新時(shí)期國(guó)土綜合整治規(guī)劃體系初探

趙玉華

【摘要】土地整理致力于優(yōu)化土地空間，改善生態(tài)功能，促進(jìn)自然資源與環(huán)境的保護(hù)利用，促進(jìn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)。因此，要改變我國(guó)傳統(tǒng)的土地整理的傳統(tǒng)做法，以單一因素為中心，以土地空間為基礎(chǔ)進(jìn)行綜合整地和恢復(fù)。促進(jìn)土地整理的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)，促進(jìn)人與自然和諧共處具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土;綜合整治;規(guī)劃體系

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.019

1、新形勢(shì)下傳統(tǒng)土地整治需要改進(jìn)的問(wèn)題

1.1整治規(guī)劃實(shí)用性不足

此前的土地整理規(guī)劃分為國(guó)家、省、市、縣四級(jí)。自上而下編制，約束性指標(biāo)逐步落實(shí)。規(guī)劃的重點(diǎn)是安排高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和補(bǔ)充農(nóng)田工程。在兩輪土地整理規(guī)劃的編制和實(shí)施方面，存在四個(gè)方面的不足。一是規(guī)劃層次多，國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃作用較弱，且優(yōu)先發(fā)布指標(biāo);市縣規(guī)劃的內(nèi)容是相似的，但沒(méi)有體現(xiàn)出差異。二是土地整理屬于鼓勵(lì)扶持政策，其規(guī)劃約束性不強(qiáng)，地方規(guī)劃積極性不高。三是規(guī)劃內(nèi)容包括高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、補(bǔ)充耕地、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)建設(shè)用地整理等，但由于編制時(shí)間和資金的限制，編制深度不夠。四是缺乏有效的考核機(jī)制，除了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)外，其他規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)也參差不齊。

1.2土地整理工程重點(diǎn)

土地整理注重對(duì)工程項(xiàng)目的管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，并以此作為土地整理效益的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，由此產(chǎn)生了“土地整理工程”。項(xiàng)目化土地整理雖然在優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置、優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局等方面發(fā)揮了積極作用，但由于缺乏對(duì)農(nóng)村的統(tǒng)籌規(guī)劃，功能注入不足，土地整理的作用有限。地方政府更加注重爭(zhēng)取資金投入和政策紅利。

1.3土地整理保障體系不完善

目前，我國(guó)還沒(méi)有土地整理方面的法律法規(guī)，大多是規(guī)范性文件。土地整理現(xiàn)狀不高仍是客觀現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，目前的土地整理主要停留在項(xiàng)目管理層面，與綜合需要相去甚遠(yuǎn)。相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的宣傳、培訓(xùn)和跟蹤評(píng)價(jià)不及時(shí)，存在標(biāo)準(zhǔn)使用有限、應(yīng)用轉(zhuǎn)化效果不高等問(wèn)題。此外，地方土地整理機(jī)構(gòu)人少事多，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，土地整理機(jī)構(gòu)水平參差不齊，技術(shù)力量分散，技術(shù)水平差異大，技術(shù)推廣應(yīng)用不足。

2、構(gòu)建國(guó)土綜合整治規(guī)劃體系的思考

2.1規(guī)劃體系構(gòu)建的整體思路

一是借鑒我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合地方實(shí)際，建立“分類、分級(jí)”的土地綜合管理規(guī)劃體系，其中可以包括規(guī)劃體系，政策管理體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。其次，總結(jié)現(xiàn)行土地整治規(guī)劃體系的不足，明確土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)的關(guān)系，簡(jiǎn)化現(xiàn)有的四級(jí)體系，體現(xiàn)各級(jí)規(guī)劃的定位。三是明確各級(jí)土地綜合和土地管理職能定位。自然資源部可重點(diǎn)開展政策引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)修訂、動(dòng)態(tài)監(jiān)管、技術(shù)推廣等工作;省自然資源廳應(yīng)注重政策細(xì)化和績(jī)效考核;市自然資源部門重點(diǎn)做好專項(xiàng)規(guī)劃編制、實(shí)施方案審查、工程進(jìn)度監(jiān)督和總體驗(yàn)收等工作;縣級(jí)自然資源主管部門重點(diǎn)做好項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施方案編制、總體規(guī)劃和項(xiàng)目推進(jìn)工作。

2.2構(gòu)建“專項(xiàng)規(guī)劃+改造單位規(guī)劃+工程規(guī)劃”的分級(jí)規(guī)劃體系

一是定位市專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)改造項(xiàng)目選址、資金協(xié)調(diào)和項(xiàng)目整合。規(guī)劃期為五年，由市自然資源部門組織編制，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。主要內(nèi)容是根據(jù)資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有發(fā)展密度和發(fā)展?jié)摿澐洲r(nóng)村主體功能區(qū);在功能區(qū)劃的基礎(chǔ)上，以行政村為單位確定土地綜合整治單元;提出土地綜合整治的目標(biāo)是構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)景觀體系;與農(nóng)業(yè)、水利、園林等相關(guān)規(guī)劃銜接，明確土地綜合整治重點(diǎn)領(lǐng)域，建立土地綜合整治項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)。二是縣級(jí)整修單位規(guī)劃是深化鄉(xiāng)一級(jí)土地和土地空間總體規(guī)劃，實(shí)施村規(guī)劃一體化運(yùn)作的“產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實(shí)施”?？h級(jí)自然資源主管部門或者鄉(xiāng)政府組織編制，報(bào)市自然資源主管部門審核。規(guī)劃的主要內(nèi)容是明確功能定位、建設(shè)目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、用地布局、生態(tài)修復(fù)、農(nóng)村風(fēng)貌、資金需求、時(shí)序安排等，為改造單位實(shí)施和農(nóng)村發(fā)展提供前瞻性、系統(tǒng)性的指導(dǎo)。三是項(xiàng)目規(guī)劃，是指為指導(dǎo)具體項(xiàng)目建設(shè)而編制的相關(guān)規(guī)劃、設(shè)計(jì)和方案，如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工程實(shí)施方案、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田工程規(guī)劃設(shè)計(jì)等，建設(shè)區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)、綠色建設(shè)規(guī)劃等，由縣級(jí)有關(guān)職能部門或者鄉(xiāng)政府組織，按照審批權(quán)限報(bào)批。

2.3健全政策管理體系

按照全生命周期“閉環(huán)”管理思路，完善相關(guān)管理制度，明確國(guó)土綜合整治項(xiàng)目立項(xiàng)、施工、變更、竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)的工作流程及任務(wù)要求，規(guī)范國(guó)土綜合整治項(xiàng)目運(yùn)行;依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，搭建“全國(guó)—省—市—縣”互聯(lián)互通的國(guó)土綜合整治項(xiàng)目信息系統(tǒng)，實(shí)行全生命周期監(jiān)測(cè)與信息化管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與信息交互。

2.4完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

為適應(yīng)新時(shí)期國(guó)土綜合整治需要，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有涉及土地整治的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)優(yōu)化提升。建議國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中增加生態(tài)型整治技術(shù)、工藝、材料、設(shè)備等內(nèi)容，推動(dòng)土地整治生態(tài)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求，市級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)重視大地景觀規(guī)劃，構(gòu)建“點(diǎn)、線、面”結(jié)合的鄉(xiāng)村景觀體系，塑造具有地域特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌;整治單元規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)謀劃和鄉(xiāng)村景觀設(shè)計(jì)，解決農(nóng)業(yè)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足的困境，以及鄉(xiāng)村勞動(dòng)力減少導(dǎo)致農(nóng)田景觀均質(zhì)化問(wèn)題。此外，各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際，制定整治項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指南，提升項(xiàng)目監(jiān)督管理、資金使用水平，提高投資效益和實(shí)施效果。

2.5統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)揮“土地整治+”綜合效應(yīng)

加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)，樹立綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)理念，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、旅游、文化等方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)、地方文化傳承等方面。結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)和群眾需求，主動(dòng)發(fā)揮土地綜合整理平臺(tái)作用，開展項(xiàng)目區(qū)總體功能區(qū)劃布局、總平面設(shè)計(jì)、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和特色項(xiàng)目設(shè)計(jì)，明確建設(shè)藍(lán)圖，發(fā)揮“土地整理+”的綜合效應(yīng)。最后，要嚴(yán)格執(zhí)行村莊規(guī)劃，嚴(yán)格控制村外建房和審批前建房的行為，嚴(yán)格審批農(nóng)民按村莊規(guī)劃建房，引導(dǎo)農(nóng)民到新城鎮(zhèn)、新社區(qū)建房，探索建立保障房基地有償退出機(jī)制。

結(jié)論：

按照生命共同體的理念，創(chuàng)新自然資源管理體制，實(shí)行自然資源統(tǒng)一配置，實(shí)行分區(qū)控制，完善使用控制，加強(qiáng)對(duì)土地空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束，科學(xué)布局土地空間生產(chǎn)生態(tài)空間。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署，生態(tài)環(huán)境部等部委全面落實(shí)全面保護(hù)和綜合治理責(zé)任，形勢(shì)更加嚴(yán)峻，突破科學(xué)技術(shù)，拓展專業(yè)學(xué)科內(nèi)涵迫在眉睫。

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