老年教育立法工作研究
——以《山東省老年教育條例》立法前期準(zhǔn)備工作為例

□呂德義 王海勇 王太進(jìn)

1983年，伴隨改革開放和干部退休制度的建立，山東在全國(guó)率先成立了第一所老年大學(xué)——山東老年大學(xué)，開創(chuàng)了我國(guó)老年教育的先河。經(jīng)過30多年的發(fā)展，在各級(jí)黨委、政府的高度重視和大力支持下，我國(guó)老年教育事業(yè)取得了巨大成就，基本形成了以國(guó)家部委和省、市、縣公辦老年大學(xué)為主體，社會(huì)力量廣泛參與，企業(yè)、鎮(zhèn)（街）、村（居）老年學(xué)校快速發(fā)展的老年教育格局，在構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系和服務(wù)積極老齡化等方面發(fā)揮了重要作用。盡管如此，各地依然普遍存在老年教育政策支持不明確、機(jī)構(gòu)編制不順暢、地區(qū)發(fā)展不平衡、教育供給不充足、經(jīng)費(fèi)保障不得力等突出問題，主要原因在于制度建設(shè)缺失，國(guó)家層面尚未建立和形成老年教育法律法規(guī)，缺少保障老年教育健康發(fā)展的連續(xù)性、法治化保障。“良法是善治的前提。”隨著我國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，面對(duì)老年人不斷增長(zhǎng)的受教育需求，加強(qiáng)老年教育立法工作十分必要。這是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

2019年，山東省啟動(dòng)老年教育立法工作，省人大責(zé)成省教育廳牽頭制定《山東省老年教育條例》，根據(jù)省有關(guān)部門意見，山東老年大學(xué)和山東省老年大學(xué)協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)《山東省老年教育條例》立法前期準(zhǔn)備工作。截至2020年9月，《山東省老年教育條例》立法前期準(zhǔn)備工作基本完成，形成《山東省老年教育條例（草案）》討論稿，為山東老年教育立法工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、老年教育立法的可行性

從立法依據(jù)、國(guó)家頒布的有關(guān)文件和各?。▍^(qū)、市）立法工作情況等角度看，老年教育立法有其現(xiàn)實(shí)可行性。

（一）老年教育立法有法律依據(jù)?！稇椃ā返谒氖鶙l規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)?！薄吨腥A人民共和國(guó)教育法》第九條也做出同樣規(guī)定。同時(shí)，第十一條規(guī)定：“國(guó)家適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，推進(jìn)教育改革，推動(dòng)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通，完善現(xiàn)代國(guó)民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現(xiàn)代化水平。”第二十條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的繼續(xù)教育，使公民接受適當(dāng)形式的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科學(xué)、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面的教育，促進(jìn)不同類型學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)和銜接，推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)?！边@是老年教育立法重要的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第七十一條規(guī)定：“老年人有繼續(xù)受教育的權(quán)利。”“國(guó)家發(fā)展老年教育，把老年教育納入終身教育體系，鼓勵(lì)社會(huì)辦好各類老年學(xué)校?！薄案骷?jí)人民政府對(duì)老年教育應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，加大投入?！边@對(duì)老年教育法制化提出了明確要求。

（二）老年教育立法有政策依據(jù)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“重視老年教育”，并將老年教育納入了國(guó)家繼續(xù)教育體系?！独夏杲逃l(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》提出：“發(fā)展老年教育，是積極應(yīng)對(duì)人口老齡化、實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要舉措，是滿足老年人多樣化學(xué)習(xí)需求、提升老年人生活品質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求?！薄爸С止膭?lì)有條件的地區(qū)通過制定相關(guān)地方法規(guī)促進(jìn)老年教育事業(yè)規(guī)范健康發(fā)展?！薄渡綎|省“十三五”教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》提出：“大力發(fā)展面向全體社會(huì)成員的繼續(xù)教育，構(gòu)建惠及全民的終身教育培訓(xùn)體系，加快山東學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)?！薄爸匾暟l(fā)展老年教育，探索符合老年人特點(diǎn)的課程開發(fā)與教學(xué)模式?！薄丁笆濉鄙綎|省人民政府辦公廳老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》提出：“將老年教育納入終身教育體系，落實(shí)老年教育發(fā)展規(guī)劃，逐步建立覆蓋廣泛、規(guī)范有序的城鄉(xiāng)老年教育網(wǎng)絡(luò)體系。”《山東省人民政府辦公廳關(guān)于加快發(fā)展老年教育的實(shí)施意見》提出：“創(chuàng)新全省老年教育事業(yè)發(fā)展體制機(jī)制，強(qiáng)化老年教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)老年教育管理和師資隊(duì)伍建設(shè)，努力提高老年教育服務(wù)能力和質(zhì)量，滿足老年人終身學(xué)習(xí)需求，提高老年人生活質(zhì)量，形成具有山東特色的老年教育體系?！边@些都是制定老年教育地方性法規(guī)的重要政策依據(jù)。

（三）老年教育立法有實(shí)踐依據(jù)。從各省（區(qū)、市）老年教育立法情況看，天津市已于2002年率先制定實(shí)施《天津市老年人教育條例》，江蘇省徐州市也于2007年頒布實(shí)施《徐州市老年教育條例》，這為制定老年教育地方性法規(guī)提供了參考依據(jù)。此外，山東、上海、河北、安徽、湖北等?。ㄊ校┮舱诜e極推進(jìn)老年教育地方立法工作，處在這樣一個(gè)競(jìng)相重視老年教育、不斷加強(qiáng)老年教育的大形勢(shì)下，加快推進(jìn)老年教育立法工作顯得十分緊迫。此外，經(jīng)過30多年的老年教育實(shí)踐，老年教育事業(yè)既取得了長(zhǎng)足發(fā)展，積累了豐富的辦學(xué)治學(xué)經(jīng)驗(yàn)，也凸顯了諸多制約發(fā)展的深層次問題，這都為起草老年教育法律法規(guī)具備了實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、老年教育立法應(yīng)確立的主要制度

老年教育立法應(yīng)重點(diǎn)結(jié)合當(dāng)前老年教育存在的突出問題，立足確保老年教育事業(yè)健康發(fā)展的角度，確立一系列關(guān)鍵制度。以《山東省老年教育條例》立法前期準(zhǔn)備工作為例，老年教育立法應(yīng)主要確立以下幾項(xiàng)制度：

（一）明確老年教育的內(nèi)涵、目的及發(fā)展原則。明確內(nèi)涵，才能厘清責(zé)任。老年教育立法，首先要解決的也是老年教育內(nèi)涵問題。在立法前期準(zhǔn)備工作中，各方面專家對(duì)老年教育內(nèi)涵界定十分關(guān)注，一致認(rèn)可內(nèi)涵應(yīng)涉及老年教育實(shí)施主體、實(shí)施形式、對(duì)象及老年教育內(nèi)容，但對(duì)內(nèi)涵表述上提出了很多不同意見，最終確立了老年教育實(shí)施主體和實(shí)施形式應(yīng)覆蓋全面、對(duì)象不明確年齡和老年教育內(nèi)容應(yīng)寬泛的界定方向。老年教育是指國(guó)家機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社區(qū)（村居）、社會(huì)組織、公民個(gè)人以學(xué)校教育及其他形式實(shí)施的滿足老年人學(xué)習(xí)需求的教育活動(dòng)。發(fā)展老年教育必須堅(jiān)持以提高老年人思想道德素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、職業(yè)技能素質(zhì)和身心健康素質(zhì)，使受教育者增長(zhǎng)知識(shí)、豐富生活、陶冶情操、促進(jìn)健康、服務(wù)社會(huì)為目的，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)老有所教、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為。在老年教育目的中，有必要專門提出“職業(yè)技能素質(zhì)”，旨在進(jìn)一步拓展老年教育功能、豐富老年教育形式和內(nèi)容。發(fā)展老年教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持多元化發(fā)展路子，實(shí)行政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的辦學(xué)體制，大力發(fā)展公辦老年教育機(jī)構(gòu)，扶持普惠性民辦老年教育機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)社會(huì)力量以多種形式舉辦民辦老年教育機(jī)構(gòu)。

（二）明確老年教育的組織領(lǐng)導(dǎo)體制。體制機(jī)制問題一直是制約老年教育發(fā)展的重要問題，明確老年教育領(lǐng)導(dǎo)體制也是老年教育立法需解決的問題。老年教育是一項(xiàng)德育工程、民生工作，需要各個(gè)部門的深度參與和密切配合。省、市、縣（市、區(qū)）應(yīng)當(dāng)建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府統(tǒng)籌，教育、組織、編辦、老干部、發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、民政、文化旅游、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督管理、自然資源等部門密切配合，其他相關(guān)部門共同參與的老年教育管理體制。各相關(guān)部門按照職責(zé)分工，做好本行政區(qū)域的老年教育工作?？h級(jí)以上人民政府教育行政部門主管本行政區(qū)域的老年教育工作，具體負(fù)責(zé)老年教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范、監(jiān)督和指導(dǎo)。部分地方的實(shí)踐證明，在領(lǐng)導(dǎo)體制方面明確教育行政部門的主管責(zé)任，有利于老年教育事業(yè)規(guī)范發(fā)展。公辦老年教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循“誰(shuí)舉辦誰(shuí)管理”的原則，實(shí)行歸口管理和教育行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合的工作機(jī)制。該工作機(jī)制區(qū)分了管理責(zé)任和指導(dǎo)責(zé)任，使老干部工作部門管理老年大學(xué)的現(xiàn)有機(jī)制得以延續(xù)。

（三）明確老年教育的機(jī)構(gòu)審批制度。依托老年教育機(jī)構(gòu)開展的老年教育活動(dòng)是老年教育的主體。長(zhǎng)期以來(lái)，老年教育機(jī)構(gòu)特別是民辦老年教育機(jī)構(gòu)審批無(wú)門，限制了社會(huì)力量參與老年教育，因此，建立老年教育機(jī)構(gòu)審批制度勢(shì)在必行。設(shè)立公辦老年教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府教育行政部門批準(zhǔn)。公辦老年教育機(jī)構(gòu)應(yīng)辦理法人登記手續(xù)。設(shè)立民辦老年教育機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向所在地縣（市、區(qū)）人民政府審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定。符合條件的，發(fā)給辦學(xué)許可證，并向社會(huì)公告；不符合條件的，書面說(shuō)明理由。民辦老年教育機(jī)構(gòu)取得辦學(xué)許可證后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法人登記。登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以辦理，并向當(dāng)?shù)亟逃姓块T報(bào)備。

（四）明確老年教育的教師管理制度。建立高素質(zhì)師資隊(duì)伍是老年教育事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。在我國(guó)老年教育近40年的發(fā)展過程中，師資問題始終是各老年大學(xué)提升的痛點(diǎn)、堵點(diǎn)和難點(diǎn)。縣級(jí)以上人民政府人力資源社會(huì)保障部門、教育行政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)公辦老年教育機(jī)構(gòu)編制和人員控制總量招聘、配備管理人員和專職教師。應(yīng)當(dāng)明確提出公辦老年教育機(jī)構(gòu)可以招聘專職教師，并給予相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)、編制支持，這對(duì)老年教育事業(yè)發(fā)展將產(chǎn)生重大推動(dòng)作用?？h級(jí)以上人民政府教育行政部門應(yīng)當(dāng)建立老年教育師資庫(kù)，搭建老年教育機(jī)構(gòu)兼職教師信息共享平臺(tái)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立老年教育機(jī)構(gòu)教師和管理人員培養(yǎng)培訓(xùn)體系，激勵(lì)有條件的高等學(xué)校設(shè)置老年教育相關(guān)專業(yè)，支持老年教育機(jī)構(gòu)教師和管理人員的專業(yè)發(fā)展。專職人員職務(wù)（職稱）評(píng)聘享有同類學(xué)校工作人員的同等權(quán)利和待遇。鼓勵(lì)各級(jí)各類學(xué)校教師到老年教育機(jī)構(gòu)兼職任教，兼職任教情況納入學(xué)校對(duì)教師的工作考核。

（五）明確老年教育的經(jīng)費(fèi)保障制度。必要的經(jīng)費(fèi)保障是發(fā)展老年教育的基本條件?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定、落實(shí)公辦老年教育機(jī)構(gòu)公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)和普惠性民辦老年教育機(jī)構(gòu)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，并逐步提高?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取多種方式拓寬老年教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和學(xué)習(xí)者等多主體分擔(dān)和籌措老年教育經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。鼓勵(lì)支持企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人設(shè)立老年教育發(fā)展基金，對(duì)老年教育的公益性捐贈(zèng)支出按照稅收法律法規(guī)規(guī)定享受所得稅稅前扣除政策。對(duì)老年教育機(jī)構(gòu)收取學(xué)費(fèi)問題也應(yīng)進(jìn)行明確規(guī)定。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、辦學(xué)成本、老年教育機(jī)構(gòu)類別和群眾承受能力等，分別制定各類老年教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。公辦老年教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府定價(jià)，普惠性民辦老年教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，其他民辦老年教育機(jī)構(gòu)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。

（六）明確老年教育的相關(guān)獎(jiǎng)懲制度。發(fā)展老年教育，應(yīng)該發(fā)揮獎(jiǎng)懲的指揮棒作用?？h級(jí)以上人民政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定，對(duì)在老年教育事業(yè)中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)違反老年教育相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)章條例，侵犯老年教育機(jī)構(gòu)、老年學(xué)員、教師合法權(quán)益，阻礙老年教育健康發(fā)展的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處罰和處分。

三、貫徹落實(shí)老年教育法律規(guī)章的建議

法律規(guī)章的生命力及其權(quán)威性在于實(shí)施。要使老年教育法律規(guī)章切實(shí)成為促進(jìn)老年教育事業(yè)健康發(fā)展的法治化保障，必須使其具有可操作性和強(qiáng)制性，以確保其實(shí)效性。

（一）進(jìn)一步細(xì)化工作責(zé)任。老年教育法律規(guī)章對(duì)各級(jí)政府、各部門在老年教育工作中的責(zé)任予以明確，但責(zé)任更多還是從宏觀角度著手，需要各級(jí)政府、各部門進(jìn)一步制定有關(guān)實(shí)施細(xì)則，配套制定審批、支持、獎(jiǎng)懲等方面的具體可操作辦法，提高法律規(guī)章的針對(duì)性和系統(tǒng)性。

（二）切實(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)和宣傳。各有關(guān)部門應(yīng)深入學(xué)習(xí)老年教育法律規(guī)章，通過舉辦培訓(xùn)、講座、學(xué)習(xí)交流會(huì)等形式逐條逐款、原原本本地學(xué)習(xí)，確保準(zhǔn)確把握老年教育法律規(guī)章有關(guān)要求。應(yīng)加強(qiáng)普法宣傳，創(chuàng)新宣傳手段和形式，營(yíng)造良好社會(huì)氛圍，讓社會(huì)力量更多參與到老年教育工作中來(lái)，激活老年教育事業(yè)。

（三）不斷強(qiáng)化日常監(jiān)督。各級(jí)人民政府、各有關(guān)部門應(yīng)主動(dòng)落實(shí)老年教育發(fā)展責(zé)任，形成老年教育發(fā)展合力?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)定期對(duì)本級(jí)人民政府有關(guān)部門、下級(jí)人民政府及有關(guān)部門履行老年教育發(fā)展職責(zé)進(jìn)行督導(dǎo)，教育行政部門等各有關(guān)部門要按照職責(zé)進(jìn)行專項(xiàng)檢查，全面掌握老年教育法律規(guī)章貫徹執(zhí)行情況，堅(jiān)決糾正不落實(shí)、落而不實(shí)的問題，尤其對(duì)整改情況要跟蹤督辦。

（四）嚴(yán)肅開展執(zhí)紀(jì)問責(zé)。執(zhí)紀(jì)問責(zé)是抓好老年教育法律規(guī)章貫徹落實(shí)的必要補(bǔ)充手段。各級(jí)人民政府、教育行政部門和其他有關(guān)部門是問責(zé)主體，應(yīng)對(duì)照老年教育法律規(guī)章要求，依法對(duì)老年教育機(jī)構(gòu)違法行為、政府部門及個(gè)人違法行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理，保障法律規(guī)章的權(quán)威性和強(qiáng)制性。

老年教育立法工作的大幕已經(jīng)拉開，老年教育事業(yè)已經(jīng)逐漸走上持續(xù)健康發(fā)展的道路，期待有更多?。▍^(qū)、市）制定老年教育規(guī)章，也期待國(guó)家層面盡快出臺(tái)老年教育專項(xiàng)法律。