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    建議拓展我國(guó)住房公積金的制度功能

    2021-08-16 10:50盧馳文
    關(guān)鍵詞:職工基本保險(xiǎn)金公積金

    盧馳文

    提 要:住房公積金制度是職工重要的福利制度,因此不能取消這項(xiàng)制度,而是要完善我國(guó)住房公積金管理制度。不僅要使其為職工及其家庭成員改善居住條件問題做貢獻(xiàn),而且要將其與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度相銜接,彌補(bǔ)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的缺陷,以便密織我國(guó)的社會(huì)安全網(wǎng),提高城鄉(xiāng)居民的幸福感。

    一、全國(guó)住房公積金繳存余額和結(jié)余資金規(guī)模較大

    住房公積金是指中國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或企業(yè)單位及其在職職工所繳存的用于住房消費(fèi)支出的住房?jī)?chǔ)蓄金,住房公積金由在職職工個(gè)人繳存和所在單位繳存兩部分構(gòu)成。職工建造房屋、購(gòu)房時(shí),可以提取住房公積金,符合條件的職工還可以申請(qǐng)住房公積金貸款。

    據(jù)《全國(guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》,2018年末,中國(guó)住房公積金繳存總額145899.77億元,提取總額87964.89億元,繳存總額扣除提取總額后的繳存余額為57934.88億元;發(fā)放個(gè)人住房貸款總額85821.32億元,個(gè)人住房貸款余額49845.78億元,保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額46.11億元,國(guó)債余額19.71億元;繳存余額扣除個(gè)人住房貸款余額、保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額和國(guó)債余額后的結(jié)余資金為8023.28億元。

    據(jù)《全國(guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》,2018年度中國(guó)住房公積金繳存總額21054.65億元,提取額14740.51億元,比2017年增長(zhǎng)15.80%;提取率70.01%,比2017年增加2.03個(gè)百分點(diǎn);住房消費(fèi)類提取11718.33億元,占比79.50%,非住房消費(fèi)類提取3022.19億元,占比20.50%。

    2018年末的結(jié)余資金相當(dāng)于2018年度繳存總額的38.11%,2018年度繳存總額減去提取總額,當(dāng)年提取后余額為6134.13億元,2018年當(dāng)年提取后余額相當(dāng)于2018年度繳存總額的29.99%。

    二、全國(guó)住房公積金結(jié)余規(guī)模較大的原因

    在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中,住房屬于投資品,建造住房與購(gòu)買住房屬于投資行為,而不是消費(fèi)行為。改革開放以來,我國(guó)的住房建設(shè)和交易制度也是按照住房是投資品的理念設(shè)計(jì)的。政府征地,拍賣給房地產(chǎn)開發(fā)商,采取競(jìng)價(jià)機(jī)制,出價(jià)高者獲得土地的經(jīng)營(yíng)開發(fā)權(quán)。在土地競(jìng)拍制度下,商品房?jī)r(jià)格不斷攀升,住房不僅是投資品,而且演變成了投機(jī)品,全國(guó)一度興起了炒房熱潮。房?jī)r(jià)過高增加了年輕人和低收入階層購(gòu)房的負(fù)擔(dān),不僅削弱了地區(qū)對(duì)人才的吸引力,而且削弱了實(shí)體企業(yè)的融資競(jìng)爭(zhēng)力。

    為抑制購(gòu)房投機(jī),保障民有所居,政府制定了住房限購(gòu)政策,把住房的建設(shè)規(guī)模和交易需求量控制在合理范圍內(nèi),這是住房公積金結(jié)余增多的重要原因之一。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出: “房子是用來住的、不是用來炒的?!边@一定位具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和指導(dǎo)性。20世紀(jì)90年代住房制度改革以來,人民群眾住房條件大為改觀,但不平衡的矛盾日益凸顯,解決住房問題必須直面群眾對(duì)美好生活的追求,只有建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度,才能保持房子“居住”的基本屬性,才能實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的宏偉目標(biāo)。

    堅(jiān)持房子是用來住的,就要保持住房的需求與供給大體平衡,不能空置過多。堅(jiān)持房子不是炒的,就要保持住房?jī)r(jià)格的基本穩(wěn)定,不能讓住房升值過快,投資購(gòu)買住房的利潤(rùn)率要低于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)平均利潤(rùn)率,投資購(gòu)買住房的利潤(rùn)率最好低于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)平均利潤(rùn)率的1/2,甚至可以為零,還可以為負(fù)。

    基于以上兩點(diǎn),各個(gè)地區(qū)民眾的購(gòu)房行為將逐漸恢復(fù)為理性行為,以投資為目的的住房需求會(huì)大大減少,而職工照樣按月繳納住房公積金,因此住房公積金結(jié)余規(guī)模越來越大。

    三、我國(guó)現(xiàn)行住房公積金管理制度功能的局限性

    我國(guó)住房公積金結(jié)余規(guī)模較大,但使用渠道狹窄,住房公積金在解決社會(huì)貧困問題中發(fā)揮的作用太少,而且關(guān)于提取住房公積金的某些規(guī)定也不夠合理。住房公積金管理制度存在的具體問題如下。

    (一)沒有考慮職工家庭因大病致貧需要資金支持問題。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定,職工有下列情形之一的,可以提取職工住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額:(1)購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房的;(2)離休、退休的;(3)完全喪失勞動(dòng)能力,并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的;(4)出境定居的;(5)償還購(gòu)房貸款本息的;(6)房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。

    除了以上情形,自己或家庭其他成員患重大疾病,治療住院費(fèi)用嚴(yán)重超過家庭負(fù)擔(dān)能力的,卻不能提取住房公積金。住房公積金本身屬于職工個(gè)人的資產(chǎn),只是由政府部門代管,公積金管理制度目前對(duì)本人或家庭其他成員患重大疾病的職工,不給予資金支持。

    《2018年全國(guó)基本醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示,2018年,全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入13538億元,基金支出10707億元;全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金收入8241億元;統(tǒng)籌基金支出6494億元;全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶收入5297億元,個(gè)人賬戶支出4212億元。

    重大疾病往往導(dǎo)致中低收入家庭致貧?!度珖?guó)住房公積金2018年年度報(bào)告》顯示,2018年全國(guó)住房公積金當(dāng)年提取后余額達(dá)到6134.13億元,相當(dāng)于2018年度全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支出的94.46%。2018年末繳存余額扣除個(gè)人住房貸款余額、保障性住房建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目貸款余額和國(guó)債余額后的結(jié)余資金為8023.28億元,比2018年度全國(guó)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金支出多1529.28億元。2018年末全國(guó)繳存總額扣除提取總額后的繳存余額為57934.88億元。全國(guó)住房公積金,無論當(dāng)年提取后余額的規(guī)模,還是歷年結(jié)余資金的規(guī)模,都比較大。

    參加繳費(fèi)的職工的住房公積金賬戶有較大余額,因大病導(dǎo)致生活陷入貧困,都不能使用產(chǎn)權(quán)屬于自己的住房公積金,肯定是不合理的。

    (二)沒有喪失勞動(dòng)能力的失業(yè)者生活困難而不能提取公積金的規(guī)定不合理。依據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定,具備下列條件的失業(yè)人員,可以領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金:(1)按照規(guī)定參加失業(yè)保險(xiǎn),所在單位和本人已按照規(guī)定履行繳費(fèi)義務(wù)滿1年的;(2)非因本人意愿中斷就業(yè)的;(3)已辦理失業(yè)登記,并有求職要求的。失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間,按照規(guī)定同時(shí)享受其他失業(yè)保險(xiǎn)待遇。由此可見,不是所有的失業(yè)人員具有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的資格。

    依據(jù)《失業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定,失業(yè)人員失業(yè)前所在單位和本人按照規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿1年不足5年的,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為12個(gè)月;累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間滿5年不足10年的,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為18個(gè)月;累計(jì)繳費(fèi)時(shí)間10年以上的,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限最長(zhǎng)為24個(gè)月。重新就業(yè)后,再次失業(yè)的,繳費(fèi)時(shí)間重新計(jì)算,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的期限可以與前次失業(yè)應(yīng)領(lǐng)取而尚未領(lǐng)取的失業(yè)保險(xiǎn)金的期限合并計(jì)算,但是最長(zhǎng)不得超過24個(gè)月。由此可見,即使有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金資格的人,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金最長(zhǎng)時(shí)間為兩年,也并不是無限期的。

    《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定,完全喪失勞動(dòng)能力,并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的,可以提取住房公積金。但某地區(qū)的住房公積金管理制度規(guī)定,完全或部分喪失勞動(dòng)能力且與單位終止勞動(dòng)關(guān)系,提取金額為職工當(dāng)前繳存賬戶所有余額。按照以上規(guī)定,沒有喪失勞動(dòng)能力卻處于失業(yè)狀態(tài)的職工,即使生活困難也無法提取住房公積金,這種規(guī)定不合理。

    或許有人會(huì)說,不能享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的職工,有可能享受最低生活保障待遇,不需要提取住房公積金。筆者認(rèn)為,最低生活保障金是維持基本生存的物質(zhì)幫助,保障水平過低,住房公積金相當(dāng)于職工的個(gè)人儲(chǔ)蓄存款,職工失業(yè)后即使享受了最低生活保障待遇,仍有權(quán)提取住房公積金,用于改善家庭的生活狀況。

    (三)某些地區(qū)關(guān)于失業(yè)者提取住房公積金的時(shí)機(jī)和金額規(guī)定不合理。有些地區(qū)住房公積金管理制度規(guī)定,失業(yè)者領(lǐng)取了失業(yè)保險(xiǎn)金,就可以提取住房公積金當(dāng)前繳存賬戶所有余額。另一些地區(qū)住房公積金管理制度規(guī)定,本市戶口職工與所在單位終止勞動(dòng)關(guān)系后,未重新就業(yè)滿5年,可提取金額為職工當(dāng)前繳存賬戶所有余額。

    住房公積金本來目的是為職工改善居住條件,失業(yè)者在失業(yè)期間生活確實(shí)會(huì)變得比較困難,如果失業(yè)者能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金時(shí)就能提取住房公積金當(dāng)前繳存賬戶所有余額,有些職工可能會(huì)利用短時(shí)失業(yè)提取住房公積金,這樣會(huì)影響住房公積金的積累,對(duì)這些職工今后買房時(shí)使用公積金及使用公積金貸款產(chǎn)生不利影響。如果要等失業(yè)滿5年,才能領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金,領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的最長(zhǎng)時(shí)間為兩年,在這5年中失業(yè)者生活相對(duì)困難,卻無法利用住房公積金解決生活困難問題,顯然也不合理。

    (四)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶與住房公積金賬戶沒有互濟(jì)性?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào))規(guī)定,城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)?!秶?guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào))實(shí)施后,參加工作、繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限,下同)累計(jì)滿15年的人員,退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。退休時(shí)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù),繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額除以計(jì)發(fā)月數(shù),計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定。國(guó)發(fā)〔1997〕26號(hào)文件實(shí)施前參加工作,實(shí)施后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年的人員,在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上,再發(fā)給過渡性養(yǎng)老金。國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)文件實(shí)施后到達(dá)退休年齡但繳費(fèi)年限累計(jì)不滿15年的人員,不發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金;個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人,終止基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。國(guó)發(fā)〔2005〕38號(hào)文件實(shí)施前已經(jīng)離退休的人員,仍按國(guó)家原來的規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金,同時(shí)執(zhí)行基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法。

    從上文可知,對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)中人和新人,職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)未滿15年,可以一次性領(lǐng)取個(gè)人賬戶余額,不能按月享受基本養(yǎng)老金。。按照現(xiàn)行政策,即使住房公積金賬戶余額較多,職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)年限不滿15年者,卻不能利用住房公積金余額補(bǔ)繳職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。而這些職工的晚年生活保障堪憂。

    四、關(guān)于大力拓展住房公積金制度功能的政策建議

    推行住房公積金功能多元化,規(guī)范住房公積金的提取辦法,把結(jié)存的住房公積金賬戶余額用于保障職工及其家庭的基本生活,既有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,又有利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求,而且有利于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)此,筆者提供以下政策建議。

    (一)開通住房公積金賬戶支付職工本人患大病醫(yī)療費(fèi)的功能。當(dāng)職工患大病時(shí),且基本醫(yī)療保險(xiǎn)卡上個(gè)人賬戶余額不足以支付醫(yī)療費(fèi)的時(shí)候,先用盡基本醫(yī)療保險(xiǎn)卡上個(gè)人賬戶資金,再利用住房公積金賬戶資金支付大病醫(yī)療費(fèi)用中個(gè)人自負(fù)部分的欠款。

    (二)開通住房公積金賬戶支付職工家庭其他成員患大病醫(yī)療費(fèi)的功能。是不是家庭成員,要以戶口本為依據(jù),以戶籍信息為依據(jù)。當(dāng)職工家庭其他成員患大病,該成員基本醫(yī)療保險(xiǎn)卡上的個(gè)人賬戶資金用盡,且在患者住房公積金賬戶資金用盡的情況下,可以使用職工本人的住房公積金賬戶資金支付大病醫(yī)療費(fèi)用。

    (三)完全喪失勞動(dòng)能力的職工,并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的,可以一次性提取住房公積金繳存的所有余額。部分喪失勞動(dòng)能力并與單位終止勞動(dòng)關(guān)系的的職工,也可以一次性提取住房公積金繳存賬戶的所有余額。

    (四)允許有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員在重新就業(yè)之前,按月提取住房公積金。對(duì)于大部分有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員而言,因失業(yè)中斷勞動(dòng)收入是暫時(shí)的,失業(yè)只是導(dǎo)致短時(shí)期家庭收入下降。因此,適當(dāng)增加失業(yè)人員家庭收入就可以,未必需要提取公積金賬戶所有余額。如果失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間,每月提取住房公積金的金額為最低工資減去失業(yè)保險(xiǎn)金之差。如果失業(yè)人員在領(lǐng)取最低生活保障金,每月提取住房公積金的金額為最低工資減去最低生活保障金。失業(yè)職工領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額各不一樣,同一個(gè)失業(yè)者在不同月份領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的數(shù)額都未必相同。如果考慮到動(dòng)態(tài)掌握領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的金額和最低生活保障金的金額比較麻煩,有勞動(dòng)能力的失業(yè)人員在重新就業(yè)之前,按月提取住房公積金的金額等于所在地區(qū)最低工資的金額,或?yàn)樗诘貐^(qū)最低工資金額的一定比例,并體現(xiàn)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間與未領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間的區(qū)別。

    (五)失業(yè)人員提取住房公積金,采取申請(qǐng)審核制。有資格提取住房公積金的失業(yè)人員,可以申請(qǐng)?zhí)崛∽》抗e金,也可以放棄申請(qǐng)??赡苡腥藫?dān)心:失業(yè)人員按月提取住房公積金會(huì)養(yǎng)懶漢,其實(shí),這種擔(dān)心是多余的。住房公積金相當(dāng)于私人存款,難道有大筆存款的家庭的孩子大學(xué)畢業(yè)后就不找工作?難道有存款的被雇傭的勞動(dòng)者都辭職不工作?答案必然是否定的,勞動(dòng)是人類的存在方式,就業(yè)是實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值的基本途徑,每個(gè)人都希望實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值。

    (六)達(dá)到退休年齡時(shí),基本養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)繳費(fèi)年限未滿15年者,允許職工用本人的公積金賬戶余額補(bǔ)繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),并折算成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限。職工繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)時(shí),繳費(fèi)基數(shù)與同期的住房公積金繳費(fèi)基數(shù)相同,只是繳費(fèi)比例不同。

    假設(shè),職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為28%(用人單位繳費(fèi)比例為20%,個(gè)人繳費(fèi)比例8%),而住房公積金繳費(fèi)比例為14%(用人單位繳費(fèi)比例為7%,個(gè)人繳費(fèi)比例7%)。則一年繳納的住房公積金本金及其利息,可作為補(bǔ)交6個(gè)月(14%÷28%×12=6)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。假設(shè),職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例為24%(用人單位繳費(fèi)比例為16%,個(gè)人繳費(fèi)比例8%),而住房公積金繳費(fèi)比例為14%(用人單位繳費(fèi)比例為7%,個(gè)人繳費(fèi)比例7%)。則一年繳納的住房公積金本金及其利息,可作為補(bǔ)交7個(gè)月(14%÷24%×12=7)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。以此類推。

    總之,完善我國(guó)住房公積金管理制度,不僅可為職工及其家庭成員改善居住條件做貢獻(xiàn),而且可與社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度相銜接,彌補(bǔ)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)救助的缺陷,以便密織我國(guó)的社會(huì)安全保障網(wǎng),提高城鄉(xiāng)居民的幸福感。

    (作者為上海政法學(xué)院社會(huì)保障研究中心執(zhí)行主任)

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