長春市推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式的對策建議

張永新 李鵬 張人戈

摘要：“十四五”期間，長春市應(yīng)試點推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展，強化政策聚合和資源鏈接作用，強化養(yǎng)老人才隊伍的專業(yè)優(yōu)勢，強化智慧養(yǎng)老的平臺作用，強化社會力量的支撐作用，打造適合長春實際的養(yǎng)老融合模式，提升長春市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：長春市;養(yǎng)老;融合模式

中圖分類號：D669.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2021.03.010

“十四五”期間，長春市在解決日益凸顯的結(jié)構(gòu)性矛盾的基礎(chǔ)上，應(yīng)試點推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展，推進長春市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)水平整體、高效、穩(wěn)步提升。

一、長春市推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式面臨的問題

機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式主要有兩類：一是機構(gòu)社區(qū)化，即依托現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)，把機構(gòu)內(nèi)專業(yè)服務(wù)模式、服務(wù)標準引入社區(qū)家庭。二是社區(qū)機構(gòu)化，即以社區(qū)為載體，嵌入一個市場化運營的養(yǎng)老機構(gòu)，為老年人就近養(yǎng)老提供專業(yè)化、便利化及個性化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足老年人“養(yǎng)老不離家”的需求。目前，長春市嵌入式養(yǎng)老模式還處于摸索試點階段，雖已打造“博遠·祥祉圓”養(yǎng)老養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)園、仁大醫(yī)養(yǎng)中心、親親園養(yǎng)老護理康復(fù)中心等41家集老年護理、醫(yī)療康復(fù)為一體的綜合性醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，但嵌入式的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)向社區(qū)延伸還沒有可復(fù)制的成功案例。

●養(yǎng)老服務(wù)需求與供給存在結(jié)構(gòu)性矛盾

據(jù)統(tǒng)計，截至2020年上半年，長春市60周歲以上老年人口達189.66萬人，占全市總?cè)丝诘?2.15%;65周歲以上老年人口達117.43萬人，占全市總?cè)丝诘?3.71%。老年人口比例年均遞增0.8%，人口老齡化呈不斷加快趨勢。①老年人口基數(shù)大、增長快、高齡失能老年人口比例高且撫養(yǎng)比大，使得專業(yè)照料服務(wù)、醫(yī)療保健、心理慰藉等需求日益增長，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。調(diào)查顯示，全市23%的老人傾向于選擇機構(gòu)養(yǎng)老，28%的老人選擇社區(qū)養(yǎng)老，農(nóng)村老人選擇居家養(yǎng)老達90%以上。影響老年人對養(yǎng)老模式選擇的主要因素在于老年人的經(jīng)濟收入水平、身體健康狀況以及消費理念和生活理念的變化。

當前，長春市養(yǎng)老服務(wù)需求與供給之間的結(jié)構(gòu)性矛盾體現(xiàn)在傳統(tǒng)家庭安養(yǎng)、社區(qū)托養(yǎng)、機構(gòu)養(yǎng)老供給主體各自為戰(zhàn)，無法實現(xiàn)養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置，無法滿足多層次老年人的養(yǎng)老需求。一是養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)與老年人數(shù)比例失衡。現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)范圍、設(shè)施、項目、人員不能滿足老年人的需求。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不均衡。城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展較快，農(nóng)村則嚴重滯后。農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，保障范圍窄，只能提供吃、住、看護等基本服務(wù)，休閑娛樂、醫(yī)療康復(fù)等服務(wù)嚴重缺失。三是社會化養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展后勁乏力。居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展還沒有專項資金支持，養(yǎng)老機構(gòu)運營成本高，民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展后勁不足。

●推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式的政策支持力度不夠

推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式需要政府、養(yǎng)老機構(gòu)、醫(yī)療單位、其他民間社會組織、社區(qū)等各方力量的共同努力。由于受傳統(tǒng)觀念影響以及養(yǎng)老公眾教育的缺失，人們對機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合發(fā)展模式缺乏清晰的認知，機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老仍舊是唱“獨角戲”。一是居家養(yǎng)老服務(wù)扶持政策還不完善，需制定出臺適老化改造的政策。二是從投入上看，養(yǎng)老行業(yè)投資較大，利潤較少，投資回報周期長，社會資本對投資社區(qū)（農(nóng)村）養(yǎng)老服務(wù)信心不足。

●養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化隊伍薄弱

長春市2017年以來，通過政府采購聘請第三方培訓機構(gòu)，對2100名養(yǎng)老機構(gòu)從業(yè)人員進行了培訓。截至目前，全市城區(qū)有照養(yǎng)老機構(gòu)護理員持證上崗率達80%以上。2020年創(chuàng)新開展長春天津?qū)诤献骶W(wǎng)上培訓5298人，實現(xiàn)全市養(yǎng)老機構(gòu)全覆蓋。①但相對于老年人需求還遠遠不夠。一是專業(yè)護理人員較為短缺，專業(yè)高校及職業(yè)院校不多，現(xiàn)有護理人員多是“半路出家”，且年紀普遍偏大，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心工作人員專業(yè)水平較弱。二是養(yǎng)老機構(gòu)、基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)留不住人，服務(wù)人員從業(yè)率低，服務(wù)質(zhì)量難以保障。三是適應(yīng)長春市實際的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員補貼制度還未能建立，缺少鼓勵專業(yè)人員從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的優(yōu)惠政策和保障機制。四是基層衛(wèi)生工作人員業(yè)務(wù)能力不足，滿足不了健康養(yǎng)老的需求。據(jù)調(diào)查，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心在編衛(wèi)生技術(shù)人員中有31.5%為大專以下學歷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為48.5%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在編衛(wèi)生技術(shù)人員中50歲以上占35%。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生技術(shù)人員更新不及時，年齡結(jié)構(gòu)偏大，知識老化，人才隊伍出現(xiàn)斷檔。②

●受傳統(tǒng)觀念的限制，養(yǎng)老融合發(fā)展模式的探索和創(chuàng)新受到限制

一是部分老年人及其子女傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念尚未改變，絕大部分老年人習慣于獨居或空巢生活，他們的子女也不愿意老人加入社會化養(yǎng)老，對于社會化養(yǎng)老中的一些創(chuàng)新模式更是望而卻步。二是人們對養(yǎng)老機構(gòu)缺乏足夠的信任。三是宣傳力度不夠，全社會共同關(guān)心建設(shè)養(yǎng)老事業(yè)的良好氛圍尚未完全形成。四是智慧養(yǎng)老進程步伐較慢。

二、長春市推行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)融合模式的對策建議

2020年7月17日，民政部、國家發(fā)展改革委、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家衛(wèi)生健康委、銀保監(jiān)會、國務(wù)院扶貧辦、中國殘聯(lián)、全國老齡辦等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快實施老年人居家適老化改造工程的指導意見》，明確提出：“探索建立家庭養(yǎng)老床位，支持養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)參與居家適老化改造并上門提供照料服務(wù)，實現(xiàn)機構(gòu)養(yǎng)老與居家社區(qū)養(yǎng)老融合發(fā)展?！薄笆奈濉逼陂g，長春市應(yīng)積極試點施行機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式，大力推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、文養(yǎng)結(jié)合并重的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。

●強化政策聚合和資源鏈接作用

一是借鑒國內(nèi)養(yǎng)老融合模式的成功案例，打造適合長春市實際的養(yǎng)老融合模式。如學習上海嵌入式養(yǎng)老模式，以政府招標、企業(yè)投資運營為主，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為輔，成立“長者照護之家”，將社會各項資源進行優(yōu)化整合，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系內(nèi)的分層與融合，將政府的福利性、企業(yè)的市場化和社區(qū)的個性化進行高度結(jié)合，目前上海愛照護“長者照護之家”已發(fā)展至70多家。這種“嵌入式”模式的養(yǎng)護中心，一般開辦在社區(qū)，依附社區(qū)閑置空地或閑置居民房建造或改建而成，能夠充分利用社區(qū)閑置資源。而且養(yǎng)護中心資金需求少，所需承擔的風險也會小，在管理與運行過程中，由于其規(guī)模限制，管理階層相對比較簡單，管理難度和運營要求都相應(yīng)降低。二是養(yǎng)老服務(wù)和規(guī)劃設(shè)計相結(jié)合。長春市要加大對養(yǎng)老服務(wù)工作的規(guī)劃，把養(yǎng)老服務(wù)和城市建設(shè)規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃有機結(jié)合起來，對養(yǎng)老用地、配套建房制定硬性指標，長遠規(guī)劃，統(tǒng)一設(shè)計，從政策層面、宏觀視角全方位推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。三是推行機構(gòu)社區(qū)居家融合模式試點。首先是開發(fā)利用社區(qū)內(nèi)的設(shè)施、組織、人才和技術(shù)要素等優(yōu)勢資源，實施養(yǎng)老服務(wù)的精細化和網(wǎng)格化服務(wù)。其次是積極倡導新建社區(qū)配建養(yǎng)老用房，推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人活動中心等社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，充分利用并發(fā)揮社區(qū)各種資源和潛力。再次是加強老年人宜居環(huán)境建設(shè)，從老年人實際需求出發(fā)，提供方便、快捷、高質(zhì)量、專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，滿足老年人就近養(yǎng)老需求。四是加大政府財政投入并引導社會資本注入。首先是充分發(fā)揮政府資金的引導作用，加強財政資金投入的績效評價，保證財政資金發(fā)揮最佳效能，吸引更多民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，逐步突破養(yǎng)老設(shè)施不能滿足養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的瓶頸。其次是加大政府購買養(yǎng)老服務(wù)力度，探索政府購買養(yǎng)老服務(wù)的新模式和新途徑。再次是加大對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的扶持和投入力度，將更多的資金投入到縣鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)方面，出臺相應(yīng)的優(yōu)惠政策，引導社會組織和個人參與互助養(yǎng)老服務(wù)投資。最后是設(shè)立社區(qū)和農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)微基金，完善社會捐贈管理體制，鼓勵企業(yè)和社會各界人士加入老年福利事業(yè)中來。

●強化養(yǎng)老人才隊伍的專業(yè)優(yōu)勢

一是加強養(yǎng)老技能人才的培養(yǎng)和儲備。首先是在大學、職業(yè)教育院校增加養(yǎng)老專業(yè)課程，加快培養(yǎng)老年人醫(yī)療護理、營養(yǎng)保健、心理調(diào)節(jié)等方面的專業(yè)人才，建立職業(yè)學校教育、養(yǎng)老機構(gòu)培養(yǎng)、政府推動、社會支持的養(yǎng)老技能人才培養(yǎng)和儲備體系。其次是增加基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)編制總量，編制內(nèi)人員以招錄醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員為主?？蛇m當放寬招錄條件，暫時不能解決編制數(shù)額的，可探索采取政府購買崗位的辦法保障工作開展需要，解決好同崗?fù)晖Ｕ蠁栴}。再次是積極組織農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)人員參加全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓，積極擴大年度轉(zhuǎn)崗培訓規(guī)模，擴大全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓實施范圍，鼓勵鄉(xiāng)村醫(yī)生參加全科醫(yī)生轉(zhuǎn)崗培訓。二是健全激勵機制。首先是建立健全養(yǎng)老護理員專項補貼制度、薪酬增長機制，提高養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的社會地位和福利待遇。其次是設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)工作先進集體和先進個人評比達標表彰項目，組織開展養(yǎng)老護理員技能大賽。再次是建立基層衛(wèi)生人員專項補助，包括生活補助、交通費、購房（租房）補貼等等，綜合社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所處的地理位置、交通條件、生活環(huán)境等因素，確定分類分檔人員補助標準，穩(wěn)定基層衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)人員隊伍。三是建立定期培訓制度。加強對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)負責人、管理人員及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)員的培訓，切實落實養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓費補貼、職業(yè)技能鑒定補貼等政策。積極開展居家養(yǎng)老公益培訓，對家庭成員培訓老年常見病護理、康復(fù)訓練等基本養(yǎng)老護理知識，形成家庭、社會共同促進居家養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化的合力。四是開發(fā)就業(yè)崗位。在基層特別是街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）開發(fā)一批養(yǎng)老服務(wù)崗位，優(yōu)先吸納就業(yè)困難人員、建檔立卡貧困人口和高校畢業(yè)生就業(yè)。

●強化智慧養(yǎng)老的平臺作用

養(yǎng)老機構(gòu)依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算，將老年人的健康保健信息與養(yǎng)老服務(wù)資源相結(jié)合，實現(xiàn)家庭、社區(qū)、社會與健康養(yǎng)老資源的有效對接和優(yōu)化配置。一是在長春大腦建設(shè)中建立構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)的信息平臺。聚合家政公司、醫(yī)療資源、保健康復(fù)、心理治療等各方資源，提供全方位、多層次的服務(wù)體系，降低養(yǎng)老服務(wù)的成本，更好地為老年人提供服務(wù)。二是提供更多智能適老化產(chǎn)品和服務(wù)。切實解決老年人運用智能技術(shù)的困難，緊貼老年人需求特點，提供更多智能適老化產(chǎn)品和服務(wù)，幫助老年人更好地享受智慧養(yǎng)老帶來的便利和實惠。三是加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)構(gòu)筑衛(wèi)健委、公安、政法、教育、勞動等部門參與的養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。

●強化社會力量的支撐作用

長春市應(yīng)積極出臺相應(yīng)支持政策，鼓勵那些有意愿、有能力的社會組織參與到長春市機構(gòu)社區(qū)居家養(yǎng)老融合模式實踐中。一是建立時間銀行。宣傳用“時間銀行”存儲社會化服務(wù)理念，征求社會上所有具有創(chuàng)造社會價值的人員共同來服務(wù)現(xiàn)有以及未來的老年人，倡導“關(guān)愛現(xiàn)在老人的今天，即為服務(wù)我們自己的明天”的服務(wù)理念。鼓勵全社會各企事業(yè)單位、團體、個人以及志愿者積極參與到為老服務(wù)的公益活動中來。二是引入專業(yè)社工人才機制和志愿者服務(wù)機制，提高服務(wù)專業(yè)化程度。在推行政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目過程中，鼓勵分散的社會組織建立聯(lián)合體，以聯(lián)合體形式參與養(yǎng)老服務(wù)項目招投標，促進社會組織相互合作，增加養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)供給，提高供給效率。三是發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會作用。為社會組織參與融合養(yǎng)老服務(wù)提供信息支持與合作平臺，發(fā)揮公益慈善組織和志愿者等社會力量在養(yǎng)老、助老中的積極作用。

注釋

①文中數(shù)據(jù)由長春市民政局提供。

②文中數(shù)據(jù)由長春市衛(wèi)生健康委員會提供。

作者簡介

張永新，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部教授，研究方向：民生改善與社會建設(shè);

李鵬，中共長春市委黨校（長春市行政學院）政治學教研部副教授，研究方向：中外政治制度與政府治理;

張人戈，中共長春市委黨校（長春市行政學院）資政研究部助理研究員，研究方向：政治經(jīng)濟學。

責任編輯 王寶珍