區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、城市定位與自貿(mào)區(qū)建設(shè)
——對煙臺自貿(mào)區(qū)建設(shè)的路徑思考

滕 濤，高延君，劉 靜，劉 瑩

(1.山東工商學院 a.自貿(mào)區(qū)研究院;b.經(jīng)濟學院，山東 煙臺 264005；2.大連海事大學 航運經(jīng)濟與管理學院，遼寧 大連 116021)

一、引言

自2013年9月中國第一批上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)開始，到2019年8月中國第三批自貿(mào)區(qū)批復(fù)，已分別在18個省39個城市設(shè)立了自貿(mào)區(qū)，基本覆蓋了18省省會和經(jīng)濟強市的核心區(qū)域，這也基本上是中國的主要核心經(jīng)濟區(qū)域和區(qū)域城市群中的核心。由此可以看出，中央政府在對全國經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃建設(shè)方面，給與了每個區(qū)域經(jīng)濟城市群一次類似于改革開放初期“14個沿海開放城市”的戰(zhàn)略機會，希望自貿(mào)區(qū)的設(shè)立建設(shè)能為區(qū)域經(jīng)濟的增長帶來新的創(chuàng)新和改革；也可以理解為自貿(mào)區(qū)的設(shè)定是為對應(yīng)的區(qū)域城市群服務(wù)的，促進其改革和經(jīng)濟增長，加速中國融入全球化貿(mào)易中[1]。

本文借鑒美國自貿(mào)區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)先行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，基于煙臺在環(huán)渤海經(jīng)濟圈和山東新舊動能轉(zhuǎn)換的區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動和以及對應(yīng)的城市定位，以產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)為核心內(nèi)貿(mào)外貿(mào)兼顧，提出煙臺自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)升級的一些建議和措施。

二、美國自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗借鑒

美國的自由貿(mào)易區(qū)也稱為“對外貿(mào)易區(qū)”，在美國的外貿(mào)領(lǐng)域中，既包括與其他獨立經(jīng)濟體簽署的區(qū)域間的自由貿(mào)易區(qū)，也包括美國境內(nèi)的“境內(nèi)關(guān)外”性質(zhì)的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，其中有一些具備較高層次自由港的功能特點。

美國1936 年在紐約市魯克林區(qū)設(shè)立了第一個對外貿(mào)易區(qū)，后來陸續(xù)在沿海及五大湖的港口地區(qū)設(shè)立了近10個自由貿(mào)易區(qū)。受戰(zhàn)后日本、歐洲等國家的經(jīng)濟快速復(fù)蘇的沖擊，美國的對外貿(mào)易競爭優(yōu)勢趨弱，需要通過自由貿(mào)易區(qū)的政策優(yōu)勢來增強其外貿(mào)發(fā)展。美國聯(lián)邦政府和各州政府開始將自貿(mào)區(qū)的范圍擴大到沿海和五大湖區(qū)域以外的各州經(jīng)濟區(qū)域，其政策紅利的輻射范圍快速擴大，截至2015年美國自由貿(mào)易區(qū)的總數(shù)達到854個，涉及制造業(yè)有324項，自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)達到3300多家，提供了約42萬個就業(yè)崗位，是全球自貿(mào)區(qū)數(shù)量最多、管理最成熟的國家，自貿(mào)區(qū)已成為美國經(jīng)濟的重要支柱和實現(xiàn)全球戰(zhàn)略的重要平臺。

美國對自由貿(mào)易區(qū)的管理是采用多層次、多渠道混合監(jiān)管的策略。1934年美國國會通過了《自由貿(mào)易區(qū)法案》，自由貿(mào)易區(qū)的主管機構(gòu)是美國商務(wù)部國際貿(mào)易局下設(shè)的自由貿(mào)易區(qū)委員會，還要獲得所在地的美國海關(guān)批準才能正式啟動運作，此后的運作要受到當?shù)孛绹ｊP(guān)的監(jiān)管以及聯(lián)邦政府、州政府和地方政府的監(jiān)督。綜觀美國自由貿(mào)易區(qū)的運營實踐，其覆蓋的范圍廣和政策優(yōu)惠靈活，表現(xiàn)出了極高的開放度和自由度；本文對其特點做了以下梳理，以供借鑒。

(一)通過擴大自貿(mào)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的整合能力，促使區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展能夠內(nèi)貿(mào)外貿(mào)兼顧

設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)是依靠制度紅利的釋放來吸引外部的生產(chǎn)要素資源和投資，將企業(yè)集聚于自貿(mào)區(qū)內(nèi)，其主要功能為加工制造和倉儲物流。美國自由貿(mào)易區(qū)的兩大支柱產(chǎn)業(yè)是制造加工業(yè)和物流服務(wù)業(yè)，很多自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立更多是基于對產(chǎn)業(yè)鏈的整合，提升其全球競爭力，貿(mào)易活動不僅對外也有很多是為國內(nèi)提供商品。 這種制度安排使自貿(mào)區(qū)不僅成為為美國提供貿(mào)易便利化的重要平臺，更重要的是充分放大了自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚功能。在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，美國通過吸納外來投資，自貿(mào)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的大部分產(chǎn)品可以直接進入美國市場進行銷售，即擴大了美國的產(chǎn)業(yè)門類又增強了制造業(yè)的成本優(yōu)勢，提升了美國制造業(yè)的全球競爭力?？梢钥闯鲎再Q(mào)區(qū)的建設(shè)對產(chǎn)業(yè)集群和全球化競爭優(yōu)勢的影響非常重要。

(二)通用主區(qū)與特殊企業(yè)擴展分區(qū)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展，使大多數(shù)核心行業(yè)和企業(yè)受惠

通用主區(qū)的設(shè)立多數(shù)是基于海港、鐵路中樞、航運機場等物流中心區(qū)域以及一些特殊功能的工業(yè)園區(qū)內(nèi)，有利于培養(yǎng)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈整合優(yōu)勢，也被稱為“磁鐵區(qū)域”。2009年通過“地點可選擇框架”(ASF)鼓勵在其海關(guān)方圓60英里范圍內(nèi)設(shè)立虛擬服務(wù)區(qū)，進一步擴展其政策輻射區(qū)域。1952年美國推出了特殊企業(yè)擴展分區(qū)，也被稱為“功能驅(qū)動區(qū)域”，以園區(qū)內(nèi)企業(yè)為核心主體，每個分區(qū)對應(yīng)一個企業(yè)，但一個企業(yè)可以在多個分區(qū)內(nèi)享受政策。截至2016年底，美國形成了157個通用主區(qū)和600多個特殊企業(yè)擴展分區(qū)，特殊企業(yè)擴展分區(qū)的貿(mào)易量占到自貿(mào)區(qū)總量的77%，是通用主區(qū)的2倍。這種通用主區(qū)與特殊企業(yè)擴展分區(qū)共融發(fā)展的模式，打破了以往以區(qū)位為重的固有模式，讓自貿(mào)區(qū)承載產(chǎn)業(yè)的空間范圍從海運物流為中心演變?yōu)閰^(qū)域物流中心聯(lián)動的空間格局，為內(nèi)陸地區(qū)的對外貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)集群提供了新的路徑。

(三)通過設(shè)立各大經(jīng)濟區(qū)域的聯(lián)絡(luò)員機制，來推動美國整體區(qū)域合作溝通

根據(jù)美國各個自由貿(mào)易區(qū)的地理位置劃分為東部區(qū)域、大湖區(qū)域、中部區(qū)域和西部區(qū)域(類似中國的長三角、環(huán)渤海經(jīng)濟圈等經(jīng)濟區(qū)域群)，每個區(qū)域通過設(shè)置聯(lián)絡(luò)員來定期會議溝通和專項溝通機制，為自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展提供了高效的溝通保障促進其合作。

美國自貿(mào)區(qū)建設(shè)對我國的自貿(mào)區(qū)的建設(shè)會帶來很多啟示，但是綜觀世界各國諸多自貿(mào)區(qū)建設(shè)的成功經(jīng)驗，亦非同一模式，而是根據(jù)各自國家的具體情況提出相應(yīng)的設(shè)計路徑。

三、自貿(mào)區(qū)設(shè)立的背景及對改革的意義

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立更多結(jié)合國際金融中心的定位來打造金融創(chuàng)新示范區(qū)；福建自貿(mào)區(qū)則圍繞“一路一帶海上絲綢之路”戰(zhàn)略展開；廣東自貿(mào)區(qū)則傾向于粵港澳灣整體經(jīng)濟聯(lián)動和金融貿(mào)易合作；成都自貿(mào)區(qū)注重為西南經(jīng)濟區(qū)域聯(lián)動發(fā)展；山東自貿(mào)區(qū)將在新舊動能轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上制度創(chuàng)新，加強經(jīng)濟增長等，每個自貿(mào)區(qū)的設(shè)定都有中央戰(zhàn)略布局的考量[2]。

(一)上海自貿(mào)區(qū)的先行先試價值

2013年9月國務(wù)院批準設(shè)立上海自貿(mào)試驗區(qū)，從《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》中可以看出，推動政府轉(zhuǎn)型和金融創(chuàng)新改革的先行先試是上海自貿(mào)區(qū)的價值所在。

1.上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立的背景。在中國加入WTO后，隨著中美貿(mào)易不平衡的加大，中美雙邊貿(mào)易投資談判又開啟了新一輪的博弈；而國際間關(guān)于雙邊多邊的自由貿(mào)易的談判也出現(xiàn)了很多變化，TPP、TTIP、PSA等新的區(qū)域協(xié)定也遲遲難以談定結(jié)果。中美雙邊投資談判難以取得進展，是由于在準入前國民待遇、負面清單和中國市場經(jīng)濟地位確立方面的基礎(chǔ)認知上存在分歧，以及由此延伸出來具體貿(mào)易和投資行為，所以設(shè)立上海自貿(mào)區(qū)是測量風險的改革試驗場，也是通過開放倒逼改革的深水區(qū)，是中國未來融入全球化市場的關(guān)鍵。

2.自貿(mào)區(qū)的目的。就對內(nèi)和對外兩個層面而言，對內(nèi)推動政府轉(zhuǎn)型以適應(yīng)全球化，其重點是從審批型政府功能向監(jiān)管服務(wù)型政府功能轉(zhuǎn)變，促進資本、商品、人員、技術(shù)等要素市場化，推動區(qū)域內(nèi)國企的市場化改革(理清政企關(guān)系)，達到進一步解放思想改革開放目的；對外促使貿(mào)易談判國家認可中國市場經(jīng)濟地位和對外資的貿(mào)易投資管理措施，以盡快達成中美雙邊談判以及TPP、PSA等多邊談判，推動金融投資領(lǐng)域改革和全球資本流動的國際接軌，進一步融入全球化。

3.自貿(mào)區(qū)在貿(mào)易投資改革創(chuàng)新層面的核心是“準入前國民待遇和負面清單”兩個改革措施，對應(yīng)的是監(jiān)管服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。金融層面改革可以理解為變相的在特定區(qū)域內(nèi)的人民幣資本項目開放。準入前國民待遇和負面清單的管理，需要政府由控制模式切換到監(jiān)管服務(wù)模式，以更好的利用外資和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是推進資本開放和融入全球資本體系的重要環(huán)節(jié)。實行負面清單管理意味著清單以外的領(lǐng)域需要充分開放，這種“法無禁止即可為”的思維，不僅會擴大外資的招商力度也會激發(fā)內(nèi)資的創(chuàng)新活力，推進市場對各項資源的有效配置作用，創(chuàng)新出新的商業(yè)模式和經(jīng)濟增長點[3]。

上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融層面的改革，是推進中國資本賬戶開放、人民幣國際化和融入全球資本體系的重要試驗區(qū)，并在此基礎(chǔ)上帶動匯率政策改革、金融資本流動、利率市場化、外資投資政策、離岸金融、金融衍生品交易等一系列改革；金融改革是關(guān)鍵而慎重的，是國家資產(chǎn)的核心區(qū)，涉及到一行三會、財政部等金融監(jiān)管部委，也會涉及到國家金融安全層面。

(二)區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動、城市群建設(shè)與城市定位的價值

世界級城市群共有五個(美國五大湖城市群、美國東海岸城市群、倫敦城市群、歐洲西北部城市群、東京城市群)，中國的長三角城市群被稱為第六大城市群(長三角城市群的經(jīng)濟已經(jīng)完成對英倫城市群和歐洲西北城市群的超越，但人均GDP等指標還是落后太多)。

城市群的特點：區(qū)域內(nèi)城市密集且城市間產(chǎn)業(yè)分工明確；擁有一個或幾個國際貿(mào)易的物流中心港口；人口至少達到 2500萬以上且文化認同；是國家經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的核心地帶。城市群的形成是以工業(yè)化分工為基礎(chǔ)的，是產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈價值整合的體現(xiàn)。在工業(yè)化中后期，區(qū)域內(nèi)形成中心城市和周邊的次級城市，城市之間的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟聯(lián)動效應(yīng)增強；在后工業(yè)化時期，隨著信息化和全球化的發(fā)展，中心城市與次級城市呈現(xiàn)經(jīng)濟、文化、人口的高頻聯(lián)動，協(xié)調(diào)發(fā)展的格局出現(xiàn)，逐步形成網(wǎng)絡(luò)化的城市群布局。

1.中國城市群規(guī)劃及區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動。2006年國家在“十一五”規(guī)劃中提出把城市群作為發(fā)展城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，國家級城市群中以京津冀、長三角、珠三角三大城市群為核心。2014年增加了長江中游城市群和成渝城市群，常住人口規(guī)模均超1億人，其定位是承接東部勞動密集型產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，從而帶動中西部勞動就業(yè)和經(jīng)濟崛起?！笆濉敝杏謱Τ鞘腥阂?guī)劃增加了14個，都是各自區(qū)域的經(jīng)濟核心，包括中原城市群,、山東半島城市群、北部灣城市群等。

廣州—佛山—深圳—東莞之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，使珠三角區(qū)域的經(jīng)濟聯(lián)系緊密度大大提高。從長三角城市群的實踐來看，由市場驅(qū)動發(fā)展到區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，將使長三角產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展整體升級，城市群中各城市的資本、人口和社會資源等要素的流動會更加流暢。

2.區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動中的城市定位。法國經(jīng)濟學家佩雷斯提出的增長極理論已成為很多國家或城市制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和定位的重要理論依據(jù)，其認為區(qū)域經(jīng)濟增長是由中心區(qū)域向周邊區(qū)域或部門傳導的，城市發(fā)展需要城市管理者做出必要的定位選擇，以協(xié)調(diào)好城市群內(nèi)部的競合關(guān)系和產(chǎn)業(yè)集聚—輻射效應(yīng)。

歐美一些城市群通過科學的城市定位，形成了產(chǎn)業(yè)分工明確、資源互補和功能差異化的區(qū)域城市群體系，有效地提升了各城市在全球中的產(chǎn)業(yè)競爭力。在城市定位中，芝加哥的定位就是“交通樞紐城市”(交通位置中樞，鐵路營運約占全美50%)；日本大阪城市定位是“本州中西部工業(yè)中心和文化中心”。長三角城市群的很多城市定位就很明確，蘇州定位為“上海的副中心城市”(根據(jù)其作為上海后花園的特殊區(qū)位條件和制造業(yè)經(jīng)濟發(fā)達的優(yōu)勢)；常州定位為“長三角現(xiàn)代制造業(yè)基地”；鎮(zhèn)江定位為“長江下游重要的物流中心城市”等[4]。

3.城市定位中的集聚效應(yīng)與主導產(chǎn)業(yè)。以城市群為代表的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，對中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要。集聚經(jīng)濟主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)上下游或關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)之間，在鄰近的地理區(qū)位上集聚，形成產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)和相互依存的區(qū)域經(jīng)濟網(wǎng)絡(luò)。不管是同一行業(yè)企業(yè)還是不同行業(yè)企業(yè)在臨近區(qū)域內(nèi)的集聚，都會對整體產(chǎn)業(yè)鏈的競爭優(yōu)勢提升，形成產(chǎn)業(yè)格局多元化發(fā)展和效益遞增[5]。

城市群區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集聚對整體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和空間布局優(yōu)化至關(guān)重要，其中發(fā)揮主導產(chǎn)業(yè)的作用是關(guān)鍵。主導產(chǎn)業(yè)一般處于整體產(chǎn)業(yè)鏈中的最終環(huán)節(jié)，其對產(chǎn)業(yè)中上下游的縱向關(guān)聯(lián)和空間布局，會提高各企業(yè)間的專業(yè)化程度和生產(chǎn)效率[6]。同時主導產(chǎn)業(yè)擁有的新技術(shù)和行業(yè)標準，會在產(chǎn)業(yè)鏈和城市群間傳導，為上下游和同業(yè)企業(yè)帶來創(chuàng)新和競爭效率。不同城市區(qū)域內(nèi)的資源優(yōu)勢會發(fā)展出不同的主導行業(yè)，“十三五”規(guī)劃中要求城市群中各城市結(jié)合自身的資源和區(qū)位優(yōu)勢發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，加強城市間的分工協(xié)作，促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和空間產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。

4.山東自貿(mào)區(qū)間的區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動效應(yīng)。從國家對山東自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略定位來看：以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面落實中央關(guān)于增強經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)新力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、建設(shè)海洋強國的要求，加快推進新舊發(fā)展動能接續(xù)轉(zhuǎn)換、發(fā)展海洋經(jīng)濟，形成對外開放新高地。

煙臺自貿(mào)試驗片區(qū)戰(zhàn)略定位：立足區(qū)位和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，主動服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略、支撐區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，圍繞高水平對外開放、新舊動能轉(zhuǎn)換、機制流程再造，努力將煙臺自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)成為智能制造的聚集區(qū)、中日韓合作的先行區(qū)、海洋經(jīng)濟的示范區(qū)、科技成果轉(zhuǎn)化的試驗區(qū)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的樣板區(qū)。

四、煙臺自貿(mào)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略機遇與戰(zhàn)略突圍

2019年8月26日國務(wù)院設(shè)立山東自貿(mào)試驗區(qū)，涵蓋三個片區(qū)：濟南片區(qū)37.99平方公里，青島片區(qū)52平方公里，煙臺片區(qū)29.99平方公里。煙臺作為山東省第三的經(jīng)濟體量和中日韓經(jīng)濟圈的核心地帶，再加上國家給予了山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)和自貿(mào)區(qū)雙重利好的疊加，對于煙臺來說是一次不亞于改革初期14個沿海開放城市的戰(zhàn)略機遇，如何利用好自身的港口物流、經(jīng)濟強市和各項政策紅利，將煙臺在區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的基礎(chǔ)上建設(shè)成具有產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)的全球制造業(yè)強市和貿(mào)易自由港是關(guān)鍵。

(一)從保稅區(qū)升級到自貿(mào)區(qū)的價值提升

自由貿(mào)易區(qū)主要有兩種類型FTA和FTZ。FTA是指兩個以上的國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定而形成的區(qū)域，其協(xié)議約定商品貿(mào)易關(guān)稅、服務(wù)貿(mào)易關(guān)稅、政府采購、外商投資政策、知識產(chǎn)權(quán)法規(guī)等領(lǐng)域，目前中國-東盟自貿(mào)區(qū)就是FTA類型，未來中日韓自貿(mào)區(qū)可能發(fā)展為這種模式。FTZ是指某一國家在其境內(nèi)的特定區(qū)域，單方面給予其他國家特殊優(yōu)惠稅收政策和監(jiān)管政策；目前國內(nèi)的18省市自由貿(mào)易試驗區(qū)就屬于這種類型，也是古典經(jīng)濟學自由貿(mào)易的延伸[7]。

從此次煙臺自貿(mào)區(qū)的劃定版圖來看，基本上是在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上加上煙臺開發(fā)區(qū)的部分地區(qū)。自貿(mào)區(qū)比保稅區(qū)除了在關(guān)稅管理方面更加優(yōu)惠便利外，還有匯率、海外賬戶投資、外資投資、負面清單管理等特殊政策。保稅區(qū)處于“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”而自貿(mào)區(qū)屬于“境內(nèi)關(guān)外”，保稅區(qū)只對出口轉(zhuǎn)運的商品免稅，而自貿(mào)區(qū)不管是出口還是進口都是免稅的；保稅區(qū)對商品的出入境或區(qū)內(nèi)銷售有著不同的稅收政策，而自貿(mào)區(qū)無貿(mào)易限制的關(guān)稅豁免區(qū)域；保稅區(qū)主要是起到中轉(zhuǎn)貿(mào)易的作用，而自貿(mào)區(qū)不僅是商品物流集散貿(mào)易中心，還會帶動區(qū)域內(nèi)的制造業(yè)、金融業(yè)發(fā)展和輻射周邊地區(qū)。所以說“自貿(mào)區(qū)”是國際貿(mào)易領(lǐng)域最優(yōu)惠的區(qū)域政策，由保稅區(qū)到自貿(mào)區(qū)的升級，不僅是地域面積的擴大，更是政策紅利的全方位升級[8]。

(二)中日韓自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略機遇和基于城市定位的戰(zhàn)略突圍

1. 中日韓自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略機遇。中日韓自貿(mào)區(qū)談判是我國外貿(mào)規(guī)格最高的自貿(mào)區(qū)談判之一，如果中日韓自貿(mào)協(xié)定完成，煙臺的區(qū)域位置決定了將是最大的受益者。山東自貿(mào)區(qū)在國家指導下定了三個特色目標，經(jīng)濟新模式、海洋經(jīng)濟、中日韓地方合作，分別對應(yīng)三個片區(qū)。煙臺片區(qū)的一個核心任務(wù)就是承接中日韓區(qū)域的經(jīng)濟合作，目前主要是中韓，所以說中日韓經(jīng)濟合作的政策紅利是煙臺的一個重要機遇，需要對應(yīng)做好相關(guān)的準備。

2.基于城市定位的戰(zhàn)略突圍。煙臺自貿(mào)區(qū)雖然有政策優(yōu)勢，但青島和濟南都是自貿(mào)區(qū)，那也就不存在相對政策優(yōu)勢了，煙臺要實現(xiàn)戰(zhàn)略突圍關(guān)鍵看有什么特殊的資源和優(yōu)勢。在相同的政策基礎(chǔ)上，各自貿(mào)區(qū)還要有自身特色，所以將來發(fā)展的好不好主要還靠自己，當年的經(jīng)濟特區(qū)那么多也就深圳一騎絕塵。

從區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動的角度，煙臺具有中日韓經(jīng)濟圈、環(huán)渤海經(jīng)濟圈、“一帶一路”海上重要節(jié)點城市、山東新舊動能轉(zhuǎn)換的核心示范區(qū)的多重利好，其重點也體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集群和制造業(yè)上，煙臺的制造業(yè)全國排第8，而自貿(mào)區(qū)內(nèi)擁有煙臺63%的高新技術(shù)企業(yè)，所以要依托中日韓經(jīng)濟圈的地域優(yōu)勢、制造業(yè)強市、港口物流中心的特色，來對煙臺的城市定位進行梳理，在基礎(chǔ)上，本文從產(chǎn)業(yè)布局、自貿(mào)港、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型和金融賦能四個層面提出相關(guān)建議和措施，以實現(xiàn)煙臺自貿(mào)區(qū)的戰(zhàn)略突圍[9]。

五、對煙臺自貿(mào)區(qū)建設(shè)的建議

對于煙臺來說，作為山東的GDP老三，在濟南和青島的夾縫中，最好的策略是跟進策略加特色運營，即青島和濟南有的優(yōu)惠政策我們一定要跟進，更要盯緊上海自貿(mào)區(qū)的開放政策變化，同時還需要根據(jù)我們的特色來創(chuàng)新制度改革，也可以理解為自貿(mào)港的定位我們要搞，中韓自貿(mào)區(qū)的政策也不能少[10]。

(一)促進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的升級以及價值鏈的提升

通過區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動中核心城市地位和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，促進現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和價值鏈提升，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)奠定扎實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

具體的推進措施，除了用好目前國家給予的財稅政策外，建立產(chǎn)業(yè)投資基金來培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大自貿(mào)園區(qū)內(nèi)制造業(yè)的招商力度。煙臺自貿(mào)片區(qū)內(nèi)有工業(yè)企業(yè)近3000家，已形成了機械制造和電子信息兩大主導產(chǎn)業(yè)，化工新材料、生物醫(yī)藥、智能裝備等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)煙臺的特色資源和區(qū)域優(yōu)勢，用好自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的財稅優(yōu)惠政策，建立產(chǎn)業(yè)基金培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和價值鏈提升。

1.用好自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有的財稅優(yōu)惠政策。自貿(mào)區(qū)部分行業(yè)的所得稅降低到15%，遠低于全國的25%，而新加坡、韓國、德國等自貿(mào)區(qū)企業(yè)所得稅稅率都在15%～17%；這一稅收優(yōu)惠本身就能吸引部分產(chǎn)業(yè)公司在自貿(mào)區(qū)設(shè)廠，在此基礎(chǔ)上，對區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的上下游關(guān)聯(lián)企業(yè)，積極宣講自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠政策，充分調(diào)動企業(yè)家的積極性，給予其招商引資的獎勵政策，及時解決現(xiàn)有財稅優(yōu)惠政策在自貿(mào)區(qū)實施中出現(xiàn)的問題以及執(zhí)行中面臨的困難，增強政策實用性和可操作性。自貿(mào)區(qū)是制度創(chuàng)新的高地，要結(jié)合區(qū)域內(nèi)的發(fā)展實際狀況，在符合國家稅制改革和國際慣例的條件下，對自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展中有利的財稅政策(境外股權(quán)投資以及離岸人民幣業(yè)務(wù)等)，及時向中央申報，為自貿(mào)區(qū)的發(fā)展爭取更多的政策支持。

2.用好中韓貿(mào)易的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)互補優(yōu)勢，推動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同和價值鏈提升。放大政策疊加優(yōu)勢，建設(shè)好中韓(煙臺)產(chǎn)業(yè)園和中韓現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合中心，構(gòu)建中韓跨國產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。在智能裝備、半導體、生物技術(shù)、醫(yī)療養(yǎng)老等領(lǐng)域，加強對日技術(shù)引進、產(chǎn)業(yè)合作、項目共建。推動建立中日韓跨國產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，推進中日韓跨國技術(shù)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和服務(wù)鏈優(yōu)勢互補。瞄準主導產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)投資引導基金培育和壯大產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，形成化工新材料、消費電子、生物醫(yī)藥、海洋科技等十大產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建具有全球競爭力的產(chǎn)業(yè)體系，提升產(chǎn)業(yè)鏈的整體價值和協(xié)同創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

3.高質(zhì)量發(fā)展海洋經(jīng)濟。用好煙臺海岸線的海洋資源，發(fā)展海洋特色產(chǎn)業(yè)；圍繞海洋經(jīng)濟創(chuàng)新，加強海洋工程裝備技術(shù)研發(fā)，支持探索建設(shè)現(xiàn)代化海洋種業(yè)資源引進中轉(zhuǎn)基地，加快優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)苗種的檢疫準入等，推動海洋經(jīng)濟的創(chuàng)先發(fā)展。

4.鼓勵科技創(chuàng)新和專業(yè)人才創(chuàng)業(yè)。因為企業(yè)發(fā)展是做增量的，而科技創(chuàng)新是企業(yè)發(fā)展的核心動力，煙臺的定位是聚焦到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和科技成果轉(zhuǎn)化，所以必須推進科技創(chuàng)新以及各類專利技術(shù)的發(fā)展申請，在現(xiàn)有科技局創(chuàng)新獎勵的基礎(chǔ)上，鼓勵利用科技專利創(chuàng)業(yè)或加大與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的并購交易，特別是專利技術(shù)成果轉(zhuǎn)化以及相關(guān)產(chǎn)權(quán)交易。

(二)探索自貿(mào)片區(qū)向自貿(mào)港區(qū)發(fā)展模式

充分借鑒美國自貿(mào)港及諸多專業(yè)自貿(mào)港的成功經(jīng)驗(參見表1)，將煙臺從自貿(mào)區(qū)升級到國際最高開放水平的自貿(mào)港區(qū)模式。

表1 國際典型自由港制度安排及航運政策

將自貿(mào)港提升為集聚境內(nèi)外優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟要素和創(chuàng)新力的平臺，使之成為帶動煙臺經(jīng)濟發(fā)展的新引擎。具體的推進措施為對應(yīng)建立更多配套的貿(mào)易便利化、自由化的政策和服務(wù)。自由貿(mào)易港是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟功能區(qū)，可以說是自貿(mào)區(qū)的“升級版”，成推動一個城市成為區(qū)域內(nèi)乃至全球開放高地和貿(mào)易樞紐中心。新加坡港和香港港均實行的是自由貿(mào)易港政策，國內(nèi)只有海南被定位為自貿(mào)港，不能因為青島的定位為我國沿海重要中心城市，煙臺就放棄自貿(mào)港的定位，否則會讓煙臺失去很多發(fā)展機遇。

煙臺的區(qū)位是全球貿(mào)易中環(huán)太平洋經(jīng)濟圈和東北亞經(jīng)濟圈的節(jié)點港口，對內(nèi)承接華北、華東和東北的重要物流中心，對外與日本、韓國、朝鮮的重要貿(mào)易高口，也是環(huán)渤海經(jīng)濟圈的重要物流中心城市。煙臺港口實現(xiàn)貨物吞吐量4億噸，穩(wěn)居全國沿海港口城市第9位，被被列為我國綜合運輸體系的重要樞紐，沉浮157年的煙臺港需要在自貿(mào)區(qū)的加持下，邁開成為國際自貿(mào)港的步伐。因港而立、依港而興，港口是煙臺的立市之本、核心資源、戰(zhàn)略資源，煙臺港相對青島港、日照港的優(yōu)勢還能承接東北三省的物流貿(mào)易進出中原地區(qū)的重要價值。

1.推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，搭建貿(mào)易型總部企業(yè)的集聚發(fā)展平臺，加大服務(wù)貿(mào)易的承接比例。加快跨境電商、服務(wù)貿(mào)易、國際物流等新業(yè)態(tài)新模式的發(fā)展，鼓勵互設(shè)海外倉、充分發(fā)揮先進制造的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和“三港一站”的交通優(yōu)勢，整合通關(guān)口岸業(yè)務(wù)、創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管模式，促進口岸快速通關(guān)，提升貿(mào)易便利化水平。重點推進中日韓海關(guān)間經(jīng)營者(AEO)認證合作，在風險可控基礎(chǔ)上，實施班輪衛(wèi)生檢疫“電訊申報、無疫通行”監(jiān)管模式。搭建貿(mào)易型總部企業(yè)的集聚發(fā)展平臺，加快國家級外貿(mào)轉(zhuǎn)型升級示范基地建設(shè)步伐，塑造區(qū)域國際貿(mào)易新優(yōu)勢。大力支持自貿(mào)區(qū)各類信息平臺建設(shè)，加大對自貿(mào)區(qū)信息通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持力度，加快自貿(mào)區(qū)的5G覆蓋和綜合業(yè)務(wù)數(shù)字網(wǎng)絡(luò)，推動自貿(mào)區(qū)內(nèi)跨境電商、大數(shù)據(jù)、電子政務(wù)、云服務(wù)等信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

2.加強自貿(mào)港內(nèi)的體系化的配套政策。各國自貿(mào)區(qū)(港)都有獨具特色的政策配套措施，各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、金融政策、貿(mào)易投資補貼、稅收優(yōu)惠等共同構(gòu)成了各國自貿(mào)區(qū)(港)貿(mào)易政策體系。在煙臺自貿(mào)港制度創(chuàng)新過程中，既要對標國際通行的投資規(guī)則、貿(mào)易規(guī)則、金融規(guī)則等與國際接軌，又要根據(jù)我國自貿(mào)區(qū)政策發(fā)展的實際情況考量，把煙臺自貿(mào)港建成投資貿(mào)易便利、監(jiān)管公平、規(guī)則透明、營商環(huán)境自由的國際高標準自由貿(mào)易港。

3.完善國際物流網(wǎng)絡(luò)和物流節(jié)點建設(shè)。依托海運、鐵路、航運及中轉(zhuǎn)聯(lián)運的物流園區(qū)，加快建設(shè)國際物流、快遞、倉儲等設(shè)施，形成以煙臺為區(qū)域核心，覆蓋山東地區(qū)、輻射東北、華東地區(qū)聯(lián)結(jié)國際的物流網(wǎng)絡(luò)。依托煙臺的航運優(yōu)勢，推進專業(yè)物流發(fā)展，重點推動化工品、油品、農(nóng)牧產(chǎn)品、海產(chǎn)品冷鏈等專業(yè)化物流中心建設(shè)，提升跨境物流的服務(wù)功能。

(三)圍繞制度創(chuàng)新全面提升營商環(huán)境

自貿(mào)區(qū)的一個重要的使命是推動改革，促使政府向監(jiān)管服務(wù)型轉(zhuǎn)型，需要簡政放權(quán)、推動投資貿(mào)易便利化，努力實現(xiàn)“極簡審批、極速辦理、極優(yōu)服務(wù)”，打造最優(yōu)營商環(huán)境具體的推進措施為要自上而下的放棄官本位的思想，自貿(mào)區(qū)內(nèi)公務(wù)員實行相應(yīng)的激勵淘汰機制。

1.負面清單管理模式。負面清單制度體現(xiàn)的是法無禁止即可為的法治理念，上海自貿(mào)區(qū)編制發(fā)布的負面清單涉及國民經(jīng)濟18個行業(yè)分類、1069個小類，列明了190 項特別管理措施。在此基礎(chǔ)上，煙臺可借鑒上海自貿(mào)區(qū)負面清單的經(jīng)驗，形成國際上通行的“自上而下”的負面清單列舉方法，全面梳理有關(guān)外商投資的法律法規(guī)，明確披露負面清單的具體限制內(nèi)容和限制性要求，使負面清單更簡單易懂。

2.最大限度取消行政審批事項。建立行政審批目錄，最大限度取消行政審批事項；建立安全審查機制、反壟斷審查機制、企業(yè)年度報告公示制度、信用管理體系、綜合執(zhí)法體系和部門監(jiān)管信息共享機制等事后事中監(jiān)管制度，而不是原先的事前審批制度。強化政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)集成，重點推進知識產(chǎn)權(quán)保護中心、知識產(chǎn)權(quán)研究院和知識產(chǎn)權(quán)專利導航服務(wù)中心的建設(shè)，爭取設(shè)立中國(煙臺)知識產(chǎn)權(quán)保護中心分中心和知識產(chǎn)權(quán)巡回審判庭，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，以知識產(chǎn)權(quán)運營保護為特色，打造營商環(huán)境國際化樣板。

(四)推動金融改革賦能片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

在金融創(chuàng)新改革方面，緊盯上海自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新；探索海外低成本金融資本對自貿(mào)區(qū)內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的 PPP 模式投資；促進投融資體制改革，推動金融賦能對區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的支持具體的推進措施為積極招引國內(nèi)外各類金融機構(gòu)入駐自貿(mào)區(qū)，給予各項支持政策。

1.深化投資領(lǐng)域改革，積極招商引資國內(nèi)外各類金融機構(gòu)入駐自貿(mào)區(qū)。通過落實外商投資準入前國民待遇和負面清單管理制度，積極引入外資金融機構(gòu)和國內(nèi)金融機構(gòu)的分支，優(yōu)化雙向跨國投資平臺建設(shè)，通過提供項目的差別化地價和稅收優(yōu)惠，為園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)儲備金融賦能。

2.通過金融機構(gòu)加大為實體經(jīng)濟賦能，創(chuàng)新發(fā)展金融科技和金融創(chuàng)新，推動金融機構(gòu)對區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的支持。鼓勵和支持煙臺自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)通過發(fā)行債券、信托、股權(quán)基金、直接上市融資、金融租賃、保理業(yè)務(wù)等市場化手段募集資金，為金融機構(gòu)創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和投資環(huán)境，推動產(chǎn)業(yè)資本的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的集聚。在煙臺開發(fā)區(qū)現(xiàn)有金融機構(gòu)的基礎(chǔ)上，重點推動華海保險總部、瑞銀信金融廣場、業(yè)達基金谷和資本市場綜合服務(wù)基地建設(shè)，推進跨國公司外匯資金集中運營試點，在風險可控的前提下，大膽創(chuàng)新，推動金融創(chuàng)新、集聚金融資源和完善金融生態(tài)。

3.在金融改革方面要緊盯上海自貿(mào)區(qū)的金融創(chuàng)新。自貿(mào)區(qū)的金融改革是重中之重，包括跨境資本流動、利率市場化、外匯兌匯管制、匯率市場化等，《中國(上海)自由貿(mào)易實驗區(qū)分賬核算業(yè)務(wù)實施細則》和《中國(上海)自由貿(mào)易實驗區(qū)分賬核算風險審慎管理細則》是自貿(mào)區(qū)金融改革的重要指導。如何在開放金融市場和控制風險之間尋找到平衡點，對于煙臺來說，最好的策略是跟隨上海而不是盲目創(chuàng)新和畏縮不前。

4.支持自貿(mào)區(qū)內(nèi)社會信用體系建設(shè)。社會信用體系是提升區(qū)域競爭力的有效手段，通過建立完善兼具記錄、查詢、共享功能的政務(wù)、司法、行業(yè)、企業(yè)乃至個人信用平臺等，搭建煙臺自貿(mào)區(qū)社會信用體系乃至整個煙臺市的社會信用體系，逐步提升區(qū)內(nèi)良好誠信環(huán)境，增強自貿(mào)區(qū)信息服務(wù)能力，也是擴大自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融授信的重要手段。

5.探索海外低成本金融資本對自貿(mào)區(qū)內(nèi)公共服務(wù)領(lǐng)域的 PPP 模式投資。國際資本的貸款利率相對國內(nèi)要低很多，同時需要安全性較高的資產(chǎn)項目，可以通過引入外資的方式，來投資自貿(mào)區(qū)內(nèi)收益穩(wěn)定、投資規(guī)模大、技術(shù)成熟的政府采購或公共服務(wù)項目，如市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等。

6.發(fā)揮商業(yè)保險在自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟中減震和穩(wěn)定的作用。從各自貿(mào)區(qū)的發(fā)展和導向來看，將商業(yè)保險作為服務(wù)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的重要內(nèi)容，發(fā)揮保險的經(jīng)濟補償和資金融通職能，鼓勵探索有特色的保險產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)煙臺自貿(mào)區(qū)的定位來看，發(fā)揮保險在自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟中的經(jīng)濟補償和資金融通職能更為適合。通過豐富的保險投資工具，拓寬保險資金的運用領(lǐng)域，支持保險資金投資大型基建，鼓勵金融機構(gòu)開展股權(quán)投資和金融產(chǎn)品創(chuàng)新，推進金融混業(yè)的試點。大力發(fā)展專業(yè)性服務(wù)機構(gòu)，引進中資、外資保險經(jīng)紀、保險代理等中介機構(gòu)及風險評估、法律咨詢等服務(wù)機構(gòu)，配套支持保險業(yè)發(fā)展；培育再保險市場，支持在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)立再保險機構(gòu)。

中國自貿(mào)區(qū)建設(shè)的核心生命力是制度創(chuàng)新，在新舊動能轉(zhuǎn)換示范區(qū)和山東自貿(mào)區(qū)雙重政策紅利下，煙臺能否完成從自貿(mào)區(qū)到自貿(mào)港的跳躍發(fā)展，能否從濟南和青島的夾縫中尋找出新的發(fā)展機會，關(guān)鍵在于能否具有上海和深圳先行先試的智慧和勇氣，擔綱起制度創(chuàng)新的先鋒，趟出一條繁榮之路。