上海不動產(chǎn)登記失信信息管理探索之路

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不動產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值逐年攀升，失信行為在不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)中也出現(xiàn)的愈加頻繁。梳理現(xiàn)有不動產(chǎn)登記的法律法規(guī)，并沒有切實(shí)可行的懲處條款，近乎為零的違法成本勢必吸引社會上不少人心存僥幸而鋌而走險(xiǎn)。不僅有可能造成當(dāng)事人巨大的利益損失，也隱藏著巨大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，使得登記機(jī)構(gòu)在審查工作中小心翼翼、如履薄冰，極大地影響了工作效率。上海是全國率先實(shí)施不動產(chǎn)登記信用信息管理的城市之一，經(jīng)過多年的探索和實(shí)踐，對維護(hù)不動產(chǎn)登記秩序積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：失信信息;失信管理;失信認(rèn)定

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）06-0037-40 收稿日期：2021-05-15

作者簡介：鄧瑛，上海市自然資源確權(quán)登記事務(wù)中心。

早在2017年底，上海不動產(chǎn)登記部門就與市高級人民法院簽署了《關(guān)于失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒合作備忘錄》，協(xié)助人民法院對失信被執(zhí)行人實(shí)行懲戒限制，每年的限制人數(shù)多達(dá)數(shù)百人。在此基礎(chǔ)上，2019年上海出臺了《上海市不動產(chǎn)登記失信信息管理辦法》，為不動產(chǎn)登記失信認(rèn)定立標(biāo)準(zhǔn)、明步驟，填補(bǔ)了不動產(chǎn)登記領(lǐng)域信用建設(shè)管理的空白。2021年《上海市不動產(chǎn)登記若干規(guī)定》開始實(shí)施，首次以地方立法的形式規(guī)定了失信管理制度，對維護(hù)不動產(chǎn)登記秩序，完善社會信用體系做出了積極的探索。

1 界定兩項(xiàng)范圍，明確失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

1.1 明確失信行為范圍

立法大致明確了七類失信行為，包括提供虛假材料申請登記，采用欺騙手段申請查詢、復(fù)制登記資料，泄露登記資料，污損登記資料等。根據(jù)行為造成后果的嚴(yán)重程度，將失信行為劃分為一般失信和嚴(yán)重失信兩個(gè)等級。對于未造成嚴(yán)重后果的一般失信行為，僅設(shè)立內(nèi)部失信提醒，方便登記機(jī)構(gòu)快速識別失信行為;對于已造成嚴(yán)重后果的失信行為，如引起行政復(fù)議、行政訴訟或民事訴訟、違反治安管理行為或觸犯刑法等嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其為嚴(yán)重失信行為。嚴(yán)重失信行為不但必須要記錄在內(nèi)部失信信息庫中，而且需上報(bào)至全市公共信用信息平臺以納入失信聯(lián)合懲戒范圍。

1.2 明確失信行為人認(rèn)定原則

失信行為人原則上應(yīng)認(rèn)定為失信行為的行為主體。對于利用假權(quán)證、假證明、假公證申請登記或申請查詢的行為，登記機(jī)構(gòu)通常能夠直接掌握行為主體的身份信息，此時(shí)登記機(jī)構(gòu)可以直接認(rèn)定行為主體為失信行為人。但是對于編造假身份或冒名頂替申請登記或申請查詢的行為，往往因?yàn)楫?dāng)事人刻意隱瞞，登記機(jī)構(gòu)無法直接掌握行為主體的身份信息。即使能夠識破冒名頂替行為，登記機(jī)構(gòu)也只能掌握被冒名頂替者的身份信息，此時(shí)若把其列入失信行為人顯然是不公正的，并且也無法達(dá)到懲戒冒名頂替行為的目的。針對這種情況，一方面可以通過某些技術(shù)手段，如通過窗口的人臉識別系統(tǒng)接入人口數(shù)據(jù)庫進(jìn)行比對確認(rèn)來鎖定行為人本人。另一方面在大多數(shù)情況下失信行為的受益者往往也是該行為的授意者，在登記機(jī)構(gòu)確實(shí)無法掌握行為主體身份的情況下，可以根據(jù)具體情況綜合各項(xiàng)證據(jù)材料謹(jǐn)慎認(rèn)定受益人為失信行為人。

2 規(guī)范五項(xiàng)內(nèi)容，建立精準(zhǔn)精細(xì)流程

當(dāng)前登記機(jī)構(gòu)無論從人員能力、技術(shù)手段和業(yè)務(wù)流程等各方面都具備采集和記錄當(dāng)事人信用信息的條件，但是在實(shí)務(wù)操作中由于缺乏規(guī)范的操作流程，絕大多數(shù)的當(dāng)事人信用信息和失信記錄都未能有效采集和保存。經(jīng)過兩年多以來的探索和實(shí)踐，上海逐漸形成五項(xiàng)制度全方位保障不動產(chǎn)信用信息管理工作規(guī)范、有序。

2.1 誠信承諾

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）的通知》的規(guī)定，逐步建立行政許可申請人信用承諾制度，故亦可在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域建立相應(yīng)的誠信承諾制度。上海市將誠信承諾條款加載于上海市不動產(chǎn)登記申請書和上海市不動產(chǎn)登記簿查閱申請書中，申請人在辦理各項(xiàng)登記業(yè)務(wù)時(shí)必須簽字確認(rèn)，以此完成不動產(chǎn)登記的誠信承諾。通過誠信承諾的簽署，一方面讓當(dāng)事人對登記機(jī)構(gòu)的信用管理有知情權(quán);另一方面對有失信行為的當(dāng)事人起到震懾作用，提醒其可能承擔(dān)的法律責(zé)任。

2.2 失信采集

不動產(chǎn)失信信息采集主要包括失信主體信息和失信行為信息兩方面內(nèi)容。其中主體信息是指失信行為人的基本身份信息，行為信息主要是指相關(guān)失信事項(xiàng)、失信行為所涉不動產(chǎn)地址和登記業(yè)務(wù)類型以及其他需要記錄的信息等。失信信息主要從三個(gè)方面提?。阂皇钱?dāng)事人提交的申請材料;二是有權(quán)機(jī)關(guān)出具的證明文件，如人民法院的生效法律文書、公證機(jī)構(gòu)出具的公證文書、公安部門出具的戶籍證明等證明文件;三是其他相關(guān)材料，如錄音錄像等視聽資料、證人證言、現(xiàn)場筆錄等。同時(shí)，規(guī)定了完整的信息采集流程和嚴(yán)格的上報(bào)程序，明確各區(qū)只負(fù)責(zé)搜集上報(bào)信息，由市局建立電子數(shù)據(jù)庫和紙質(zhì)檔案庫，統(tǒng)一管理全市不動產(chǎn)登記失信信息。

2.3 信息保護(hù)

在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，上海開發(fā)構(gòu)建了不動產(chǎn)登記信用信息子系統(tǒng)，將失信人身份信息、行為信息、證據(jù)材料、失信核查、異議處理等數(shù)據(jù)納入信用信息庫。一方面，強(qiáng)化登記信息安全，加強(qiáng)信用信息保密管理，對信息錄入、修改、異議處理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，對涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及依法不得公開的信用信息，不得向任何單位和個(gè)人開放和披露。另一方面，打破信息孤島，推進(jìn)信用信息共享，將不動產(chǎn)登記系統(tǒng)直接對接上海市征信中心數(shù)據(jù)系統(tǒng)，依托于全市公共信用服務(wù)平臺，與多部門和單位簽署聯(lián)合懲戒合作備忘錄，構(gòu)建聯(lián)合懲戒平臺。

2.4 信息發(fā)布與查詢

2019年開始，上海不動產(chǎn)登記系統(tǒng)已與上海公共信用平臺聯(lián)網(wǎng)，信息主體被列入不動產(chǎn)登記嚴(yán)重失信主體名單后，將依法予以網(wǎng)上公布。因此，各區(qū)不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不單獨(dú)提供失信查詢服務(wù)，失信信息主體可通過網(wǎng)絡(luò)平臺查詢自身的詳細(xì)信息，也可授權(quán)他人來查詢。查詢期限為5年，查詢起始日期以失信行為之日起計(jì)算。對于到期信用信息，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)不再保存紙質(zhì)檔案文件，但信息系統(tǒng)上的記錄將長期保存。

2.5 信用異議和修復(fù)

征信主體被納入嚴(yán)重失信人后還可以通過兩種途徑進(jìn)行挽救：一種是“信用異議申訴”，是指征信主體認(rèn)為登記機(jī)構(gòu)采集、保存、提供的信息存在錯(cuò)誤、遺漏等情況，可以提出申訴，進(jìn)行信息的更正。征信主體可以直接網(wǎng)上提出異議申請，登記機(jī)構(gòu)經(jīng)審核后，及時(shí)將處理結(jié)果反饋給當(dāng)事人，以保障相關(guān)當(dāng)事人的異議權(quán)。另一種是“信用修復(fù)”，為了鼓勵失信人改過自新，賦予失信主體“信用修復(fù)”的權(quán)利。如果失信人對自身的失信行為有了足夠的反省認(rèn)識并已接受相應(yīng)的處罰后，可以向登記機(jī)構(gòu)提出修復(fù)申請，經(jīng)核實(shí)滿足修復(fù)條件后，將其從嚴(yán)重失信主體名單移出。

3 強(qiáng)化兩級懲戒，推動失信管理落地落實(shí)

3.1 一般懲戒

對于認(rèn)定為一般失信的行為，登記機(jī)構(gòu)不上報(bào)至全市公共信用信息平臺，僅記錄在登記系統(tǒng)內(nèi)部失信信息庫中，通過系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立失信提醒，提示工作人員今后在辦理涉及該處不動產(chǎn)相關(guān)登記業(yè)務(wù)時(shí)要嚴(yán)格謹(jǐn)慎核查，避免引起后續(xù)訴訟風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)失信人申請辦理登記業(yè)務(wù)時(shí)僅可通過人工受理方式展開，不可享受網(wǎng)上預(yù)約、綠色通道等便捷程序。

3.2 聯(lián)合懲戒

依托于全市公共信用服務(wù)平臺，登記機(jī)構(gòu)與市網(wǎng)信辦、市公務(wù)員局、市稅務(wù)局、市住房公積金管理中心、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會等多部門和單位簽署聯(lián)合懲戒合作備忘錄，構(gòu)建跨部門、跨領(lǐng)域的“一處失信、處處受限”的聯(lián)合懲戒平臺。對于認(rèn)定為嚴(yán)重失信的行為，定期將審定的嚴(yán)重失信主體名單上報(bào)至全市公共信用服務(wù)平臺，合作部門和單位從公共信用信息系統(tǒng)中獲取失信行為人信息，按照備忘錄的規(guī)定執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行懲戒措施，并按季度將執(zhí)行情況通過系統(tǒng)反饋給登記機(jī)構(gòu)。通過內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)管，限制失信人參與競拍土地、享受稅收優(yōu)惠、金融信貸、購買經(jīng)濟(jì)適用房、承租廉租房和公租房、招錄為公務(wù)員或事業(yè)單位人員等行為。并不斷加大曝光利度，壓縮其生存空間，使其名譽(yù)受損、信譽(yù)受懲、行動受限。

不動產(chǎn)登記事關(guān)百姓切身利益，既要有效規(guī)范不動產(chǎn)登記信用信息的采集、使用和保存，確保有法可依、有規(guī)可循;也需要各部門推進(jìn)信用信息歸集共享，合力構(gòu)建失信監(jiān)管屏障，真正維護(hù)好不動產(chǎn)登記秩序和安全，保障不動產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益。