政部門和相關(guān)部門制定指標任務(wù)，加強分類考核和監(jiān)督。教育行政部門要切實履行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌指揮的職能，發(fā)展改革、財政、編制、人力資源社會保障部門要主動確保相關(guān)配套教育資源的投入。另外，地方政府不重視的原因還有社會觀念，中央政府可以加大社會宣傳，營造良好的尊師重教的社會氛圍，利用社會輿論提高省級政府對鄉(xiāng)村教師的重視程度。